城中村改造模式的分析

葉國云

【摘 要】隨著社會經(jīng)濟的不斷進步和發(fā)展，近些年來，城市化發(fā)展取得了顯著地進步。但是隨著城市規(guī)模的不斷延伸，逐漸開始將一些城市周邊的農(nóng)村用地涵蓋在內(nèi)，而其中的村莊就屬于城中村。城中村內(nèi)的各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)同城市具有非常大的差距，已經(jīng)開始被社會大眾所關(guān)注。

【關(guān)鍵詞】城中村改造；問題；模式

一、城中村改造發(fā)展的概念

隨著我國城市化進程的不斷加快，城中村改造逐漸成為了不可回避的問題。因為城中村改造工程非常繁雜，在不同的地區(qū)也存在顯著地差異。城中村主要的本質(zhì)就是把農(nóng)村土地進行征用，而身份出現(xiàn)變化，農(nóng)民也開始從農(nóng)門跳進龍門，不過居住地沒有變化，只不過這些居民的居住地已經(jīng)被城市所包圍。還有另外一種城中村，具體是是都市中的農(nóng)村，在城市化進程中，因為農(nóng)村土地已經(jīng)被大量的征用，然而其經(jīng)濟發(fā)展水平還基本上沒有出現(xiàn)顯著地變化，同時城市發(fā)展水平存在巨大的差距。最后還有一種模式的城中村，具體是在目前經(jīng)濟快速發(fā)展的情形下，為了能夠更好的有助于城市建設(shè)發(fā)展，于是把一些處在城區(qū)周邊的農(nóng)村的村莊納入到城市規(guī)劃區(qū)，盡管在位置上算是城市的構(gòu)成要素，不過在戶籍管理，以及行政管理等方面還是沒有出現(xiàn)太大的變化。

二、城中村問題的凸顯

城中村之所以發(fā)展到現(xiàn)在的局面，究其原因有兩個方面：

1）城市的迅速發(fā)展。隨著我國經(jīng)濟的崛起，城市發(fā)展日新月異，人口的聚集使得城市不得不對周邊進行擴張。在城市擴張的過程中，周邊的一些村落，自然而然的進入到城市的群落中。然而這些都是沒有經(jīng)過先期規(guī)劃（城市發(fā)展過快，規(guī)劃速度沒有跟上，成為了一段空白期）。由于缺少了前期的規(guī)劃，在市政配套，土地權(quán)屬等問題上出現(xiàn)了矛盾并對今后埋下隱患。2）城中村發(fā)展過緩。在進入到城市的群落中后，擁有土地的村民做起了出租房屋的生意，家家戶戶起樓房，城中村就這樣產(chǎn)生了。這時，這些村子已經(jīng)具備了城市的某些特征，如生產(chǎn)經(jīng)營方式，人口密度等，但是依然保留了村落的一些特征，如土地權(quán)屬，道路，排水，生活垃圾的處理等。由于土地權(quán)屬問題，城市對村落發(fā)展的監(jiān)管不能有效執(zhí)行，村落以一種自發(fā)的方式緩慢而又混亂的發(fā)展。

三、城中村改造的幾種模式及其利與弊

改造模式一般從之前改造成功的城中村經(jīng)驗中進行總結(jié)提取，后來的城中村改造也就可以從中吸取寶貴的經(jīng)驗教訓(xùn)，從而探索出更好更高效的改造道路，少走彎路，加快城市化的進程。

（一）較傳統(tǒng)的三種模式

這三種模式主要是按照對城中村進行改造的主體來分：

1、政府主導(dǎo)模式

顧名思義，政府主導(dǎo)模式就是政府在城中村的改造中擔(dān)任主體，從改造所需的資金；改造的立項；房屋的拆遷；村民的安置；新房的建造、監(jiān)督以及各部門的協(xié)調(diào)等等都由政府來管。以這種模式進行城中村改造的代表城市有杭州、武漢、深圳等。這種模式既有優(yōu)勢也有缺點：

（1）優(yōu)勢：政府作為改造的主體，能夠從全局出發(fā)，協(xié)調(diào)各方面地利益，避免流血沖突；能綜合環(huán)境、社會與經(jīng)濟等因素，使改造工作更高效，更合理地利用土地資源；政府全心全意為人民的執(zhí)政理念，使其能夠讓村民的經(jīng)濟等方面的利益得到更好的保障，更好地做好村民的安置和補償問題；

（2）缺點：除了少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的政府有著雄厚的資金外，大部分的市政府都沒有這種經(jīng)濟能力來支撐完全改造的全部工作；政府的直接干預(yù)和主導(dǎo)，使得村民形成一種“等靠要”的惰性心理，同時，政府的行政強拆也讓部分村民產(chǎn)生抵觸的心理；在整個改造的資金鏈中，某些政府官員由于抵制不了金錢誘惑，貪污受賄，損害村民的利益。

2、開發(fā)商主導(dǎo)模式

開發(fā)商主導(dǎo)模式也被稱為市場化改造模式，這種模式是指，政府只負(fù)責(zé)發(fā)布城中村的改造方案，然后由資金雄厚的開發(fā)商獨自完成改造剩下的工作，如拆遷、安置、補償、房屋買賣以及后期維護等等。以開發(fā)商為主導(dǎo)的改造模式的代表城市有珠海、鄭州、昆明等。

（1）優(yōu)勢：開發(fā)商一般都具有雄厚的資金，有效地解決了改造資金的難題；開發(fā)商介入城中村的改造，本來就是符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的，有利于促進市場競爭力，加快經(jīng)濟的發(fā)展；政府引入開發(fā)商進行城中村改造，節(jié)約了政府的有限資金，使其投入到更有意義的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，有利于政府服務(wù)的提高；開發(fā)商開發(fā)經(jīng)驗一般都比較豐富，能夠使改造工作高效率地進行。

（2）缺點：開發(fā)商以自身的利益作為出發(fā)點，因此在改造中，為追求自身利益的最大化而較少考慮村民的利益；相對與其他類型的土地資源進行開發(fā)相比，對城中村的改造成本較高，從而導(dǎo)致開發(fā)商為趨更多利而盲目增加建筑密度和容積率，減少公共設(shè)施的配備等，影響城市的整體規(guī)劃；開發(fā)商的信譽往往決定了改造的成敗，而“無商不奸”的特性常常會出現(xiàn)開發(fā)商半路撤資或卷款而逃的現(xiàn)象，使得改造陷入進退兩難的境地。

3、村集體主導(dǎo)模式

在村集體主導(dǎo)這種模式中，政府只在其中擔(dān)當(dāng)了引導(dǎo)的角色，或在基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)上予以一定的支持，改造資金在村集體經(jīng)濟的基礎(chǔ)之上由村委會引資進行開發(fā)，以及拆遷、補償、安置、剩余房屋的銷售等等問題都由村集體自行完成。這種模式的代表城市有廣州、深圳等。

（1）優(yōu)勢：政府在改造中引導(dǎo)者角色而不直接介入符合政府運作規(guī)律，有利于政府職能更好地發(fā)揮；能夠比較充分地按照村民意志進行改造，極大地調(diào)動了村民參與的積極性，同時也是最大限度地保護了村民的利益。

（2）缺點：村集體臨時組建的改造公司文化素質(zhì)較低，且缺乏相關(guān)的開發(fā)經(jīng)驗與知識；村民之間補償標(biāo)準(zhǔn)的不同容易引起各方矛盾，阻礙改造的進行；大部分村集體的資金還是比較短缺，只有少部分的具有雄厚資金的村集體或規(guī)模較小的村集體能夠完全獨自承擔(dān)改造工作。

（二）新模式

綜合上述三種較為傳統(tǒng)的改造模式的利與弊：政府主導(dǎo)雖能協(xié)調(diào)各方利益，但是缺乏資金，且屬于“越權(quán)”行為；開發(fā)商主導(dǎo)雖然有資金，能加快經(jīng)濟發(fā)展，但是追求利潤最大化的本質(zhì)又損害了村民利益；村集體主導(dǎo)雖保障了村民利益，但是難以建成符合城市整體規(guī)劃的房屋，且資金短缺。以上，這三種模式都會在改造過程中遇到各式各樣的難題，鑒于它們各自的優(yōu)勢與缺點，我們可以取精華去糟粕，構(gòu)建一種新的模式，即“政府引導(dǎo)+開發(fā)商出資+村民參與”的新模式。這種模式能夠取長補短，三方一起建立股份有限公司，更好地實現(xiàn)各方利益的最大化。

在這種新模式中，政府在改造過程中只擔(dān)任引導(dǎo)者和協(xié)調(diào)者的角色以及相關(guān)政策的優(yōu)待或放寬，公開改造方案，并聽取村民以及開發(fā)商的意見進行修改，而不是直接參與改造工作，這樣就避免了政府的“越權(quán)”，防止部分官員的腐敗。另外，在這個模式中，政府還應(yīng)投入一小部分資金用以基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，協(xié)調(diào)經(jīng)濟、社會、環(huán)境等因素，保障改造工作能夠順利進行。

開發(fā)商在新模式中是改造資金的主要承擔(dān)者，也是改造工作的主力，負(fù)責(zé)改造的大部分工作，由于開發(fā)商是在政府與村民的協(xié)商之后確定下來的，所以該開發(fā)商能夠在保證政府和保證村民的利益的前提下，爭取自身的利益，而不是盲目加大房屋密度和容積率，有效實現(xiàn)三方共贏。村民在新模式中擔(dān)任的是參與者的角色，在確定改造方案之前，村委會會聽取由村民選出來的村民代表的意見，這樣不僅能夠調(diào)動村民進行改造的積極性，保障村民自身的利益，使得改造工作的阻力減少，而且能彌補村集體資金、知識和經(jīng)驗的不足，保障改造工作能夠順利進行。城中村改造本身就沒有一成不變的模式，它的改造模式是一條不斷探索的道路，新模式不是最完美的，我們只要堅持總結(jié)堅持實踐堅持創(chuàng)新，改造模式會更完美。

結(jié)語：

綜上所述，由于城中村改造牽涉到各方的利益，更加關(guān)乎到農(nóng)村居民的切實保障，因此不同地區(qū)在進行城中村改造過程中，必須要從地區(qū)的實際情況入手，制定系統(tǒng)科學(xué)的規(guī)劃。

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