群租問題綜合管理之現(xiàn)狀及對(duì)策分析

摘要：群租是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，特別是在以北京、上海為代表的大城市，群租所帶來的法治問題尤為突出，有關(guān)部門在對(duì)群租進(jìn)行整治時(shí)，無論是從執(zhí)法依據(jù)還是從執(zhí)法程序上都存在著諸多缺陷及不合理性。通過分析我國群租所引發(fā)的各種問題，提出規(guī)范群租行為的可行性對(duì)策。

關(guān)鍵詞：群租；現(xiàn)狀；問題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F293.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2015）05-0040-02

作者簡介：孫蕾揚(yáng)（1979-），女，江蘇靖江人，碩士，南京三江學(xué)院經(jīng)法學(xué)院副教授，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

一、引言

群租近來成為各大媒體、新聞所議論的熱題。但群租到目前為止并沒有一個(gè)較為嚴(yán)格的法律界定，可以將群租分為兩大類，第一類是公司、學(xué)校為職員、學(xué)生提供的集體宿舍，以此而形成的租賃關(guān)系；另一類則是本文所討論的，即在我國城市中，特別是以北京、上海等為代表的，位于一些城市中心地帶的房屋的所有權(quán)人或使用權(quán)人，把該房屋的平面布局和建筑結(jié)構(gòu)改變一下，將房間用木板隔成盡可能多的小間，再次把這些小間出租給其他兩個(gè)以上的社會(huì)人群，以該種方式而形成的租賃關(guān)系。

隨著改革開放，社會(huì)的不斷進(jìn)步，很多農(nóng)村地區(qū)的人口和一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的務(wù)工人員都涌向城市尋求工作，以獲得更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，賺取更多的收入。這部分群體的涌入導(dǎo)致城市的流動(dòng)人口數(shù)量不斷翻倍。這其中還包括剛畢業(yè)的大學(xué)生，這些大學(xué)生急需找到一個(gè)合適的安身立命之所，他們也會(huì)選擇群租或者合租的方式來降低生活成本，緩解租房所帶來的生活經(jīng)濟(jì)壓力。另一方面，現(xiàn)在出租房屋利益客觀，一些房屋的所有權(quán)人選擇把房間拆分，租給兩個(gè)以上的人群，而以這種形式的租賃得到的利益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于只出租給個(gè)人的利益，有些租賃公司也會(huì)利用群租方式將房屋出租，以獲取利益最大化。

群租現(xiàn)象的激增帶來了諸多社會(huì)問題。由于對(duì)租賃房屋的管理不善，戶籍、治安管理成為了一個(gè)難題，衛(wèi)生、計(jì)劃生育管理方面也因此出現(xiàn)諸多漏洞，房租管理中的偷稅漏稅現(xiàn)象也不可避免。這些問題到底由誰來管，在我國現(xiàn)有的法律法規(guī)上都沒有明確規(guī)定，物業(yè)、社區(qū)、派出所你推我讓，使其處于冷宮地帶。這種行為輕度會(huì)使小區(qū)內(nèi)的環(huán)境惡化，嚴(yán)重時(shí)還會(huì)帶來較多安全隱患。有必要采取措施對(duì)非法群租進(jìn)行整治管理。

二、群租綜合管理之現(xiàn)狀分析

（一）群租整治的法律依據(jù)缺位

在租賃市場中，群租現(xiàn)象已相當(dāng)普遍，但是我國關(guān)于這方面的法律規(guī)定卻幾乎處于一片空白，甚至就對(duì)群租房的界定，都沒有一個(gè)明確的結(jié)論。所以，對(duì)于如何將群租問題運(yùn)用法律規(guī)范調(diào)整是一個(gè)難點(diǎn)。

近年來，各地政府對(duì)怎樣去規(guī)范與治理群租這一現(xiàn)象采取了很多可行性措施。最為典型的代表城市當(dāng)如北京、上海這兩個(gè)特大型城市，由于北京、上海屬于我國經(jīng)濟(jì)、文化、政治最為發(fā)達(dá)的城市，其群租帶來的問題較其他城市更為明顯，近幾年來先后出臺(tái)了一系列相關(guān)規(guī)范性文件，聯(lián)合進(jìn)行了幾次群租房屋整治行動(dòng)。

上海市于2011年6月20日通過了《上海市居住房屋租賃管理辦法》，該辦法于2011年10月1日正式執(zhí)行。

2014年5月5日，根據(jù)上海市委、市政府的工作部署，市綜治辦、市高法院、市住房保障房屋管理局等十部門聯(lián)合制訂了《關(guān)于加強(qiáng)本市住宅小區(qū)出租房屋綜合管理的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》），并同步修訂了《上海市居住房屋租賃管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）。

2013年7月18日，北京市住建委等三部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于公布我市出租房屋人均居住面積標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問題的通知》，通知明確了群租房的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

2014年10月24日北京市公安局發(fā)布《關(guān)于印發(fā)北京市房屋租賃消防安全管理規(guī)定的通告》，要求群租房按房間安裝獨(dú)立式火災(zāi)探測(cè)報(bào)警器，配備滅火器，通過技防物防手段，全面提升出租房屋消防安全。

在目前的實(shí)踐操作中，全國絕大多數(shù)地方都沒有實(shí)施禁止群租的法律規(guī)定，大部分城市目前也沒有劃定最低承租面積。但近年來很多小區(qū)都面臨著群租房泛濫的現(xiàn)象，因群租引發(fā)的群體性事件也不斷發(fā)生。

（二）群租整治的執(zhí)法程序缺失

執(zhí)法過程的不公正會(huì)嚴(yán)重影響執(zhí)法結(jié)果的不公正，雖然有些行政機(jī)關(guān)的整治初衷是為了維護(hù)公共利益看起來是公正的，但是由于其執(zhí)法程序的不公正導(dǎo)致產(chǎn)生了背離初衷的執(zhí)法結(jié)果。例如上海市制定的相關(guān)法規(guī)中并沒有規(guī)定整治執(zhí)行程序。在整治違法群租前沒有規(guī)定是否去收集違法證據(jù)，在整治群租過程中也沒有規(guī)定能否去拆除那些違章搭建的木板、紙板，整治后的一系列法律救濟(jì)途徑更是沒有涉及。

公眾開始重視程序的公正。這樣的一種強(qiáng)制執(zhí)行不僅會(huì)降低公眾參與法律審判的滿意程度，還會(huì)導(dǎo)致公眾對(duì)公權(quán)的信任度降低。從而不能讓公眾對(duì)該執(zhí)法行動(dòng)給予肯定和理解。此外我國國務(wù)院頒發(fā)的有關(guān)文件中明確要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理時(shí)，不僅要聽取各利害當(dāng)事人的意見，還要遵守法律所規(guī)定的執(zhí)法程序，不能擅自進(jìn)行行政強(qiáng)制行為，確保參與人的合法權(quán)益。然而在這次整治活動(dòng)中，我們并沒有看到行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)利益人的一些合法權(quán)益的保障，事前未聽取各當(dāng)事人的意見，也沒有說明行政決定的依據(jù)，甚至在強(qiáng)制執(zhí)行前也未進(jìn)行告誡。在行政救濟(jì)權(quán)上也未有具體的實(shí)施，嚴(yán)重侵犯了相對(duì)利益人應(yīng)該享有的行政訴訟權(quán)和行政復(fù)議權(quán)。執(zhí)法程序的合法性受到質(zhì)疑。

（三）公權(quán)力的不合理介入

群租問題與一般的租賃問題有所不同，因此，法律在處理相關(guān)問題的方法和角度也存在差異。一般的租賃問題上，法律一直提倡租賃雙方合同自擬和出現(xiàn)問題雙方協(xié)議解決；群租問題上，由于其在房屋租賃法律關(guān)系中的特殊性，群租屬于私法調(diào)整的范疇內(nèi)，但又會(huì)因群租涉及到相關(guān)公共利益。私法對(duì)群租現(xiàn)象的認(rèn)可及保障不代表不對(duì)其進(jìn)行管制，群租現(xiàn)象大多出現(xiàn)在中大型城市，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)對(duì)群租現(xiàn)象管理和監(jiān)督的責(zé)任，消除群租現(xiàn)象可能帶來不必要的社會(huì)危害，繼而政府如何處理好公權(quán)和私權(quán)關(guān)系顯得非常的重要。

政府在制定法規(guī)時(shí)，常常忽視外來租賃者的利益，一味的維護(hù)本市居民權(quán)益，致使大量的外來人口居住得不到很好的保障，這樣將會(huì)對(duì)社會(huì)秩序造成嚴(yán)重的不良后果，比如工廠停工、服務(wù)行業(yè)勞動(dòng)力缺失等。所以說公平公正的協(xié)調(diào)好公權(quán)和私權(quán)的關(guān)系在政府部門的工作中來顯得格外重要。如何真正維護(hù)好公共利益，又不打壓外來人口的做法才是明智、合理、道德的。

三、群租綜合管理之對(duì)策分析

（一）規(guī)范群租整治的法律依據(jù)

應(yīng)當(dāng)建立多層次法律規(guī)范對(duì)群租問題加以規(guī)制，現(xiàn)有法律規(guī)范位階都較低，執(zhí)行力不強(qiáng)，且大多地方政府至今沒有對(duì)群租問題頒布任何法規(guī)條例。要通過立法明確什么叫群租，并規(guī)定違法群租的范圍，明確政府主管部門的職責(zé)及權(quán)力范圍，并規(guī)定相應(yīng)的處罰措施，這樣才能進(jìn)一步規(guī)范居住房屋的租賃市場秩序。對(duì)房屋中介也應(yīng)該有相應(yīng)的規(guī)范，對(duì)于發(fā)布違法群租廣告的一律禁止，對(duì)于違反規(guī)定的有關(guān)部門應(yīng)該吊銷其營業(yè)執(zhí)照，責(zé)令不改的還應(yīng)處以行政處罰。從源頭上減少違法群租現(xiàn)象的發(fā)生，建立一個(gè)相對(duì)健康、規(guī)范的房屋租賃市場。

（二）完善群租整治的法律程序

政府部門對(duì)群租行為既然要進(jìn)行行政干預(yù)，就要在群租法律規(guī)制中預(yù)先設(shè)計(jì)好行政規(guī)則的執(zhí)法程序，規(guī)定執(zhí)法部門，并且要求有關(guān)部門在執(zhí)行過程和管理環(huán)節(jié)中必須嚴(yán)格遵循行政程序，要做到公開、合法、公正、效率。

群租所帶來的一些危害，引發(fā)了大量的民事糾紛。由此可知，如何快速的解決糾紛矛盾顯得格外重要，我們可以通過制定群租糾紛處理程序來協(xié)助有關(guān)部門將矛盾化解于基層，解決糾紛的途徑有很多，最簡單的莫過于當(dāng)事人自行調(diào)解，協(xié)商解決，實(shí)在不行還可以交給物業(yè)公司來協(xié)助解決，到協(xié)商不成時(shí)可以交與法院來進(jìn)行訴訟處理。我們還可以在房屋主管部門設(shè)置一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)，如群租糾紛協(xié)調(diào)委員會(huì)，一方面用來管理群租行為，另一方面可以協(xié)助物業(yè)等有關(guān)部門來解決群租引發(fā)的糾紛案件，其本質(zhì)是行政干預(yù)，但針對(duì)的主要是民事案件，在業(yè)主之間意見達(dá)不成一致時(shí)可以進(jìn)行行政干預(yù)，以第三者的身份來進(jìn)行協(xié)調(diào)、管理。

在制定以上群租糾紛處理程序時(shí)，我們還應(yīng)當(dāng)考慮保障維權(quán)業(yè)主的行政訴權(quán)。行政訴訟是指個(gè)人、法人或其他組織認(rèn)為國家機(jī)關(guān)作出的行政行為侵犯其自身的合法權(quán)益而向法院提起的訴訟。法院會(huì)在訴訟人的參與下，根據(jù)已有的訴訟事實(shí)對(duì)其行政行為的合法性做出裁決。

（三）界定群租整治各方主體權(quán)義

群租行為的規(guī)范主要是對(duì)供方，需方及管理方權(quán)利、義務(wù)的確定。明確由誰來管，并確定各個(gè)部門的權(quán)力范圍。例如城管部分應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)管理哪些范圍，公安部門負(fù)責(zé)管理哪些行為，人民法院的受案范圍等。在制定群租法律規(guī)范時(shí)都應(yīng)該詳細(xì)明確各方主體的權(quán)利和義務(wù)。

目前許多大城市辦理房屋租賃登記的不到整個(gè)房租租賃量的一半，出租房屋較難管理。想要解決這一棘手問題首先要加緊制定出租房統(tǒng)一登記制度，在群租房相關(guān)法律規(guī)范中規(guī)定群租方審查登記，否則，不準(zhǔn)對(duì)外出租，對(duì)于不遵守該規(guī)范的可以給予行政處罰。將出租房進(jìn)行分割搭建在許多城市中是一個(gè)普遍存在的現(xiàn)象，針對(duì)這類違法出租者，應(yīng)當(dāng)在相關(guān)法規(guī)中明確規(guī)定擅自分割建筑物的違法性，想要改變房屋構(gòu)造，必須經(jīng)過房屋主管部門的登記，這樣可以從源頭上減少違法群租的發(fā)生。

針對(duì)擾民的違法承租人，可以由公安部門，消防部門，人民法院針對(duì)各自管轄范圍內(nèi)的不同違法行為，有針對(duì)性地在自己的職責(zé)范圍內(nèi)予以糾正和打擊，并對(duì)違法行為可以重罰，增加違法者的違法成本。

四、結(jié)語

租賃房源的緊缺與大量出現(xiàn)的廉價(jià)租賃房需求者之間的矛盾，使群租問題愈發(fā)凸顯。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷發(fā)展，大量務(wù)工人員涌向城鎮(zhèn)，尋求大量廉價(jià)租賃房屋，以降低生活成本。從表面看群租的出現(xiàn)僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，但深入分析后不難發(fā)現(xiàn)群租更是一個(gè)社會(huì)問題，由于對(duì)群租的整治不善，給社會(huì)帶來了很多負(fù)面影響，也讓城市公共管理陷入了一個(gè)尷尬的局面，整治群租的過程中，政府部門如何發(fā)揮其應(yīng)有作用，當(dāng)務(wù)之急是針對(duì)群租所帶來的一系列問題，提出適合規(guī)范群租行為的可行性對(duì)策，通過制定相應(yīng)的法律法規(guī)來規(guī)范群租市場，打擊非法群租行為，同時(shí)在治理群租的過程中，執(zhí)法環(huán)節(jié)要做到有章可循，規(guī)定執(zhí)法部門、制定執(zhí)法程序，同時(shí)還要兼顧各方當(dāng)事人的利益，既要讓群租比例高發(fā)的外來務(wù)工人員、弱勢(shì)群體有落腳之地，也要活躍我國的租賃市場，讓其規(guī)范有序，防止不法分子鉆法律政策的空子，促進(jìn)我國房屋租賃市場的和諧發(fā)展。

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