河南省推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)實困境

原晶晶

摘 要 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化是發(fā)展中國家工業(yè)化進程中二元經(jīng)濟結構改造的核心問題。在河南省推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進入城鎮(zhèn)并完全融入城鎮(zhèn)的過程中，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口資本要素短缺造成其市民化能力貧困，城鄉(xiāng)制度壁壘對其賦權不足，政府助力不夠成為制約轉(zhuǎn)移農(nóng)民市民化的現(xiàn)實困境。這些問題對政府行為提出了更高的要求。

關鍵詞 河南省 市民化 困境

中圖分類號：F323.6文獻標識碼：A DOI：10.16400/j.cnki.kjdks.2015.05.090

Analysis of Dilemma of Promoting Citizens of the Agricultural

Population Transfer in Henan Province

YUAN Jingjing

（College of Political Science and Public Administration， He'nan Normal University， Xinxiang， He'nan 453007）

Abstract The transfer of the agricultural population of citizens is the core problem of developing countries in the process of industrialization of two yuan of economic structure transformation. To promote the transfer of agricultural population into the cities and towns and fully integrated into the town in He'nan Province， the agricultural population transfer of capital shortage caused by the people of ability poverty， urban and rural institutional barriers on the lack of empowerment， government power is not restricted to transfer the realistic dilemma. These problems put forward higher requirements on the government behavior.

Key words He'nan Province; citizens; dilemma

城市化作為與工業(yè)化相伴隨的社會結構發(fā)展方向，是農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移的根本出路，即實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化。從河南省推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)市民化轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實情況來看，目前市民化的主要障礙在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能力貧困、賦權不足、政府助力不夠，這些問題對目前直接影響農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的政府行為提出了更高的要求。

1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)涵

從字面意義上看，“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口”中的 “農(nóng)業(yè)”泛指第一產(chǎn)業(yè)，它與“人口”搭配反映該群體的農(nóng)業(yè)戶籍身份，而“轉(zhuǎn)移”指的是這一群體通過就地轉(zhuǎn)移或者異地轉(zhuǎn)移的方式實現(xiàn)從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的空間地域轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)人口的大量轉(zhuǎn)移是發(fā)展中國家工業(yè)化進程中進行二元經(jīng)濟結構改造的核心問題。城市化作為與工業(yè)化相伴隨的社會結構發(fā)展方向，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化成為農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的根本出路。2012年，黨的十八大將“新型城鎮(zhèn)化”作為國家重大戰(zhàn)略部署，陳鴻宇教授認為新型城鎮(zhèn)化的核心在于“人的城鎮(zhèn)化”，不僅要讓農(nóng)民在脫離農(nóng)村之后實現(xiàn)地域轉(zhuǎn)移和職業(yè)轉(zhuǎn)變，更要讓他們在進入城市的過程中實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換，最終能夠融入城市，在就業(yè)方式、人居環(huán)境和社會保障等方面享受平等的市民待遇。因此，人的城鎮(zhèn)化的意涵在于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，它指的是職業(yè)農(nóng)民或者戶籍農(nóng)民接受現(xiàn)代城市文明的各種要素，發(fā)展相應能力，學習并且獲得市民資格，適應城市，并且具備市民素質(zhì)的過程。在這個過程中，對于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口而言，它包含居住地點、生活方式、職業(yè)觀念、社會身份的轉(zhuǎn)變;對于國家而言，它標志著社會資源在國民中重新分配，并且預示著整個社會結構的變化與整合。

2 河南省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)實狀況

河南省是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大省，《河南省國民經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，2005年至2012年，河南省三大產(chǎn)業(yè)結構由19.3：48.9：31.8轉(zhuǎn)變?yōu)?2.7：57.1：30.2，八年間農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重下6.6個百分點。據(jù)省人力資源與社會保障部門相關專家估計，2012年我省農(nóng)業(yè)剩余勞動力達到3200萬，2013-2014年將達到峰值。從轉(zhuǎn)移途徑上看，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口主要分為兩種情況，一是被動轉(zhuǎn)移，因為承包地、宅基地被征用而迫使失地農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口。二是主動轉(zhuǎn)移，在農(nóng)村“推力”和城市“拉力”的作用下，部分農(nóng)民為求得更好的生活條件和發(fā)展機會主動外出進入城鎮(zhèn)，這類農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口以農(nóng)民工群體為主流，2013年年底河南省農(nóng)民工數(shù)量達到2600多萬。按常住人口計算，2013年河南省城鎮(zhèn)化率達到43.8%，但若按照戶籍人口計算，河南省社科院發(fā)布的《河南社會發(fā)展藍皮書（2014）》的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示2013年河南省城鎮(zhèn)化率只有26.6%，有將近1635萬是農(nóng)民身份的市民。如果參照中國社科院估算的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化率為40%推算，目前河南省完全能夠享受市民待遇人口的完全城鎮(zhèn)化率只有33.48%，有近千萬已經(jīng)進入城鎮(zhèn)但沒有受到城鎮(zhèn)市民待遇的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。而隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，這一群體的規(guī)模將會繼續(xù)擴大。

由此看出，河南省面臨巨大農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移壓力，而農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進程并不順利。第一，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存量大，目前有約1000萬的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口已經(jīng)常住于城鎮(zhèn)，但缺乏市民能力未能獲得市民資格享受市民待遇，處于半市民化的狀態(tài);第二，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化比重較低，僅有四成進城農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)市民化的轉(zhuǎn)變;第三，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口增量驚人，根據(jù)河南新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）到2020年河南省常住人口城鎮(zhèn)化率達到56%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達到40%，屆時將新增1100萬左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。這意味著未來六到七年，河南省要完成2000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化進程。

3 河南省推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的現(xiàn)實困境

3.1 農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口資本要素短缺造成其市民化能力貧困

借用布迪厄的資本理論，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的資本由他們擁有的能夠以物化或者活的勞動形式而占有的各類資源而決定，主要包括物質(zhì)資本、人力資本和社會資本。這些資本的數(shù)量和質(zhì)量反映農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化能力的高低。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的物質(zhì)資本主要包括該群體的總收入和固定資產(chǎn)擁有狀況。從筆者對新鄉(xiāng)市郊、南陽市郊失地農(nóng)民的走訪情況來看，近七成的受訪者表示土地征用后收入大幅下降，鄭州大學對河南省失地農(nóng)民調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，超過八成失地農(nóng)戶家庭的總收入低于同期河南省城鄉(xiāng)居民平均水平。根據(jù)河南大學教授馬進舉教授《河南省八百行政村農(nóng)民工調(diào)查報告》統(tǒng)計，2010-2011年56.5%的農(nóng)民工月收入低于1500元。而承包地、宅基地、房屋等依附于土地的固定資產(chǎn)，其弱流動性和價值不確定性也加重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口物質(zhì)資本短缺的狀況。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資本指的是該群體通過教育培訓等手段帶來財富增值的體力與智力形態(tài)的資源，表現(xiàn)為個體的知識儲備、勞動技能、健康狀況以及對環(huán)境的適應程度。《河南省八百行政村農(nóng)民工調(diào)查報告》顯示，目前河南省農(nóng)民工群體受教育程度普遍不高，初中及初中以下文化程度占65.5%，而入職后，僅有32.7%的農(nóng)民工接受過技能培訓。因此，人力資本“先天積累”和“后天形成”的不足導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自我發(fā)展能力受限。社會資本由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從社會網(wǎng)絡、社會組織和社會制度中得到的資源來決定。筆者在走訪中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會網(wǎng)絡趨同性明顯，相對封閉，政府對失地農(nóng)民安置以原拆原建或整村搬遷的集中安置為主，農(nóng)民工以親友、同鄉(xiāng)聚居為主，生活遇到困難多數(shù)求助于移出地的初級關系網(wǎng)絡，參與老鄉(xiāng)會等地緣關系網(wǎng)絡的意愿高于工會等業(yè)緣網(wǎng)絡，因而難以與城鎮(zhèn)老市民社會網(wǎng)絡形成互動，產(chǎn)生交集。這樣就造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不僅難以將他們在鄉(xiāng)土社會中形成的“原始社會資本”替換為進入城鎮(zhèn)之后的“新型社會資本”，而且也無法從城鎮(zhèn)市民社會網(wǎng)絡中獲得額外收益。

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的資本占有不足反映出其市民化能力貧困，在朝向市民轉(zhuǎn)變的過程中，人力資本困境造成他們職業(yè)轉(zhuǎn)換能力有限，物質(zhì)資本匱乏又降低了其在市場競爭環(huán)境下承受風險的能力，社會資本不足則制約其在城市的融入程度，這些都成為阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的內(nèi)在瓶頸。

3.2 城鄉(xiāng)制度壁壘對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口賦權不足

在現(xiàn)代政治生活中，每個公民因為其平等的公民身份而在社會共同體內(nèi)被平等地對待。在經(jīng)濟發(fā)展落后的年代，我國確立了優(yōu)先發(fā)展城市的戰(zhàn)略，1958年通過的《戶口登記條例》確立了我國城鄉(xiāng)分治的人口管理模式。從此以后，以戶籍制度為基礎的城鄉(xiāng)壁壘將居民分成了兩種不同的社會身份，城鄉(xiāng)群體的公民權利存在明顯差異。時至今日，這些歷史形成的，現(xiàn)在仍有效的，對資源分配顯失公平制度壁壘對農(nóng)民賦權不足，是造成農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化困境的重要因素。

就戶籍制度而言，其早已超越了其原本證明身份和提供個人信息的基本職能，嵌入其中的各種與之匹配的公共服務和社會保障才是戶籍的價值所在。近些年來，一些公共資源豐富的城市如北京、上海等不斷收緊落戶政策，嚴格的戶籍準入制度使得大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在完成地域和職業(yè)轉(zhuǎn)換后，由于無法取得城市戶口而被排除在城市公共服務體系之外。社會保障方面，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享受到的社會救助和社會保險權利明顯滯后。以居民最低生活保障水平為例，2013年河南省確定的市民低保底線為每年3600元，農(nóng)民低保底線則只有每年1800元。而與制度化、普遍化的城鎮(zhèn)職工參加社會保險相比，目前農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參與社會保險狀況卻呈現(xiàn)出碎片化、零星化的狀態(tài)。碎片化指的是缺乏統(tǒng)一標準，個人承擔自繳部分吃力;零星化指的是參保比例不高，2010-2011年，分別只有28%和40.4%的農(nóng)民工參加了參加工傷保險和養(yǎng)老保險。最后，由于當前關于土地所有、經(jīng)營、使用、流轉(zhuǎn)、征用、補償?shù)韧恋刂贫鹊娜毕菸茨苡行ПＷo農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村的承包經(jīng)營權、宅基地用益物權、集體經(jīng)濟產(chǎn)權，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口不但無法享受土地增值帶來的收益，甚至還可能損害他們在放棄土地權利的權益補償。由此看來，我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)制度壁壘增加了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的成本，提高了市民化的門檻，是阻礙該群體成為市民的又一障礙。

3.3 地方政府推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化助力不夠

在市民化的研究中，有不少學者使用角色理論進行分析，這種分析工具雖能解釋農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口緣何在實現(xiàn)職業(yè)、身份轉(zhuǎn)變后還不能扮演好市民角色問題，但也有可能含混地把市民化的障礙單一引向角色認同、思想觀念等主觀原因，從而忽視政府肩負的責任。事實上，地方政府助力不足也是造成市民化進程滯后的重要因素。從城鎮(zhèn)化的實踐來看，地方政府在晉升和財政的雙重壓力下明顯更熱衷于“土地的城市化”而非“人的城市化”。目前在官員晉升錦標賽中，考核標準過度依賴地方經(jīng)濟績效，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地用作城市建設，既能為產(chǎn)業(yè)發(fā)展拓展空間，又能拉動區(qū)域產(chǎn)業(yè)投資維持GDP增長。在分稅制改革之后，地方政府通過預算內(nèi)財政收入彌補財政缺口的壓力日益沉重，以土地城市化為載體獲得土地出讓金就成為增加地方財政最便捷的方式。另外，市民化實際就是公共服務和公民權利均衡化的過程，它要求政府改變對農(nóng)業(yè)人口投入不足的狀況，增加公共服務供給。目前我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為13萬元，同時河南省市民化壓力地區(qū)差異明顯，2013年全省只有鄭州市是凈流入地區(qū)，省內(nèi)跨市流動人口中的60%流入到鄭州，由于缺乏成本分攤機制，地方政府難以承擔如此龐大的公共開支。

4 結語

在城市化進程中，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化才是其根本目標。從河南省現(xiàn)實狀況來看，能力貧困、賦權不足、助力不夠是阻礙農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口實現(xiàn)市民轉(zhuǎn)變的瓶頸所在，這就要求政府在提高經(jīng)濟承載能力的同時，實現(xiàn)制度創(chuàng)新，打破城鄉(xiāng)壁壘，加大政府投入，增加公共服務供給，著力提升農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的資本要素，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠真正進入城市，融入城市。

基金項目：本文系河南省教育廳2014年人文社會科學研究規(guī)劃項目（項目名稱：河南省新型城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民市民化問題研究，項目批準號：2014-GH-767）;2014年河南省政府決策招標課題（課題名稱：河南省推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化問題研究，課題編號：2014195）資助成果