淺論華僑身份認定制度的立法完善

黃伊娜 馮澤華

[摘要]華僑身份認定制度，是指立足于華僑權(quán)益保護的需要，通過系統(tǒng)地對華僑身份的認定原則、認定主體、認定標(biāo)準(zhǔn)、認定程序以及認定救濟等多個方面，以最終確定某一個人屬于“華僑”身份的制度。為維護華僑權(quán)益，文章建議在未來的華僑國內(nèi)權(quán)益保護相關(guān)法中應(yīng)該系統(tǒng)構(gòu)建華僑身份認定制度，賦予縣級以上人民政府僑務(wù)部門享有華僑身份確認的權(quán)力，并由公安機關(guān)予以輔助相關(guān)工作。

[關(guān)鍵詞]華僑；身份認定制度；立法完善

一、華僑身份認定制度的現(xiàn)狀

華僑身份認定制度，是指立足于華僑權(quán)益保護的需要，通過系統(tǒng)地對華僑身份的認定原則、認定主體、認定標(biāo)準(zhǔn)、認定程序以及認定救濟等多個方面，以最終確定某一個人屬于“華僑”身份的制度。關(guān)于華僑身份認定制度，我國立法雖有涉及，但較為分散，未能形成一個系統(tǒng)制度。

《護照法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國護照是中華人民共和國公民出入國境和在國外證明國籍和身份的證件”，《出境入境管理法》第十四條規(guī)定：“定居國外的中國公民在中國境內(nèi)辦理金融、教育、醫(yī)療、交通、電信、社會保險、財產(chǎn)登記等事務(wù)需要提供身份證明的，可以憑本人的護照證明其身份?！笨梢?，后者拓寬了我國護照的功能，明確了華僑參與國內(nèi)活動時能夠證明其身份的權(quán)利，這為華僑參與國內(nèi)生活提供了更為便利的條件，極大地激發(fā)了華僑歸國投資、求學(xué)、定居的熱情，得到了廣泛的認可。然而，現(xiàn)實中，卻出現(xiàn)許多令人意想不到的問題。一些華僑持我國護照到銀行等部門辦事時，被要求提供國外長期居留證或者僑務(wù)部門證明華僑身份等證明文件；一些地方的工商部門還要求開辦企業(yè)的僑商持我國護照到公證處辦理證明自己是中國人的公證書；因華僑親屬無法證明已經(jīng)去世親人的華僑身份或者國內(nèi)公民身份，公安部門不予開具死亡證明，致尸體停放太平間數(shù)十天而無法火葬。首先，由于我國護照具有時效性，護照號碼亦僅為流水號，故華僑未能及時辦理延長簽證手續(xù)時，容易發(fā)生護照失效，致其無法尋找證明中國公民的相關(guān)資料。其次，《出境入境管理法》第十四條在現(xiàn)實中，由于其缺乏相關(guān)實施細則及落實措施，頒布以來，社會知曉程度不高，華僑憑我國護照在國內(nèi)辦理個人事務(wù)仍存在諸多不便。最后，由于國內(nèi)常出現(xiàn)偽造假護照詐騙等犯罪案例，辦理個人金融、教育、財產(chǎn)登記等的業(yè)務(wù)部門和企事業(yè)單位由于權(quán)責(zé)和能力所限，且公安的護照檢驗系統(tǒng)未能延伸至前述部門，故無法對華僑護照作出身份驗證。

概言之，我國僑務(wù)法律制度雖有涉及華僑身份認定問題，但卻未能形成一個系統(tǒng)制度，在現(xiàn)實中，正因如此，華僑參與國內(nèi)活動時常遇到不便之處。

二、華僑身份認定制度不足之原因分析

（一）華僑權(quán)益保護思想落后

一方面，隨著干部不斷更新?lián)Q代，一些干部對我國僑情認識不足。部分地方政府宣傳涉僑法律制度不到位，惠僑政策落實不到位，且存在不珍惜華僑這一寶貴資源的現(xiàn)象。另一方面，隨著黨和國家對華僑權(quán)益保護的重視，華僑權(quán)益保護制度逐漸完善，華僑享有國內(nèi)公民稍高一點的權(quán)益，如華僑子女在中高考享有加分政策、僑資企業(yè)享受較高的稅收優(yōu)惠和其他政策優(yōu)惠、華僑學(xué)生較國內(nèi)學(xué)生學(xué)習(xí)課程少等，使部分國內(nèi)公民產(chǎn)生情緒。這些因素在一定程度上阻礙了華僑身份認定制度在立法上的困難。

（二）華僑自我權(quán)益保護意識不足

在華僑身份認定工作中，存在華僑提供國外居留證件種類繁多、且存在證件過期、資料不全等情況，特別是部分早年回國長期居住的老華僑，過去對身份問題的重要性認識不足，歸國后未能及時辦理定居入戶等相關(guān)手續(xù)，無法按照現(xiàn)行的華僑回國定居規(guī)范提供相應(yīng)的證明材料辦理回國定居手續(xù)，加之老華僑的國外居留證件過期或者遺失，致使其證明華僑身份困難重重。過去老華僑對于身份認定制度認識的不足，對我國法律制度、涉僑政策的相關(guān)規(guī)定缺乏了解，當(dāng)自身權(quán)益被侵犯時，不知道尋找哪個部門進行維權(quán)，致使有關(guān)部門誤認為現(xiàn)實中華僑身份認定制度未出現(xiàn)問題，更未能及時對華僑身份認定制度進行系統(tǒng)立法工作。

三、華僑身份認定制度的系統(tǒng)構(gòu)建

未來的《華僑權(quán)益保護法》應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)各個規(guī)范性文件之間的沖突，設(shè)計出包括華僑身份的認定原則、認定主體、認定標(biāo)準(zhǔn)、認定程序、認定后的形式、認定救濟等較為全面的華僑身份認定制度。

（一）華僑身份的認定原則

基于當(dāng)前行政審批制度改革后行政審批數(shù)量逐漸減少的形勢，實質(zhì)為行政確認行為的華僑身份的認定工作，應(yīng)以保護華僑權(quán)益為核心，體現(xiàn)合法、準(zhǔn)確、客觀、公正、及時、便民、保守秘密的原則。從行政法部門的角度而言，應(yīng)將具有行政確認性質(zhì)的法律法規(guī)所具有的原則，并結(jié)合華僑的特點，直接適用于華僑身份認定制度之中，以維護我國法律體系的統(tǒng)一性。

（二）華僑身份的認定主體

《出境入境管理法》第十三條規(guī)定：“定居國外的中國公民要求回國定居的，應(yīng)當(dāng)在入境前向中華人民共和國駐外使館、領(lǐng)館或者外交部委托的其他駐外機構(gòu)提出申請，也可以由本人或者經(jīng)由國內(nèi)親屬向擬定居地的縣級以上地方人民政府僑務(wù)部門提出申請。”《歸僑僑眷權(quán)益保護法實施辦法》第二條規(guī)定：“歸僑、僑眷的身份，由其常住戶口所在地的縣級以上地方人民政府負責(zé)僑務(wù)工作的機構(gòu)根據(jù)本人申請審核認定。與華僑、歸僑有長期扶養(yǎng)關(guān)系的親屬申請認定僑眷身份的，應(yīng)當(dāng)提供由公證機構(gòu)出具的扶養(yǎng)證明。”可見，現(xiàn)行的法律法規(guī)已授權(quán)縣級以上地方人民政府僑務(wù)部門享有認定歸僑、僑眷身份的權(quán)力。在現(xiàn)實中，僑務(wù)部門已經(jīng)具備認定歸僑、僑眷身份的能力和嫻熟的認定標(biāo)準(zhǔn)和程序，現(xiàn)將與歸僑、僑眷身份具有較高相似性的華僑身份認定工作交由僑務(wù)部門來執(zhí)行，亦具有一定的延續(xù)性和合理性。

（三）華僑身份的認定標(biāo)準(zhǔn)

華僑身份的認定應(yīng)堅持嚴(yán)格證明標(biāo)準(zhǔn)，適用行政訴訟法證據(jù)規(guī)則中的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。因為在我國，華僑在一定程度上較國內(nèi)公民享有更廣闊的權(quán)益。盡管采取優(yōu)勢證明標(biāo)準(zhǔn)可以激發(fā)更多的華僑歸國以投身于我國的現(xiàn)代化建設(shè)中，但容易引發(fā)國內(nèi)一些公民為獲得“華僑”這一身份而鋌而走險，通過一些非正當(dāng)?shù)某绦蛞跃鹑∪A僑所享有的正當(dāng)權(quán)益。關(guān)于華僑身份的認定標(biāo)準(zhǔn)問題，亦必然會牽涉到“華僑”這一概念的外延問題。有學(xué)者認為，為了華僑保護的全面性，應(yīng)對華僑的范圍做擴大化界定即中國公民在國外工作、學(xué)習(xí)、生活，不分時間和國家，都是華僑。[1]此界定范圍標(biāo)準(zhǔn)只排除了到國外旅游的中國公民，具有一定的合理性，有利于激發(fā)更多的海外中國公民積極將國外先進的技術(shù)、管理經(jīng)驗、資本、人才等資源帶回國內(nèi)，服務(wù)我國現(xiàn)代化建設(shè)。

（四）華僑身份的認定程序

華僑應(yīng)向原戶籍所在地縣級以上人民政府僑務(wù)部門提出華僑身份認定的申請，并提供相關(guān)的證明資料，如舊的護照原件、具有國內(nèi)戶籍的親友的證人證言、涉僑關(guān)系撫養(yǎng)協(xié)議等，前述資料不一要全部具備，如果某一項足以證明華僑身份，則可提供一項資料即可。根據(jù)《護照法》的規(guī)定，公安機關(guān)出入境管理機構(gòu)專門負責(zé)受理我國公民關(guān)于普通護照的申請，為減少相關(guān)的成本，僑務(wù)部門只作華僑身份認定的工作，并無職權(quán)頒發(fā)普通護照，但為了更好地區(qū)分國內(nèi)公民與華僑，有必要在普通護照中，當(dāng)僑務(wù)部門已經(jīng)作出華僑身份的行政行為時，相關(guān)的申請人應(yīng)該持該行政行為的行政文書到公安機關(guān)出入境管理機構(gòu)換發(fā)登記有“華僑”身份字樣的普通護照。為體現(xiàn)華僑身份認定制度的及時、便民原則，公安機關(guān)出入境管理機構(gòu)可派出分機構(gòu)進駐僑務(wù)部門，并受理華僑換發(fā)普通護照的申請。

（五）華僑身份認定后的形式

基于我國國情，為減輕完善華僑身份認定制度的現(xiàn)實成本，并與現(xiàn)行法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定相銜接，在《華僑權(quán)益保護法》中應(yīng)規(guī)定在某一定時間后，華僑申請我國護照時，須先由僑務(wù)部門作出華僑身份的行政行為后，公安機關(guān)直接為其頒發(fā)具有終身唯一代碼，并登記有“華僑”字樣的中國公民護照即可，沒有必要另外制作華僑身份證或者其他華僑證明證件。由于《出境入境管理法》等相關(guān)法律法規(guī)缺乏實施細則和相應(yīng)的責(zé)任認定主體，才導(dǎo)致其在實踐中難以保證華僑護照的證明效力。因此，在《華僑權(quán)益保護法》中應(yīng)詳細并明確華僑身份認定后的具體形式，并再次強調(diào)華僑護照等同身份證使用的效力和增設(shè)相關(guān)部門不遵守該規(guī)定后責(zé)任形式。

（六）華僑身份的認定救濟

華僑身份認定問題屬于行政機關(guān)的職權(quán)范圍內(nèi)，故當(dāng)僑務(wù)部門駁回、拖延申請人的申請或者申請人不滿僑務(wù)部門關(guān)于華僑身份認定的其他行政行為時，申請人有權(quán)向僑務(wù)部門所在地的人民法院提起行政訴訟。當(dāng)華僑取得了僑務(wù)部門確認其身份的行政行為的行政文書后，其應(yīng)向公安機關(guān)出入境管理機構(gòu)申請換發(fā)登記有“華僑”身份的普通護照，公安機關(guān)出入境管理機構(gòu)并應(yīng)當(dāng)自收到申請材料之日起十五日內(nèi)簽發(fā)普通護照；對不符合規(guī)定不予簽發(fā)的，應(yīng)當(dāng)書面說明理由，并告知申請人享有依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。申請人有權(quán)向公安機關(guān)出入境管理機構(gòu)所在地的人民法院提起行政訴訟。

注釋

①2015年5月，筆者參與廣東省人民政協(xié)“加強華僑權(quán)益保護立法專題調(diào)研”活動。

參考文獻

[1]高軒.論華僑選舉權(quán)與被選舉權(quán)的法律保護[J].暨南學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014年第11期.

[作者簡介]黃伊娜（1992-），江西萍鄉(xiāng)人，暨南大學(xué)法學(xué)院，知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院2013級碩士生，研究方向：行政法學(xué)、僑務(wù)法；馮澤華（1991-），廣東廣州人，暨南大學(xué)法學(xué)院，知識產(chǎn)權(quán)學(xué)院2014級碩士生，研究方向：行政法學(xué)、僑務(wù)法、刑事法學(xué)。