論宅基地退出法律機制

[摘要]隨著現(xiàn)代經(jīng)濟的高速發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平的提高，由于我國沒有明確的宅基地退出法律機制，宅基地閑置問題嚴重，而建設用地卻非常緊缺形成對比。文章立足分析目前法律困境，提出建立宅基地退出法律機制的必要性及相關建議，完善宅基地使用權制度。

[關鍵詞]宅基地退出；宅基地閑置；退出登記

宅基地流轉是我國集體建設用地使用權制度改革的重要組成部分，但是由于目前我國沒有完整的宅基地退出機制，導致了如大量宅基地閑置、“一戶多宅”等問題。建立一套宅基地退出機制是解決合理配置宅基地資源的有效途徑。

一、建立宅基地退出機制的必要性

宅基地的退出，指改變農(nóng)村中無償取得、使用宅基地的制度，實行農(nóng)民徹底放棄和退出其所擁有的宅基地使用的權利，包括宅基地使用權人主動退出、有償轉讓或者移交使用權和放棄依法擁有的使用權等。農(nóng)民取得宅基地有相對嚴格的規(guī)定，但是目前退出宅基地的相關規(guī)定并不清晰，實踐較為混亂。

（一）農(nóng)村宅基地實際利用狀態(tài)

目前我國農(nóng)村宅基地的利用主要存在以下問題：

第一，宅基地閑置問題嚴重。此種情況多發(fā)生在勞動力轉移較多的農(nóng)村地區(qū)，不少農(nóng)民進城務工后在城鎮(zhèn)定居，這一部分人群已經(jīng)不再需要宅基地，其宅基地并未得到有效利用或處理，導致農(nóng)村的宅基地閑置荒廢。

第二，“空心村”問題嚴重。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，由于村內經(jīng)濟條件的限制或者規(guī)劃不合理、宅基地管理薄弱等原因，村內住宅的交通、面積或者其他便利條件不能滿足農(nóng)民現(xiàn)在的生活需求，而新建的住宅大多向村外蔓延，導致許多村內的宅基地或住宅被閑置荒[1]。

第三，一戶多宅與面積超標問題普遍。雖然規(guī)定“一戶一宅”，但是宅基地超標現(xiàn)象較為普遍。此種現(xiàn)象的形成有以下幾方面原因：第一，新房屋已經(jīng)修建完成，但尚未遷入；第二，新宅基地上房屋已經(jīng)建成，但是仍占用舊宅基地；第三，新宅基地上房屋已經(jīng)使用，但是舊宅基地上老房屋未拆除，造成舊宅基地的閑置；第四，新宅基地已經(jīng)申請取得，但是由于各種原因未投入建設使用，造成新宅基地的荒廢[2]。

（二）國家建設用地緊缺

隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平的提高，城市土地市場逐漸飽和，市場對農(nóng)村宅基地的市場需求急劇增長。對這樣供求關系的規(guī)范化有助于緩解城市用地的緊張，同時實現(xiàn)農(nóng)村土地優(yōu)化利用，為建立宅基地退出機制奠定了經(jīng)濟基礎。國務院2004年《關于深化改革嚴格土地管理的決定》提出了“增減掛鉤政策”，合理規(guī)劃整理農(nóng)村建設用地與城鎮(zhèn)建設用地的周轉機制，實現(xiàn)了宅基地價值的顯化，與此同時也增加了宅基地退出的緊迫性。

二、宅基地退出的法律困境

（一）宅基地產(chǎn)權界定不明

1.宅基地產(chǎn)權與房屋產(chǎn)權界定的分離。按照當前的法律規(guī)定來看，宅基地使用權和農(nóng)民對于在宅基地上所建造的房屋所享有的財產(chǎn)所有權性質不同，但宅基地和房屋呈現(xiàn)出“地隨房走”的特點，兩者具有不可分性。宅基地的流轉會涉及到房屋相應權利的變更，反之亦然。由于宅基地產(chǎn)權與房屋產(chǎn)權界定的分離，附著于宅基地上的房屋的處分權、使用權和收益權等相關權益會因為宅基地的無償退出受到影響，導致農(nóng)民的利益受損。

2.登記制度缺失。目前我國沒有明確的宅基地登記制度，現(xiàn)實中實際存在的農(nóng)村住宅的買賣和租賃行為不可得到登記，宅基地的退出也缺乏相應的實施細則。一系列制度的空白，導致農(nóng)村宅基地私下流轉的雙方的財產(chǎn)權益都得不到保障，宅基地使用權的流轉價格往往遠低于土地市場價格，對農(nóng)民自身利益和土地市場秩序都造成損害。

（二）目前我國宅基地退出機制缺乏可操作性

我國目前對于宅基地的退出和流轉的規(guī)定，大都過于寬泛，缺乏可操作性，無法對宅基地退出提供有效指導。如《土地管理法》第65條只規(guī)定了可以收回宅基地的三種情況，其中給予補償?shù)那闆r相應的具體補償標準和方式也未明確。同時，由于缺乏有效的宅基地退出獎勵和懲罰的市場機制，難以從根本上消除建新不拆舊的現(xiàn)象。[3]再如《國務院關于嚴格規(guī)范城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點切實做好農(nóng)村土地整治工作的通知》雖然對宅基地閑置的不同情況做出區(qū)分，針對不同地區(qū)進行差異性處理，但是依然不夠明確，操作性較低。

（三）與現(xiàn)有法律規(guī)定存在問題

按照我國《繼承法》的規(guī)定，農(nóng)民在自己申請的宅基地上所建造的房屋屬于公民死亡后的遺產(chǎn)，依法可以繼承。根據(jù)前文所提到的“地隨房走”原則，宅基地可以隨房屋繼承。但是，一旦宅基地使用權的繼承者并非本集體經(jīng)濟組織成員或者雖是本集體經(jīng)濟組織成員但已依法申請宅基地的，那么繼承便不符合條件，與相關規(guī)定矛盾。

（四）缺乏補償和保障措施

缺乏配套的補償機制和相應的保障措施是導致大量宅基地閑置的兩大重要原因。一方面，沒有適當?shù)难a償，農(nóng)民便無主動退出宅基地的意向。另一方面，由于目前我國農(nóng)村社會保障制度并不完善，農(nóng)民權益在宅基地退出過程中難以得到有效保障。

首先，對于農(nóng)民而言，如果沒有一些激勵或者補償措施，便無主動退出宅基地的動力。宅基地上大多建有房屋，屬于農(nóng)民的個人合法財產(chǎn)，不能強制收回。其次，宅基地收回后沒有利益獎勵。宅基地并不能向本集體經(jīng)濟組織以外的成員轉讓，在這樣的限制條件下，無論收回與否都無法創(chuàng)造更大的價值，自然村集體也沒有收回宅基地的動力。

其次，目前我國缺乏針對宅基地退出的社會保障機制，主要表現(xiàn)在：第一，我國農(nóng)村的社會保障措施并不健全，缺乏相關的福利保障。第二，我國城鄉(xiāng)戶籍仍有較大差別，部分農(nóng)民雖然退出宅基地、遷入城市，卻無法享受城市的各種社保福利，也無法享受退出宅基地所應有的補貼。第三，部分地方政府部門，出于某些私利的驅使，強制農(nóng)民退出宅基地，剝奪了農(nóng)民的宅基地使用權，侵害農(nóng)民的合法權益。

三、完善農(nóng)村宅基地退出法律機制的對策

宅基地退出機制可以有效推動退出行為的順利實現(xiàn)，提高土地利用效率。筆者認為可以從以下幾個方面進行完善：

（一）完善相關法律法規(guī)

將宅基地的“退出”納入法律管理的軌道。首先，宅基地的審批應當嚴格按照土地管理的相關規(guī)定進行。其次，應當建立和完善宅基地退出后相應的補償機制。農(nóng)民退出宅基地后不再申請新的宅基地的，村集體或者當?shù)卣畱撗a償農(nóng)民相應的財產(chǎn)損失。對于不按規(guī)定擅自建房、閑置宅基地的行為，予以懲處。

（二）建立宅基地退出登記制度

宅基地有償退出的基礎是清晰的產(chǎn)權和完善的登記制度，貫穿始終宅基地退出的整個過程。為了保障宅基地合法順利的退出，防止不必要的糾紛發(fā)生，更好地保護當事人的合法權益，必須明晰產(chǎn)權關系，規(guī)范登記制度。統(tǒng)一的宅基地登記和變更制度能使土地產(chǎn)權清晰明確，為宅基地的有效退出提供基礎保障，立法應當對此制度予以建立和完善。

宅基地退出應對主體進行嚴格限制，對于宅基地的退出主體，筆者認為應有兩類：第一，在本集體經(jīng)濟組織有多處宅基地或者閑置宅基地的農(nóng)戶；第二，本集體經(jīng)濟組織建有集中住房，農(nóng)民退出宅基地后有新的住房的；第三，已經(jīng)進入城鎮(zhèn)，有穩(wěn)定的工作和收入來源，享受城市社會保障或者已經(jīng)在城市購買商品房的農(nóng)戶。這三類農(nóng)戶不以農(nóng)村宅基地為唯一的依賴，退出宅基地后都有住處，一旦自愿退出后，沒有再申請宅基地的需要[4]。

（三）建立宅基地退出的補償機制

建立宅基地退出后的補貼與補償機制，可以促使農(nóng)民更積極主動的退出宅基地，以彌補農(nóng)民退出宅基地后造成的財產(chǎn)損失和社會保障損失。對于補償?shù)臉藴屎头绞?，政府要作出一個詳細的規(guī)定，以指導宅基地的退出補償工作。宅基地退出的經(jīng)濟補償，可采取貨幣補償、產(chǎn)權置換等方式進行。[5]

農(nóng)民退出宅基地的補償方式應區(qū)別對待。第一，對于放棄宅基地后不再申請新的宅基地，但繼續(xù)在本集體經(jīng)濟組織生活的農(nóng)民，可以給與其一定的貨幣補償或者養(yǎng)老生活補助，并且繼續(xù)保留其集體土地承包經(jīng)營權，保障其在農(nóng)村原有的福利待遇不受宅基地退出的影響。第二，對于“一戶多宅”和宅基地面積超標的情況，農(nóng)民按規(guī)定退出宅基地后，要補償農(nóng)民房屋價值的損失。第三，對于放棄宅基地后定居城鎮(zhèn)的農(nóng)民，可以給與其購買保障性住房、公租房、經(jīng)濟適用房時的補貼或者優(yōu)惠，保障其放棄農(nóng)村宅基地后可以很好地融入城鎮(zhèn)的生活，享受醫(yī)保、社保等方面的優(yōu)惠。

（四）建立有效的利益導向機制

針對農(nóng)民沒有動力退出宅基地的情況，可以建立一種獎懲機制，以利益推動農(nóng)民主動退出閑置或者超標的宅基地。對于超標、閑置等不同情況的宅基地應該具體問題具體分析，分別建立有針對性的利益導向機制，以求能夠更加高效地解決宅基地退出問題。

第一，針對一家農(nóng)戶擁有多處宅基地或者其所擁有的宅基地面積超過法律規(guī)定的情況，設立超出規(guī)定部分的宅基地使用費，通過繳納宅基地使用費增加農(nóng)戶的使用成本，促進其主動退出多余部分的宅基地。

第二，對于“空心村”等閑置宅基地的情況，可以設定高額的空地稅以增加閑置成本，閑置時間越久，農(nóng)民需要繳納的空地稅就越多，以此來促使農(nóng)民盡快處置空閑宅基地，從而達到宅基地的有效利用。

第三，建立建新拆舊履約保證金制度。[6]通過建立履約保證金制度促使農(nóng)民及時拆除老宅基地上的房子。具體而言，在農(nóng)民申請取得新的宅基地時，要求農(nóng)民交付一定的保證金，約定其在其新房屋建成后的一定期限內拆除舊房屋，以便村集體經(jīng)濟組織及時收回宅基地。保證金在農(nóng)民拆除舊房屋后按時交付農(nóng)民，如果舊房屋沒能按時拆除則保證金不再返還[7]。

第四，建立退宅獎勵機制，對于退宅還耕的農(nóng)民給予一定的經(jīng)濟補償和獎勵，以促進宅基地的高效轉化和利用。

四、結語

為高效利用宅基地，同時緩解建設用地緊缺的問題，亟需建立一套完善的宅基地退出法律機制。建立起宅基地退出登記制度以及與退出相應的補償機制，不僅規(guī)范了宅基地退出的程序，也保障了相關利益群體的權益。為此，應綜合考慮各方利益主體的訴求，建立起符合我國國情的宅基地退出法律機制，并合理發(fā)揮其在土地流轉過程中的重要作用。

參考文獻

[1]劉福海，朱啟臻.中國農(nóng)村土地制度研究[M].中國農(nóng)業(yè)大學出版社2006年版，第145頁.

[2]孫憲忠.物權法實施中的重大問題研究[M].2010年版，第318頁.

[3]周軍輝，唐琰，孫浩.基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的宅基地流轉與退出機制研究[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2011年第1期.

[4]張云華.完善與改革農(nóng)村宅基地制度研究[M].中國農(nóng)業(yè)出版社，2011年版，第81頁.

[5]羅偉玲，劉禹麒.基于產(chǎn)權的宅基地退出機制研究[J].國土資源科技管理，2010年第3期.

[6]黃星.建立宅基地退出機制的思考[J].國土資源導刊，2009年第6期，第62頁.

[7]羅偉玲，劉禹麒.基于產(chǎn)權的宅基地退出機制研究[J].國土資源科技管理報，第3期，第125頁.

[作者簡介]胥沁慶（1991-），四川南充人，西北大學法學院2013級研究生，研究方向：民商法。

基金項目

本文系陜西省教育廳專項科研計劃項目《陜西農(nóng)村土地整治中的法律問題研究》（項目編號：14jk1707）成果。