法治社會中的婦女法律援助問題

[摘要]文章以法治社會中國家行政和社會行政的關(guān)系視角，對社會行政主體在婦女法律援助方面的應然作為，進行了制度創(chuàng)建、實踐推進、深化縱向服務(wù)特點、解決橫向服務(wù)問題四個方面的探討。

[關(guān)鍵詞]法治社會；社會行政；婦女法律援助

二十年間，我國法律援助制度從產(chǎn)生到逐步發(fā)展完善，但目前行政法學缺乏針對法律援助具體領(lǐng)域的深入研究，對諸如社會性別視角等問題缺少關(guān)注。其中有關(guān)婦女法律援助的問題具有一定的代表性，適宜從法治社會中社會行政作用角度進行深入思考?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出健全婦女關(guān)愛服務(wù)體系；《關(guān)于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》提出要圍繞留守婦女兒童組織開展各類形式的志愿服務(wù)活動?！端痉ú筷P(guān)于進一步推進法律援助工作的意見》將婦女法律援助作為解決群眾切身利益的重點工作。根據(jù)法律援助實踐發(fā)展的客觀需要，本文擬從社會行政與國家行政關(guān)系的視角對婦女法律援助中社會行政的作用進行行政法學探析。

一、社會行政推進婦女法律援助制度建設(shè)

在推進法治社會建設(shè)進程中，維護婦女法律援助合法權(quán)益，制度建設(shè)首當其沖。為了突出強調(diào)對婦女合法權(quán)益的保護，我國憲法、婦女權(quán)益保護法等法律法規(guī)從平等權(quán)、人格權(quán)、財產(chǎn)權(quán)角度對婦女法定權(quán)利進行合理的界定。從法律層面界定婦女權(quán)利固然重要，對婦女權(quán)利實現(xiàn)給予理性、專業(yè)化支持和幫助則更具有現(xiàn)實意義，其中婦女法律援助制度化、法治化發(fā)展的必要性尤其突出。

在婦女權(quán)益保護方面，《中國婦女發(fā)展綱要（1995-2000年）》、《中國婦女發(fā)展綱要（2001-2010年）》、《中國婦女發(fā)展綱要（2011-2020年）》對婦女權(quán)利給予法律援助的內(nèi)容逐步完善，實現(xiàn)了由“開展法律咨詢及代理服務(wù)”到“建立法律援助體系”，再到“進一步擴大法律援助覆蓋面，健全完善法律援助工作網(wǎng)絡(luò)”。根據(jù)《婦女權(quán)益保障法》等相關(guān)法律規(guī)定，婦女法律援助服務(wù)主體也逐步擴大，由原來的政府主導，發(fā)展為鼓勵和支持社會法律服務(wù)機構(gòu)提供專業(yè)法律服務(wù)，賦予婦聯(lián)等社會公權(quán)力主體支持訴訟、批評，要求依法查處的權(quán)力，充分體現(xiàn)了婦女法律援助事業(yè)在國家行政和社會行政的雙重角度獲得了長足發(fā)展。但是，這些法律法規(guī)的條文較為原則，缺乏具體性和可操作性，致使真正的法律精神難于落實，阻礙了社會行政推進婦女法律援助事業(yè)發(fā)展。

增強婦女法律援助制度的具體性和可操作性，需要對該領(lǐng)域社會行政和國家行政的職能定位有清晰認識。在婦女法律援助的社會力量層面，既存在婦女聯(lián)合會這類行使部分行政職能的非政府性組織，也存在依托大學設(shè)立的婦女法律援助機構(gòu)，比如北京大學法學院婦女法律研究與服務(wù)中心、武漢大學社會弱者權(quán)利保護中心等。加強對婦女法律援助制度的行政法學研究，正是依托大學設(shè)立的從事婦女法律援助的社會法律援助機構(gòu)的優(yōu)勢領(lǐng)域。開展必要的行政法學研究是健全完善婦女法律援助制度的必要前提，社會行政在婦女法律援助制度建設(shè)中發(fā)揮了重要作用。進一步講，為發(fā)揮社會行政對于婦女法律援助制度完善的智囊作用，首先應當處理好國家行政和社會行政的關(guān)系，國家行政應為社會行政主體的婦女法律援助制度完善活動提供外部物力、財力的支持。這是婦女法律援助制度制定層面國家行政和社會行政的融合，也是社會行政踐行法治社會理念的重要內(nèi)容。明確國家行政和社會行政職能定位，為婦女法律援助制度的健全發(fā)展指明了理論指導和實踐完善的雙重途徑，既保證婦女法律援助制度具有堅實的行政法學理論支持，也使該制度具有符合實踐需要的具體性和可操作性，從而奠定了婦女法律援助制度發(fā)展完善的理論和制度基礎(chǔ)。

二、社會行政促進婦女法律援助實踐發(fā)展

婦女人數(shù)約占我國總?cè)丝诘囊话?，要切實解決婦女法律援助問題僅依靠政府提供法律援助必定是杯水車薪。在國家行政向社會行政轉(zhuǎn)移的時代背景下，提高社會服務(wù)行政在婦女法律援助實踐方面的積極性和規(guī)范性，必然成為婦女法律援助事業(yè)發(fā)展的重要切入點。

根據(jù)《婦女權(quán)益保障法》相關(guān)規(guī)定，中華全國婦女聯(lián)合會和地方各級婦女聯(lián)合會是代表和維護各族各界婦女的利益的群眾組織。婦女組織對于受害婦女進行訴訟需要幫助的，應當給予支持。這意味著作為婦女法律援助重要社會行政載體的婦女聯(lián)合會在婦女法律援助方面存在一定的行政給付空間。鑒于婦女聯(lián)合會的廣泛群眾性、社會性特點，其應當在婦女法律援助方面結(jié)合自身工作實際發(fā)揮切實推動作用，應當充分挖掘婦女法律援助方面的現(xiàn)實需求及特點，為婦女法律援助事業(yè)向縱深發(fā)展奠定堅實的現(xiàn)實基礎(chǔ)。具體來講，為促進婦女法律援助實踐發(fā)展、增強婦女法律援助社會行政力量，應當從國家行政和社會行政的以下兩方面入手。

一方面，發(fā)揮社會行政對國家行政的信息反饋作用。為使法律援助制度更好反映婦女權(quán)益保障現(xiàn)實需要，為增強婦女法律援助制度的現(xiàn)實針對性，應當充分運用婦女聯(lián)合會等社會行政主體了解現(xiàn)實需求、集中體現(xiàn)群體重大利益的特點，建立國家行政和社會行政的制度化溝通機制，將婦女法律援助的現(xiàn)實需求和發(fā)展趨勢信息及時提供給法律援助主管部門，促進婦女法律援助制度和實踐發(fā)展更加科學化、合理化。在現(xiàn)有聯(lián)席會議、議事協(xié)調(diào)機構(gòu)等聯(lián)系方式之余，婦女聯(lián)合會與國家法律援助機構(gòu)之間應當存在常態(tài)化溝通渠道，為及時發(fā)現(xiàn)和解決婦女法律援助問題提供順暢的渠道。在行政組織法不夠健全的情況下，社會行政主體的信息反饋作用需要以信息公開為必要保障。

另一方面，發(fā)揮社會行政對國家行政的行政協(xié)助作用。第一，國家行政在婦女法律援助專業(yè)化信息占有方面具有優(yōu)勢地位，為方便廣大婦女獲得法律援助服務(wù)，法律援助的行政給付機關(guān)應當拓寬對婦女工作社會行政主體的指導渠道，可以采用派駐的方式為有法律援助需求的婦女提供一站式法律援助服務(wù)。為更好地發(fā)揮派駐模式的現(xiàn)實作用，社會行政主體應當對國家行政主體的行為給予必要行政協(xié)助。當然，基于現(xiàn)實需要和行政成本的雙重考量，社會行政對婦女法律援助國家行政的協(xié)助方式應當結(jié)合現(xiàn)實情況而定。第二，基層國家行政機關(guān)接近婦女權(quán)益保護的現(xiàn)實問題，婦女法律援助社會行政主體應當與基層行政機關(guān)加強溝通協(xié)調(diào)，掌握婦女權(quán)益保護的第一手資料，協(xié)助基層行政機關(guān)有效開展婦女法律援助事務(wù)。在此基礎(chǔ)上，為在基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)過程中解決相關(guān)婦女法律援助問題，應將婦女法律援助社會行政主體的行政協(xié)助作用向國家行政的延伸部分拓展，比如應當給予社區(qū)群眾自治組織必要的法律援助行政協(xié)助。

三、社會行政突出婦女法律援助的縱向服務(wù)特點

為有效解決婦女這個龐大社會群體的法律援助問題，需要從行業(yè)縱向角度挖掘有關(guān)職業(yè)女性法律援助問題的特點，為婦女法律援助社會服務(wù)行政向縱深發(fā)展提供依據(jù)和素材。

第一，就女職工法律援助事宜與相應行業(yè)主管部門進行良性對接之余，促進職業(yè)婦女法律援助相關(guān)社會行政主體之間的溝通和交流。在單位外部，加強與有關(guān)行業(yè)國家行政主體的協(xié)調(diào)與合作，利用信息共享等途徑，為及時發(fā)現(xiàn)和解決女職工法律援助問題開辟思路。在單位內(nèi)部，根據(jù)《工會法》規(guī)定，對于企業(yè)、事業(yè)單位侵犯女職工權(quán)益的，工會應當成為法律援助的必要提供主體，其應代表職工與單位交涉，要求單位采取措施予以改正；單位拒不改正的，工會可以請求當?shù)厝嗣裾婪ㄗ鞒鎏幚?。在維權(quán)過程中，專業(yè)化婦女法律援助應對工會給以必要支持。其中需要明確在婦女法律援助方面婦女聯(lián)合會與工會的關(guān)系。二者均為可以向女性提供法律幫助的社會行政主體，其中婦女聯(lián)合會在法律援助方面的專業(yè)化程度更深。在分工合作方面，工會為婦女聯(lián)合會提供女性法律援助事宜的本單位、本系統(tǒng)信息，夯實職業(yè)婦女權(quán)益保護的事實基礎(chǔ)，婦女聯(lián)合會則在法律援助的具體操作層面增強職業(yè)婦女權(quán)益保護的法律實踐基礎(chǔ)。

第二，婦女聯(lián)合會需要明確與專業(yè)化社會行政主體之間的關(guān)系。作為事業(yè)單位的法律援助服務(wù)機構(gòu)屬于法律援助的專業(yè)化社會行政主體，在法律援助實踐中處于主導地位。法律援助機構(gòu)為婦女聯(lián)合會提供女性法律援助的專業(yè)化法律援助支持，使婦女權(quán)益保障更具有專業(yè)性。同時，在為職業(yè)婦女提供法律援助過程中，法律援助服務(wù)機構(gòu)可以對工會、用人單位等主體及其之間的相關(guān)行為進行必要監(jiān)督。由于牽涉諸多法律援助社會行政主體，從制度運行角度看，多方主體法律援助機制的良性運轉(zhuǎn)需要在現(xiàn)有的領(lǐng)導小組等議事協(xié)調(diào)機構(gòu)或非常機構(gòu)模式的基礎(chǔ)上，建立制度化、常態(tài)化的溝通機制。特別是在缺乏行政機關(guān)主導的情況下，各社會行政主體的溝通模式應當進一步清晰化，既可以避免社會主體行政化傾向，又可在溝通效率等層面實現(xiàn)突破。這是社會法治化發(fā)展中非常值得深入思考的現(xiàn)實問題。

第三，促進相關(guān)社會行政主體就企業(yè)社會責任加強溝通與聯(lián)系，減少侵犯女職工合法權(quán)益的事項。如果說前一方面是對解決婦女法律援助問題過程中進行社會行政主體間合作，那么就企業(yè)社會責任加強社會行政主體間的溝通與聯(lián)系則是從源頭上預防和減少婦女法律援助問題的發(fā)生。企業(yè)社會責任是指企業(yè)為實現(xiàn)企業(yè)與社會、環(huán)境等經(jīng)營相關(guān)因素的協(xié)調(diào)發(fā)展，需要遵守必要社會公德和商業(yè)道德，進而促進企業(yè)短期經(jīng)濟價值和長期社會價值、基本法律責任和必要道德約束有機統(tǒng)一的責任形式。其中職工就是企業(yè)承擔社會責任的重要對象，其中女職工權(quán)益尤其需要給予保障。為了強化企業(yè)履行社會責任，婦女法律援助社會行政主體應當加強與行業(yè)協(xié)會的溝通聯(lián)系。以行業(yè)自律促進企業(yè)在女職工權(quán)益保護方面積極踐行社會責任。從行政法學講，這涉及到婦女法律援助社會行政主體與行業(yè)社會行政主體之間的關(guān)系。行業(yè)協(xié)會應當成為婦女法律援助相關(guān)社會行政主體的重要社會協(xié)助力量，其既可以通過行業(yè)內(nèi)部自律形式預防減少違反企業(yè)社會責任的情形，也可以為婦女法律援助事宜提供行業(yè)化協(xié)助。

四、社會行政解決婦女法律援助的橫向服務(wù)問題

如果說前一方面是以行業(yè)縱向探討婦女職業(yè)角色中法律援助有關(guān)問題的解決，那么這里則是在分析婦女社會橫向角色中的法律援助機制問題。在婦女法律援助的橫向服務(wù)行政中，同樣需要處理好相關(guān)社會行政主體的關(guān)系，其中最為突出的是要實現(xiàn)對女性特殊群體的法律服務(wù)。

一方面，對于身體殘疾的婦女需要提供適當?shù)姆稍?wù)。根據(jù)《殘疾人就業(yè)條例》相關(guān)規(guī)定，中國殘疾人聯(lián)合會及其地方組織是依職權(quán)或依授權(quán)的從事殘疾人就業(yè)等社會工作的社會組織。解決殘疾婦女就業(yè)方面的法律問題，既需要法律援助機構(gòu)專業(yè)力量，還需要發(fā)揮殘疾人聯(lián)合會對殘疾人就業(yè)工作的具體組織實施與監(jiān)督作用。殘疾人聯(lián)合會基于對殘疾人就業(yè)領(lǐng)域問題的深刻了解，有利于促進婦女殘疾人就業(yè)相關(guān)法律問題在現(xiàn)實社會環(huán)境下得到更加現(xiàn)實、更加徹底的解決。在婦女殘疾人合法權(quán)益保護方面應當在建立健全婦女聯(lián)合會、殘疾人聯(lián)合會和法律援助機構(gòu)之間的對話機制，以期為女性殘疾人提供全方位、專業(yè)化、社會化的援助和支持。如果說婦女法律援助的縱向服務(wù)要求建立線性的國家行政、社會行政等主體的溝通協(xié)調(diào)機制，那么婦女法律援助的橫向服務(wù)需求則在此基礎(chǔ)上要求建立網(wǎng)狀的國家行政、社會行政的溝通協(xié)調(diào)模式。這既是全方位保護婦女合法權(quán)益的必然選擇，也是國家行政與社會行政深入?yún)f(xié)作在婦女法律援助事宜上的客觀反映。

另一方面，應當加強對留守婦女的法律援助服務(wù)。如果說對殘疾婦女的法律援助需要產(chǎn)生于受援者的自身原因，那么留守婦女法律援助需要則產(chǎn)生于各種社會原因。隨著改革開放和城市化進程的加快，以及人口流動性不斷提高，在廣大農(nóng)村產(chǎn)生了丈夫外出后單獨或與其他家庭成員居住在戶籍地的婦女。這些留守婦女由于丈夫不在家，一些農(nóng)村治安狀況又不好，她們普遍沒缺乏安全感。在這種情況下，需要提高留守婦女的法律意識，增強自我保護能力?！睹裾?、財政部關(guān)于加快推進社區(qū)社會工作服務(wù)的意見》：“……為留守婦女提供安全教育、技能培訓、能力提升、關(guān)系調(diào)適等方面服務(wù)?！备鶕?jù)《村民委員會組織法》有關(guān)規(guī)定，村民委員會作為基層群眾自治組織，具有宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，教育和推動村民履行法律規(guī)定、維護村民合法權(quán)益的義務(wù)。村委會作為與留守婦女距離最近的社會行政主體，能掌握留守婦女的現(xiàn)實生活狀況和相應的法律需求。為對留守婦女提供必要的法律援助和幫助，婦女法律援助行政主體應當加強與基層群眾自治性組織的聯(lián)系，這既是實現(xiàn)婦女法律援助社會行政主體在地域、專業(yè)和社會治理層面的整合，也是在時空兩個維度合理拓展法律援助網(wǎng)絡(luò)的必然選擇。

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[作者簡介]陳思明（1980-），周口師范學院，講師，博士。

[基金項目]“河南省教育廳人文社會科學研究項目資助”：2015年度河南省教育廳人文社會科學研究一般項目（重點項目）“法制宣傳的立體化研究”（項目編號：2015-ZD-005）；周口師范學院2014年高層次人才科研啟動經(jīng)費資助項目“法治宣傳教育的行政法規(guī)制”（項目編號：ZKNU2014212）。