城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的構(gòu)建：出發(fā)前的再審視

張 舟，吳次芳，譚 榮

（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，杭州 310029）

城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的構(gòu)建：出發(fā)前的再審視

張 舟，吳次芳，譚 榮

（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院，杭州 310029）

城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的構(gòu)建即將全面推動(dòng)，政府應(yīng)當(dāng)如何治理這一市場(chǎng)成為亟待回答的問(wèn)題。對(duì)城郊和邊遠(yuǎn)集體建設(shè)用地在“傳統(tǒng)的土地征收”“增減掛鉤政策下的間接入市”和“假定完全自由的直接入市”三種模式下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)和社會(huì)價(jià)值變化的研究發(fā)現(xiàn)：完全自由的土地市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)不了改革初衷，增減掛鉤政策也尚存改進(jìn)空間。應(yīng)以土地用途來(lái)明晰“間接入市”和“直接入市”兩種模式的界限，將直接入市的土地限制在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，在增減掛鉤政策中要尊重農(nóng)民意愿并納入獨(dú)立工礦用地。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地；統(tǒng)一市場(chǎng)；增減掛鉤；土地征收

引 言

長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元割裂體制使得集體建設(shè)用地只有被征收為國(guó)有才能進(jìn)入市場(chǎng)，作為財(cái)產(chǎn)權(quán)利人的集體和農(nóng)民無(wú)法直接分享土地增值收益。政府通過(guò)低廉的征地成本攫取土地紅利，二次分配時(shí)向農(nóng)村的財(cái)富轉(zhuǎn)移力度又十分有限，這無(wú)疑加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的局面。在征地難度日益加大和新增建設(shè)用地指標(biāo)普遍不足的情況下，便出現(xiàn)了城市“無(wú)地可用”和農(nóng)村“有地?zé)o用”的困境。

為了提高土地利用效率和縮小城鄉(xiāng)差距，黨的十七屆三中全會(huì)首次提出要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱“統(tǒng)一市場(chǎng)”），并于2008年正式實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤（以下簡(jiǎn)稱“增減掛鉤”）政策，使得農(nóng)村集體建設(shè)用地通過(guò)指標(biāo)的形式間接進(jìn)入了城市土地市場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱“間接入市”），一定程度上實(shí)現(xiàn)了土地價(jià)值。然而這種價(jià)值的提升程度相對(duì)有限，進(jìn)入市場(chǎng)的主要是邊遠(yuǎn)農(nóng)村土地產(chǎn)生的指標(biāo)。對(duì)于城郊的集體建設(shè)用地，則出現(xiàn)了隱性流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，這在用地矛盾突出的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)十分普遍，廣東等省份流轉(zhuǎn)比例甚至超過(guò)了50%。為了規(guī)范隱性市場(chǎng)，同時(shí)進(jìn)一步推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，黨的十八屆三中全會(huì)再次強(qiáng)調(diào)要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，并明確指出在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接進(jìn)入土地市場(chǎng)（以下簡(jiǎn)稱“直接入市”），與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)。

可以看出，不管是從誘致性制度變遷還是強(qiáng)制性制度變遷的角度，建立“統(tǒng)一市場(chǎng)”已經(jīng)勢(shì)在必行，政府寄希望“間接入市”和“直接入市”兩種政策共同作用，進(jìn)一步提高土地利用效率，同時(shí)縮小城鄉(xiāng)差距和促進(jìn)統(tǒng)籌發(fā)展。然而，在政府雄心勃勃之時(shí)，學(xué)界卻對(duì)統(tǒng)一市場(chǎng)的構(gòu)建是否真能提高效率和促進(jìn)公平仍有疑問(wèn)和顧慮，這些疑慮的背后無(wú)不蘊(yùn)含著這樣的信息：統(tǒng)一市場(chǎng)構(gòu)建中的效率與公平問(wèn)題與政府對(duì)這一市場(chǎng)的治理息息相關(guān)。那么，為了提高效率和促進(jìn)公平，政府應(yīng)當(dāng)如何對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行治理成為亟待回答的問(wèn)題：已經(jīng)開(kāi)展數(shù)年的指標(biāo)間接入市有何改進(jìn)空間？即將開(kāi)展的土地直接入市應(yīng)當(dāng)如何推動(dòng)，“符合規(guī)劃和用途管制”有何具體內(nèi)涵？“間接入市”和“直接入市”兩者之間有何關(guān)系，又該如何銜接？

為了探尋上述問(wèn)題的答案，本文首先回顧和總結(jié)了學(xué)界對(duì)于這一問(wèn)題的激烈爭(zhēng)辯及其原因，接著完善了土地價(jià)值的構(gòu)成體系，并以此為基礎(chǔ)分析了從“傳統(tǒng)的土地征收”，到“增減掛鉤下間接入市”，再到“完全自由的直接入市”等不同模式下城郊和邊遠(yuǎn)集體建設(shè)用地的價(jià)值變化，據(jù)此判斷不同模式對(duì)土地利用效率和財(cái)富分配公平的影響，最后給出了研究結(jié)論與建議。

一、學(xué)界對(duì)統(tǒng)一市場(chǎng)的激烈爭(zhēng)辯

（一）統(tǒng)一市場(chǎng)對(duì)土地利用效率的影響

學(xué)界普遍認(rèn)為，城鄉(xiāng)割裂的土地市場(chǎng)造成了城市“無(wú)地可用”和農(nóng)村“有地?zé)o用”的困境。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，建立統(tǒng)一市場(chǎng)無(wú)疑可以將低效利用的土地資源有效利用起來(lái)，讓集體建設(shè)用地價(jià)值得到更高程度的釋放［1］，從而優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高資源配置效率［2，3］。

然而，霍雅勤等［4］指出，傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)土地價(jià)值的認(rèn)識(shí)僅僅停留在單純的或狹義的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的基礎(chǔ)上，忽略了土地所擁有的生態(tài)功能、景觀功能、食物安全以及代際公平等生態(tài)價(jià)值與社會(huì)價(jià)值，這樣的認(rèn)知可能造成大量的社會(huì)福利損失。因此，近些年有學(xué)者關(guān)注到統(tǒng)一市場(chǎng)的構(gòu)建不一定能提高土地利用效率。吳次芳［5］認(rèn)為，土地資源的共軛性使其利用存在較大的環(huán)境外部性，因此更需要規(guī)劃引導(dǎo)和政府管理。賀雪峰［6］187－194則指出，遠(yuǎn)郊區(qū)的集體建設(shè)用地，特別是宅基地，并不像表現(xiàn)出來(lái)的閑置那樣真的是低效利用，它被很多人視為中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的基石，它的存在使得進(jìn)城務(wù)工人員無(wú)法在城市生活時(shí)可以回到農(nóng)村并保障其基本生活，統(tǒng)一市場(chǎng)的構(gòu)建可能耗散掉這部分土地的社會(huì)價(jià)值。

（二）統(tǒng)一市場(chǎng)對(duì)財(cái)富分配公平的影響

隨著國(guó)家開(kāi)始重視對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村進(jìn)行反哺，“三農(nóng)”補(bǔ)貼逐年增加，然而城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的情況并沒(méi)有得到明顯改善，甚至出現(xiàn)了“越補(bǔ)越窮”的困境。很多學(xué)者認(rèn)為，二元割裂的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)是造成這一困境的根本原因，而統(tǒng)一市場(chǎng)的構(gòu)建將土地增值收益更多地向擁有土地的集體和農(nóng)民傾斜，并轉(zhuǎn)化為他們的財(cái)產(chǎn)性收入［7］，有效促進(jìn)城鄉(xiāng)公平和統(tǒng)籌發(fā)展?；诖?，楊小凱［8］、周其仁［9］、劉守英［10］、葉劍平［11］、蔡繼明［12］等眾多學(xué)者先后撰文推動(dòng)建立城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)集體土地與國(guó)有土地同地、同權(quán)、同價(jià)。

可是，近年來(lái)逐漸出現(xiàn)了一些相左的觀點(diǎn)。賀雪峰［6］181－184認(rèn)為，集體建設(shè)用地價(jià)值有兩個(gè)來(lái)源：一個(gè)是區(qū)位，一個(gè)是政府管制下建設(shè)用地的稀缺。除了小部分區(qū)位較好的城郊土地以外，更多的集體建設(shè)用地，其價(jià)值正是源于偏緊的建設(shè)用地供給而形成的稀缺價(jià)值。如果政府允許自由入市，這種稀缺價(jià)值將很快消失，因此直接入市并不能真正讓農(nóng)民增收致富，也無(wú)法促進(jìn)城鄉(xiāng)公平發(fā)展，相反還可能引發(fā)新的更大的不公平。華生［13，14］認(rèn)為建立“統(tǒng)一市場(chǎng)”為城市資本和富人下鄉(xiāng)圈地提供了機(jī)會(huì)，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距，在農(nóng)民內(nèi)部也只服務(wù)了占全國(guó)農(nóng)民總數(shù)5%的城郊農(nóng)民，而另外95%的農(nóng)民沒(méi)有明顯改善，財(cái)富分配不公平將進(jìn)一步惡化。賀雪峰將其稱為一種致命的倒錯(cuò)，用無(wú)法分享到利益的多數(shù)農(nóng)民的弱勢(shì)話語(yǔ)，來(lái)為已經(jīng)得到好處且實(shí)際上已經(jīng)相當(dāng)強(qiáng)勢(shì)的大中城市城郊農(nóng)民維權(quán)和謀利［6］81－83。

（三）激烈爭(zhēng)辯的原因

在政府積極推動(dòng)構(gòu)建統(tǒng)一市場(chǎng)之時(shí)，學(xué)界關(guān)于這一市場(chǎng)能否提高土地利用效率和促進(jìn)財(cái)富分配公平的爭(zhēng)論尤為引人注目。究其原因，主要有以下三個(gè)方面：第一，對(duì)土地價(jià)值的認(rèn)知不同，一些僅關(guān)注了土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，另一些則將生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值也納入考慮；第二，對(duì)整體和局部的把握不同，有些研究將統(tǒng)一市場(chǎng)和農(nóng)村土地視為整體，而另一些則分別對(duì)間接入市／直接入市、城郊土地／邊遠(yuǎn)土地進(jìn)行研究；第三，對(duì)政府治理的假定不同，部分研究假設(shè)為完全的自由市場(chǎng)，而另一部分研究則默認(rèn)政府能對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行有效治理但卻沒(méi)有說(shuō)明具體的治理手段。為了更加全面系統(tǒng)地審視這一市場(chǎng)構(gòu)建對(duì)效率與公平的影響，我們有必要在一個(gè)統(tǒng)一的研究框架下去分析問(wèn)題，而第一步則需要完善土地價(jià)值的構(gòu)成體系。

二、土地價(jià)值體系的完善

在傳統(tǒng)的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中，一般商品的價(jià)值取決于供需曲線決定的稀缺程度，也就是在給定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下，商品的供給數(shù)量決定了其市場(chǎng)價(jià)值，當(dāng)然這一論述有一重要前提：商品是均質(zhì)的。與一般商品不同，土地具有高度異質(zhì)性，因此影響土地異質(zhì)性的屬性也將對(duì)土地價(jià)值產(chǎn)生重要影響，其中最重要的屬性莫過(guò)于區(qū)位因素。不同區(qū)位的土地具有完全不同的價(jià)值，不管是以離市中心距離為代表的絕對(duì)區(qū)位還是以周邊土地利用情況為代表的相對(duì)區(qū)位，對(duì)土地價(jià)值都有決定性的影響。在我國(guó)兩套產(chǎn)權(quán)體系并行的情況下，產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)、完整性和強(qiáng)度也對(duì)土地價(jià)值有重要影響，比如其他屬性完全一樣的兩塊土地，是國(guó)有還是集體所有決定了其能否進(jìn)行抵押，兩塊土地也就具備了不同的價(jià)值。另外，土地的利用并不是產(chǎn)權(quán)人隨心所欲決定，也不是按照絕對(duì)的“最高最佳”原則確定，而是受到了既定規(guī)劃的制約，土地用途和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等規(guī)劃條件對(duì)土地價(jià)值的影響同樣不可忽視。然而，稀缺程度、區(qū)位因素、產(chǎn)權(quán)狀況和規(guī)劃條件等影響的僅是土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，隨著人口、資源、環(huán)境問(wèn)題的日益突出，土地之于人類已不僅僅作為單純的生產(chǎn)要素發(fā)揮經(jīng)濟(jì)效用，土地的生態(tài)、景觀、社會(huì)保障等價(jià)值也越來(lái)越受到關(guān)注與重視［4］。

除了高度異質(zhì)性，土地的另一個(gè)顯著特點(diǎn)體現(xiàn)在它利用的高外部性，這就造成了社會(huì)成本收益曲線與個(gè)人成本收益曲線的偏離。一塊土地價(jià)值改變的同時(shí)也會(huì)對(duì)其他土地的價(jià)值產(chǎn)生影響，站在整個(gè)社會(huì)的角度，同樣必須把這些外部?jī)r(jià)值變化考慮在內(nèi)，在現(xiàn)實(shí)中外部性主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是經(jīng)濟(jì)外部性，即一塊土地價(jià)值的變化會(huì)影響其他土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值；二是生態(tài)外部性，即一塊土地價(jià)值的變化會(huì)影響其他土地的生態(tài)價(jià)值。

綜上，土地的價(jià)值應(yīng)當(dāng)包括自身價(jià)值和外部性價(jià)值，其中自身價(jià)值主要由經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值構(gòu)成，外部性價(jià)值則主要包括了經(jīng)濟(jì)外部性價(jià)值和環(huán)境外部性價(jià)值，具體的價(jià)值體系如圖1所示。這樣一個(gè)完整統(tǒng)一的體系將有助于全面系統(tǒng)地分析在不同模式下城郊土地和邊遠(yuǎn)土地各種價(jià)值的變化，并以此來(lái)判斷土地利用效率、城鄉(xiāng)財(cái)富分配和鄉(xiāng)村內(nèi)部財(cái)富分配的變化。

圖1 土地價(jià)值的構(gòu)成體系

三、建設(shè)用地市場(chǎng)模式對(duì)效率和公平的影響

（一）我國(guó)建設(shè)用地市場(chǎng)的模式變遷

在我國(guó)，各地的新增建設(shè)用地指標(biāo)一直受到嚴(yán)格控制，主要是政府間自上而下逐級(jí)分解下達(dá)。各地在獲得新增建設(shè)用地指標(biāo)后，除了安排小部分用于農(nóng)村建設(shè)外，大部分指標(biāo)將用于城市發(fā)展。在城鄉(xiāng)二元割裂體制下，只允許國(guó)有土地進(jìn)行真正的市場(chǎng)交易，集體土地與國(guó)有土地完全割裂開(kāi)來(lái)，政府動(dòng)用土地征收權(quán)成為集體土地通向國(guó)有土地市場(chǎng)的唯一橋梁。按照計(jì)劃指標(biāo)的限制，政府將一定數(shù)量的農(nóng)村土地征轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，這就是“傳統(tǒng)的土地征收”模式。

隨著我國(guó)快速的城市化進(jìn)程，城市對(duì)土地的需求日益旺盛，然而上級(jí)政府下達(dá)的計(jì)劃指標(biāo)卻始終偏緊。與此同時(shí)，隨著大量農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村建設(shè)用地低效利用情況明顯，1996年到2008年農(nóng)村人口密度從55．87人／公頃下降到42．60人／公頃，農(nóng)村人均用地從193平方米增至229平方米［15］。增減掛鉤政策在此背景下應(yīng)運(yùn)而生，它將農(nóng)村建設(shè)用地減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加相掛鉤，使得農(nóng)村集體建設(shè)用地通過(guò)指標(biāo)交易的形式進(jìn)入了城市土地市場(chǎng)。政府對(duì)這種“間接入市”模式頒布實(shí)施了一系列管制措施，其中最重要的是控制間接入市的指標(biāo)數(shù)量。政府在下達(dá)年度新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)之外，還會(huì)專門(mén)下達(dá)增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，周轉(zhuǎn)指標(biāo)扣除安置用地后的節(jié)余指標(biāo)才能進(jìn)入城市土地市場(chǎng)。此時(shí)，政府仍然需要通過(guò)將農(nóng)村土地征收為國(guó)有才能讓指標(biāo)落地，與“傳統(tǒng)的土地征收”模式不同的是，此時(shí)即便占用了耕地也無(wú)需進(jìn)行額外的占補(bǔ)平衡，因?yàn)闇p少的農(nóng)村建設(shè)用地已經(jīng)按要求復(fù)墾為耕地了。

黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接進(jìn)入土地市場(chǎng)，與國(guó)有土地同權(quán)同價(jià)。這種“直接入市”模式無(wú)疑更加徹底地破除了城鄉(xiāng)建設(shè)用地之間的壁壘，使得市場(chǎng)做到了真正的統(tǒng)一和完整，它也在所有權(quán)不變的前提下強(qiáng)化了集體建設(shè)用地的用益物權(quán)，使其價(jià)值能夠充分體現(xiàn)。同時(shí)，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市需要符合規(guī)劃和用途管制，但是這兩大前提的具體內(nèi)涵并不明確，我們不妨首先假設(shè)沒(méi)有這些前提，也就是分析在“完全自由的直接入市”模式下統(tǒng)一市場(chǎng)可能引發(fā)何種問(wèn)題，然后再反推應(yīng)當(dāng)如何界定“符合規(guī)劃和用途管制”來(lái)規(guī)避這些問(wèn)題。

（二）不同模式下集體建設(shè)用地的價(jià)值變化

在年度新增建設(shè)用地指標(biāo)供給偏緊的情況下，不妨假設(shè)地方政府為了保障經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展需要額外的土地指標(biāo)。在政府管制下，“傳統(tǒng)的土地征收”和“增減掛鉤下的間接入市”兩種模式提供額外指標(biāo)的數(shù)量受限，而“假定完全自由的直接入市”模式則能夠一次性讓大量集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)。下面要分析的是，在三種模式下提供額外的土地指標(biāo)前后，城郊和邊遠(yuǎn)集體建設(shè)用地能夠?qū)崿F(xiàn)的土地價(jià)值變化情況。

在“傳統(tǒng)的土地征收”模式中，提供額外指標(biāo)的方式是政府獲得了計(jì)劃外的年度新增建設(shè)用地指標(biāo)，此時(shí)政府需要征收額外的農(nóng)村土地。由于補(bǔ)償成本存在較大差異，征收農(nóng)用地而盡量規(guī)避集體建設(shè)用地成為政府的策略性選擇，這是造成當(dāng)前大量集體建設(shè)用地（城中村）存在于城市建成區(qū)內(nèi)的重要原因，此時(shí)集體建設(shè)用地的稀缺性價(jià)值并未得到有效釋放。未被征收的城郊集體建設(shè)用地由于周圍土地的開(kāi)發(fā)建設(shè)，自身價(jià)值因相對(duì)區(qū)位的改善而有所增加，但卻反過(guò)來(lái)對(duì)周圍土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值產(chǎn)生了負(fù)的外部性影響。在該種模式下，高生態(tài)價(jià)值、低經(jīng)濟(jì)價(jià)值的林地、未利用地等將會(huì)被開(kāi)發(fā)為耕地以滿足占補(bǔ)平衡的要求，因此會(huì)對(duì)其他土地的生態(tài)價(jià)值產(chǎn)生負(fù)面影響。

在“間接入市”模式中，額外指標(biāo)來(lái)源于農(nóng)村集體建設(shè)用地拆遷、安置和復(fù)墾之后面積減少的部分。在政府管制下，間接入市指標(biāo)數(shù)量有限，集體建設(shè)用地的稀缺性價(jià)值明顯提高，但若要實(shí)現(xiàn)這種稀缺性價(jià)值，則需將土地復(fù)墾為耕地而令其損失其他的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這對(duì)于區(qū)位價(jià)值已經(jīng)很高的城郊土地可能得不償失，因此往往只有邊遠(yuǎn)集體建設(shè)用地的稀缺性價(jià)值能夠體現(xiàn)。當(dāng)然，正是因?yàn)榧w建設(shè)用地被要求復(fù)墾為耕地，使得指標(biāo)進(jìn)入市場(chǎng)時(shí)已經(jīng)事先完成了耕地占補(bǔ)平衡任務(wù)，因此避免了對(duì)其他土地的生態(tài)價(jià)值產(chǎn)生負(fù)面影響。另外，由于周轉(zhuǎn)指標(biāo)的數(shù)量是固定的，在地方政府讓更多指標(biāo)進(jìn)入城市的壓力和當(dāng)前獲得更多補(bǔ)償收益的引力下，很多農(nóng)民被動(dòng)或主動(dòng)地放棄了安置機(jī)會(huì)，各地區(qū)拆遷戶數(shù)一般都大于安置戶數(shù)，如山東某縣增減掛鉤項(xiàng)目中拆遷農(nóng)房1．02萬(wàn)戶，僅安置了4 500戶［15］。短期來(lái)看，這些進(jìn)城務(wù)工人員在城市工作和生活并無(wú)什么問(wèn)題，但長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，如果他們有一天無(wú)法在城市生活，回到農(nóng)村也沒(méi)有棲身之地，可能造成嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。因此，村莊拆遷在實(shí)現(xiàn)邊遠(yuǎn)集體建設(shè)用地稀缺性價(jià)值的同時(shí)，也使其喪失了部分社會(huì)價(jià)值。

在“假定完全自由的直接入市”模式中，大量集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)，將打破長(zhǎng)期以來(lái)土地市場(chǎng)“供小于求”的局面。小部分土地進(jìn)入市場(chǎng)，固然可賣出個(gè)大價(jià)錢(qián)，但只要允許更多的土地入市，它們就將變得一錢(qián)不值，因此集體土地能夠體現(xiàn)的稀缺性價(jià)值并無(wú)變化。但該種模式強(qiáng)化了土地產(chǎn)權(quán)和放開(kāi)了用途管制，對(duì)集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)價(jià)值和用途價(jià)值有顯著提升，只是在“供遠(yuǎn)大于求”的土地市場(chǎng)中，只有具有明顯區(qū)位優(yōu)勢(shì)的城郊土地才能實(shí)現(xiàn)這種價(jià)值。在經(jīng)濟(jì)價(jià)值得到大幅度提升時(shí)，我們還必須關(guān)注城郊土地直接入市對(duì)土地環(huán)境價(jià)值的影響：一方面，我國(guó)集體建設(shè)用地規(guī)劃缺失嚴(yán)重，有規(guī)劃的村莊也遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到城市規(guī)劃的精度；另一方面，歷史經(jīng)驗(yàn)表明在國(guó)有土地上能夠?qū)嵤┑耐恋乩霉芾恚ㄈ缫?guī)劃條件、用地審批等）在集體土地上收效甚微，大量、無(wú)序的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)就是最好的佐證。也就是說(shuō)，集體土地與國(guó)有土地實(shí)現(xiàn)了同權(quán)同價(jià)，但卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)同管理，此時(shí)統(tǒng)一市場(chǎng)的構(gòu)建可能導(dǎo)致集體土地的無(wú)序利用以及生態(tài)環(huán)境的惡化。

（三）“間接入市”和“直接入市”對(duì)效率和公平的影響

根據(jù)上文的分析，“間接入市”模式與“傳統(tǒng)的土地征收”模式相比，它使得邊遠(yuǎn)集體建設(shè)用地的稀缺性價(jià)值得到體現(xiàn)，同時(shí)也避免了林地、未利用地開(kāi)發(fā)為耕地帶來(lái)的生態(tài)價(jià)值降低，這都有效提高了土地利用效率。但由于入市指標(biāo)主要來(lái)源于以宅基地為主的村莊用地復(fù)墾，這些土地還承載著社會(huì)保障的功能，隨著部分農(nóng)民放棄安置房，土地的社會(huì)價(jià)值被耗散，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這對(duì)土地利用效率有負(fù)面影響。另外，在集體建設(shè)用地稀缺性價(jià)值體現(xiàn)的同時(shí)，社會(huì)財(cái)富也實(shí)現(xiàn)了從城市向邊遠(yuǎn)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移，縮小了城鄉(xiāng)貧富差距。因此，“間接入市”模式總體上提高了土地利用效率，促進(jìn)了城鄉(xiāng)財(cái)富轉(zhuǎn)移，但在如何防止農(nóng)村宅基地社會(huì)保障價(jià)值耗散上尚存改進(jìn)空間。

當(dāng)“完全自由的直接入市”模式出現(xiàn)之后，情況發(fā)生了諸多變化：第一，城郊集體建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值得到最大程度的釋放，而邊遠(yuǎn)土地在“供遠(yuǎn)大于求”的市場(chǎng)中變得沒(méi)有價(jià)值，“間接入市”不再發(fā)生，這使得更加貧困的邊遠(yuǎn)農(nóng)村喪失了通過(guò)土地獲得財(cái)產(chǎn)收益的機(jī)會(huì)，財(cái)富大量向城市周邊的農(nóng)村轉(zhuǎn)移，加劇了城郊和邊遠(yuǎn)地區(qū)的貧富差距；第二，從經(jīng)濟(jì)價(jià)值來(lái)看，城郊土地得到了更有效地利用，但它帶來(lái)的環(huán)境負(fù)外部性則使土地利用效率不一定能夠得到提高；第三，短期來(lái)看，邊遠(yuǎn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地并無(wú)太多經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但低價(jià)格正好為城市資本下鄉(xiāng)圈地提供了機(jī)會(huì)，隨著城市的不斷發(fā)展，這些被提早圈走的土地可能成為攫取巨額利潤(rùn)的重要資本，這會(huì)進(jìn)一步加大城鄉(xiāng)財(cái)富差距。因此，“完全自由的直接入市”模式加劇了農(nóng)村內(nèi)部的財(cái)富分配不均，可能引發(fā)城鄉(xiāng)之間更大的貧富差距，并且也會(huì)對(duì)環(huán)境造成惡劣影響。以上種種問(wèn)題正好說(shuō)明了政府治理對(duì)這一市場(chǎng)的重要性，必須通過(guò)明晰“符合規(guī)劃和用途管制”的具體內(nèi)涵，界定“直接入市”和“間接入市”的適用范圍，同時(shí)出臺(tái)一些配套措施來(lái)規(guī)避它們的出現(xiàn)。

四、效率和公平下的政府治理優(yōu)化

構(gòu)建統(tǒng)一市場(chǎng)的一個(gè)重要目的是以土地為媒介實(shí)現(xiàn)財(cái)富轉(zhuǎn)移，從而縮小貧富差距和實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展，因此這不僅要求城市財(cái)富向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，還需要在農(nóng)村內(nèi)部實(shí)現(xiàn)城郊與邊遠(yuǎn)地區(qū)的協(xié)調(diào)。在“間接入市”模式中，邊遠(yuǎn)集體建設(shè)用地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值得到有效釋放但不足以吸引城郊土地復(fù)墾為耕地，在“完全自由的直接入市”模式中，城郊土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值暴漲但過(guò)度供給使得邊遠(yuǎn)土地?zé)o法實(shí)現(xiàn)價(jià)值。因此，必須限制“直接入市”模式的適用范圍，為“間接入市”模式預(yù)留空間，土地用途管制成為明晰兩者界限的最好載體。一直以來(lái)，我國(guó)允許農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因興辦企業(yè)的需要申請(qǐng)建設(shè)用地，并且嚴(yán)厲制止在集體土地上修建住宅對(duì)外銷售，因此從法律和政策的延續(xù)性上來(lái)看，以廠房、倉(cāng)庫(kù)、商業(yè)市場(chǎng)為主體的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在進(jìn)入市場(chǎng)后應(yīng)當(dāng)保持原有的工商業(yè)用途。如此一來(lái)，商品住宅用地則可預(yù)留給“間接入市”模式，例如福建省2010年出臺(tái)了《關(guān)于經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)用地農(nóng)轉(zhuǎn)用和土地征收使用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)的操作辦法》，規(guī)定土地收儲(chǔ)機(jī)構(gòu)在轉(zhuǎn)用和征收農(nóng)用地作為經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)用途時(shí)，必須獲得舊村復(fù)墾產(chǎn)生的掛鉤指標(biāo)，實(shí)施三年多以來(lái)在推動(dòng)沿海反哺山區(qū)、城市反哺農(nóng)村中發(fā)揮了突出作用。因此，在城郊集體建設(shè)用地可以直接入市作為工商業(yè)用地時(shí)，應(yīng)同時(shí)規(guī)定商品住宅用地必須使用城鄉(xiāng)增減掛鉤政策產(chǎn)生的指標(biāo)，這將有助于規(guī)避城郊暴富，在實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)財(cái)富轉(zhuǎn)移的同時(shí)促進(jìn)農(nóng)村內(nèi)部的公平。

由于土地利用的高外部性，市場(chǎng)在追逐土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，政府更應(yīng)關(guān)注的是土地的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值，以期實(shí)現(xiàn)社會(huì)收益大于社會(huì)成本，真正提高土地利用效率。“增減掛鉤下的間接入市”模式在我國(guó)實(shí)施多年，其中爭(zhēng)議最大的就是政府以此為名鼓勵(lì)農(nóng)民放棄宅基地，甚至違背農(nóng)民意愿進(jìn)行拆遷，這嚴(yán)重耗散了宅基地的社會(huì)保障價(jià)值。為此國(guó)務(wù)院2010年發(fā)布了47號(hào)文對(duì)這種行為三令五申，要求拆遷安置要農(nóng)民自愿，堅(jiān)決遏止片面追求城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)的傾向，這一點(diǎn)在今后的工作中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持，必須為有需要的農(nóng)民保留安家立命之所。另一方面，“間接入市”模式本質(zhì)上是在建設(shè)用地不增加的前提下，將低效利用的建設(shè)用地復(fù)墾轉(zhuǎn)化為指標(biāo)后騰挪到城鎮(zhèn)使用，因此復(fù)墾類型不必局限在具有較高社會(huì)價(jià)值的村莊用地（203地類）。獨(dú)立工礦用地（204地類）指的是采礦、采石、采砂（沙）場(chǎng)，鹽田，磚瓦窯等地面生產(chǎn)用地及尾礦堆放地，在農(nóng)村地區(qū)大量存在，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整逐步深化和環(huán)境保護(hù)要求日益提高，愈來(lái)愈多的工礦用地處于閑置狀態(tài)。如果將集體所有的工礦用地也納入指標(biāo)產(chǎn)生的來(lái)源，在實(shí)現(xiàn)財(cái)富轉(zhuǎn)移的同時(shí)也避免了宅基地社會(huì)保障價(jià)值的耗散。

除了避免“間接入市”模式中宅基地社會(huì)價(jià)值的耗散，還要防范“直接入市”模式對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的破壞。在完全自由的市場(chǎng)中，很多貿(mào)然入市的集體建設(shè)用地，由于政府尚未規(guī)劃與之用途匹配的公共服務(wù)配套設(shè)施，并且也難以對(duì)其進(jìn)行類似國(guó)有土地的有效管理，因此會(huì)對(duì)環(huán)境造成不可估量的影響。為此，必須限定直接入市的集體土地范圍，確保周邊設(shè)施的配套和管理工作的有效。城市規(guī)劃區(qū)的范圍是政府在城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃中，根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要?jiǎng)澏ǖ?，不僅包括了城市建成區(qū)，還包括因城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展需要必須實(shí)行規(guī)劃控制的農(nóng)村區(qū)域［16］?？梢钥闯觯诔鞘幸?guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村土地已經(jīng)被納入規(guī)劃控制，有較為精細(xì)和可操作的規(guī)劃約束，也預(yù)先考慮了一定的公共服務(wù)配套設(shè)施，允許規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體土地像國(guó)有土地一樣進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)也符合城鎮(zhèn)當(dāng)前和未來(lái)的發(fā)展需要。如果這部分集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，就能最大程度規(guī)避無(wú)序和分散的建設(shè)對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響，并且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)和城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的新需要，城市規(guī)劃區(qū)的范圍也在不斷調(diào)整，越來(lái)越多的集體建設(shè)用地可以逐步進(jìn)入土地市場(chǎng)。與此同時(shí)，這樣做的另一個(gè)好處是避免了供給突然增大造成的邊遠(yuǎn)集體土地價(jià)值驟降，也規(guī)避了城市資本下鄉(xiāng)大規(guī)模圈地的可能，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看更有利于城鄉(xiāng)發(fā)展的公平。

五、研究結(jié)論與對(duì)策建議

市場(chǎng)的步伐，但這項(xiàng)改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糧食安全、生態(tài)保護(hù)、社會(huì)穩(wěn)定方方面面，任何急功近利的做法都可能會(huì)產(chǎn)生不可估量的影響。本文正是在改革步伐正式邁出之前，對(duì)統(tǒng)一市場(chǎng)進(jìn)行的一次全面系統(tǒng)的審視，以回答開(kāi)篇提出的問(wèn)題：政府應(yīng)當(dāng)如何對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行治理來(lái)提高效率和促進(jìn)公平。

本研究有以下幾點(diǎn)發(fā)現(xiàn)：

第一，學(xué)界對(duì)統(tǒng)一市場(chǎng)能否提高土地利用效率和促進(jìn)財(cái)富分配公平的激烈爭(zhēng)辯主要源于不同研究對(duì)土地價(jià)值的認(rèn)知，對(duì)間接入市／直接入市和城郊土地／邊遠(yuǎn)土地的區(qū)分，以及對(duì)政府治理的假定有所不同。

第二，土地的價(jià)值應(yīng)當(dāng)包括自身價(jià)值和外部性價(jià)值，其中自身價(jià)值主要由經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值構(gòu)成，市場(chǎng)在追逐土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值的同時(shí)，政府更應(yīng)關(guān)注的是土地的生態(tài)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。

第三，“增減掛鉤下的間接入市”模式總體上提高了土地利用效率，促進(jìn)了城鄉(xiāng)財(cái)富轉(zhuǎn)移，但會(huì)耗散掉農(nóng)村宅基地的一部分社會(huì)保障價(jià)值；第四，在“假定完全自由的直接入市”模式下，農(nóng)村內(nèi)部財(cái)富分配更加不均，也可能引發(fā)城鄉(xiāng)之間更大的貧富差距，并且會(huì)造成生態(tài)價(jià)值的下降。

為了提高土地利用效率，促進(jìn)財(cái)富分配公平，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的協(xié)調(diào)互動(dòng)［17］，本文對(duì)政府治理統(tǒng)一市場(chǎng)提出如下建議：

第一，“間接入市”模式和“直接入市”模式作為統(tǒng)一市場(chǎng)的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)同時(shí)發(fā)揮作用，政府要通過(guò)用途管制來(lái)明晰兩者界限，將直接入市土地限定在工商業(yè)用地，并且參照福建做法規(guī)定商品住宅用地必須使用城鄉(xiāng)增減掛鉤政策產(chǎn)生的指標(biāo)。

第二，將“符合規(guī)劃”的具體內(nèi)涵界定為城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，隨著城市規(guī)劃因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新需要而不斷調(diào)整，讓集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地逐步、有序地進(jìn)入土地市場(chǎng)。

第三，在產(chǎn)生增減掛鉤指標(biāo)的過(guò)程中，必須尊重農(nóng)民的安置意愿，為有需要的農(nóng)民保留安家立命之所，并且應(yīng)該允許獨(dú)立工礦用地復(fù)墾后產(chǎn)生的指標(biāo)進(jìn)入市場(chǎng)交易。

十八屆三中全會(huì)拉開(kāi)了構(gòu)建城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一

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Establishing a Unified Market of Urban and Rural Construction Land：A Comprehensive Review Before Coalesce

ZHANG Zhou，WU Ci－fang，TAN Rong
（College of Public Administration，Zhejiang University，Hangzhou310029，China）

The unification of urban and rural construction land is impending，and the question how the government should regulate the market is urgent to answer．This paper systematically reviews the changes of economic，ecological and social values of suburb and exurb land under three modes which are respectively“traditional land acquisition”，“indirect entry in LUTRG”and“direct entry in supposed free market”．It is concluded that a completely free land market can’t achieve the purpose of reform，and there is still room to improve the LUTRG policy．The paper suggests to clear the boundary between“the mode of indirect entry”and“the mode of direct entry”based on land use，to limit the land which can enter the market directly within the urban planning areas，and to respect rural households’will in and incorporate independent industrial and mining land into the LUTRG policy．

construction land；unified market；LUTRG；land acquisition

F301．11

A

1009－9107（2015）03－0009－07

2014－07－07

國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目（71273008）；國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目（13AZD012）

張舟（1989－），男，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)橥恋刂贫扰c經(jīng)濟(jì)。