不立案舉報(bào)線(xiàn)索審查制度的優(yōu)化

常麗平　趙德軍

內(nèi)容摘要：針對(duì)職務(wù)犯罪日趨復(fù)雜、隱蔽及舉報(bào)線(xiàn)索質(zhì)量不高等特點(diǎn)，實(shí)行不立案線(xiàn)索審查制度，增強(qiáng)舉報(bào)線(xiàn)索的利用價(jià)值，有著極為重要的意義，但不立案線(xiàn)索審查工作開(kāi)展的并不理想。應(yīng)根據(jù)控申部門(mén)不立案線(xiàn)索審查工作開(kāi)展現(xiàn)狀、與自偵部門(mén)配合情況等因素，對(duì)不立案舉報(bào)線(xiàn)索審查制度進(jìn)行優(yōu)化。

關(guān)鍵詞：不立案 線(xiàn)索審查 職務(wù)犯罪 控申檢察 初查

不立案舉報(bào)線(xiàn)索審查是指人民檢察院控告檢察部門(mén)或者舉報(bào)中心（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“舉報(bào)中心”）對(duì)自偵部門(mén)初查后決定不予立案的舉報(bào)線(xiàn)索進(jìn)行審核、核查，以確定不予立案決定是否正確的專(zhuān)門(mén)活動(dòng)。在工作中，舉報(bào)中心主要通過(guò)審查線(xiàn)索涉及的程序問(wèn)題和實(shí)體問(wèn)題是否已經(jīng)得到全部查清、初查事實(shí)是否構(gòu)成犯罪以及偵查人員在偵查過(guò)程中是否違法等問(wèn)題，確保線(xiàn)索得到及時(shí)、有效處理，從而更好地打擊各類(lèi)貪污腐敗和瀆職犯罪行為，維護(hù)群眾權(quán)益，從源頭上預(yù)防和減少涉檢信訪(fǎng)案件的發(fā)生，同時(shí)也是檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約、提升辦案質(zhì)量和效果的重要手段。但實(shí)踐中該項(xiàng)工作的開(kāi)展卻并不理想。雖然最高人民檢察院2009年頒布的《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》要求自偵部門(mén)應(yīng)向舉報(bào)中心回復(fù)其所轉(zhuǎn)交的舉報(bào)線(xiàn)索的查處結(jié)果，2014年1月9日下發(fā)的《人民檢察院不立案舉報(bào)線(xiàn)索審查工作辦法》再次強(qiáng)調(diào)自偵部門(mén)應(yīng)將舉報(bào)線(xiàn)索初查結(jié)果回復(fù)舉報(bào)中心，但實(shí)際上控申部門(mén)向自偵部門(mén)轉(zhuǎn)交舉報(bào)線(xiàn)索后要么石沉大海，要么自偵部門(mén)的回復(fù)未附案件查處情況及相關(guān)依據(jù)，導(dǎo)致舉報(bào)中心答復(fù)舉報(bào)人效果不好。對(duì)于這些問(wèn)題，我們需要認(rèn)真應(yīng)對(duì)。

一、不立案舉報(bào)線(xiàn)索審查工作開(kāi)展不暢的原因

（一）舉報(bào)中心與自偵部門(mén)之間缺乏配合，信息不對(duì)稱(chēng)

長(zhǎng)期以來(lái)，舉報(bào)中心與自偵部門(mén)之間沒(méi)有建立信息共享機(jī)制，兩部門(mén)建立了各自的線(xiàn)索數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)舉報(bào)線(xiàn)索實(shí)行分別管理。尤其在實(shí)踐中，一些基層人民檢察院自偵部門(mén)對(duì)于直接收到的舉報(bào)線(xiàn)索以及在辦案中發(fā)現(xiàn)的需要另案處理的線(xiàn)索，往往沒(méi)有按照高檢院有關(guān)規(guī)定移送舉報(bào)中心或者向舉報(bào)中心通報(bào)，而是報(bào)檢察長(zhǎng)或者主管副檢察長(zhǎng)審批后，直接安排人員初查。對(duì)于初查結(jié)果，舉報(bào)中心自然無(wú)從得知，更無(wú)從監(jiān)督。在有些檢察院，檢察長(zhǎng)和其他院領(lǐng)導(dǎo)甚至不向舉報(bào)中心通知所收到的舉報(bào)線(xiàn)索，而是直接向下級(jí)人民檢察院和主管部門(mén)批轉(zhuǎn)或者將線(xiàn)索保留在自己手里，造成線(xiàn)索長(zhǎng)期積壓。這就導(dǎo)致舉報(bào)線(xiàn)索多頭管理，弱化了舉報(bào)中心線(xiàn)索統(tǒng)一管理、查辦職務(wù)犯罪啟動(dòng)器的作用。

在舉報(bào)線(xiàn)索查處結(jié)果回復(fù)方面，也存在自偵部門(mén)對(duì)匿名舉報(bào)線(xiàn)索處置隨意，不將查處結(jié)果反饋給舉報(bào)中心，或?qū)?shí)名舉報(bào)線(xiàn)索只單純反饋結(jié)果，不提供或者根本不制作回復(fù)文書(shū)等問(wèn)題。這導(dǎo)致舉報(bào)中心對(duì)查辦過(guò)程一無(wú)所知，對(duì)線(xiàn)索的反饋掌握、催交辦及清理等管理職能無(wú)法有效發(fā)揮應(yīng)有的制約作用。

（二）舉報(bào)中心自身工作沒(méi)有做到位

舉報(bào)中心的主要任務(wù)不僅僅是向自偵部門(mén)轉(zhuǎn)交案件線(xiàn)索，提高案件線(xiàn)索質(zhì)量，更重要的是通過(guò)不立案舉報(bào)線(xiàn)索審查，及時(shí)答復(fù)反饋舉報(bào)人。按照高檢院要求，舉報(bào)線(xiàn)索實(shí)行專(zhuān)人登記、專(zhuān)人負(fù)責(zé)，舉報(bào)中心負(fù)責(zé)登記人員按照領(lǐng)導(dǎo)批示，將舉報(bào)線(xiàn)索轉(zhuǎn)交自偵部門(mén)審查。若自偵部門(mén)不按時(shí)回復(fù)結(jié)果，舉報(bào)中心催辦兩次后就不再催辦。由于舉報(bào)中心和申訴部門(mén)合署辦公，共同承擔(dān)控申工作，加之近幾年信訪(fǎng)壓力增加，導(dǎo)致控申部門(mén)將大部分精力放在化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定上。同時(shí)，控申干警欠缺舉報(bào)線(xiàn)索審查、初核的能力，使得線(xiàn)索處理質(zhì)量不高，不立案舉報(bào)線(xiàn)索審查工作比較薄弱。

（三）舉報(bào)線(xiàn)索處理缺乏監(jiān)督

按照高檢院規(guī)定，自偵部門(mén)對(duì)決定不予立案的舉報(bào)線(xiàn)索，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)將不立案通知書(shū)和初查案卷一并書(shū)面回復(fù)舉報(bào)中心。依據(jù)有關(guān)規(guī)定，舉報(bào)線(xiàn)索的初查工作由自偵部門(mén)獨(dú)立承擔(dān)，大量的舉報(bào)線(xiàn)索分流到自偵部門(mén)后，舉報(bào)中心難以及時(shí)、全面地掌握自偵部門(mén)對(duì)移交的線(xiàn)索是否及時(shí)調(diào)查、查到什么階段、查辦的力度、質(zhì)量和效果如何等情況。這導(dǎo)致初查中的違法違規(guī)行為難以受到及時(shí)有效地監(jiān)督，可能引發(fā)違法辦案或涉檢信訪(fǎng)。

二、不立案舉報(bào)線(xiàn)索審查制度的優(yōu)化設(shè)想

（一）健全不立案線(xiàn)索審查催辦制度

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第166條規(guī)定：“舉報(bào)中心應(yīng)當(dāng)對(duì)不立案決定的舉報(bào)線(xiàn)索進(jìn)行審查，認(rèn)為不立案決定錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)提出意見(jiàn)報(bào)檢察長(zhǎng)決定。如果符合條件的，應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹?。自偵部門(mén)對(duì)舉報(bào)中心移交過(guò)來(lái)屬于本部門(mén)辦理的案件，應(yīng)當(dāng)在一個(gè)月內(nèi)將處理情況回復(fù)舉報(bào)中心，以便舉報(bào)中心及時(shí)答復(fù)舉報(bào)人或向有關(guān)部門(mén)上報(bào)結(jié)果。逾期未報(bào)的，舉報(bào)中心應(yīng)當(dāng)進(jìn)行催辦?！辫b于實(shí)際工作中存在由于案件線(xiàn)索查辦周期比較長(zhǎng)，情況反饋容易被自偵部門(mén)忽略的問(wèn)題，舉報(bào)中心可以實(shí)行通報(bào)催辦制度，由舉報(bào)中心制作催辦單（一式兩份），定期向自偵部門(mén)催辦，一份交自偵部門(mén)，一份存舉報(bào)中心；舉報(bào)中心對(duì)自偵部門(mén)回復(fù)的查處結(jié)果按照不立案審查報(bào)告要求，逐項(xiàng)核實(shí)、審查自偵部門(mén)回復(fù)結(jié)果是否符合規(guī)定。這有助于通過(guò)內(nèi)部監(jiān)督為有案不立、違法違規(guī)、人情案等情況建立第一道防火墻，從源頭上保障舉報(bào)人的合法權(quán)益。

（二）舉報(bào)中心與自偵部門(mén)定期召開(kāi)內(nèi)部聯(lián)席會(huì)議

根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（試行）》第157條的規(guī)定，人民檢察院控告檢察部門(mén)或者舉報(bào)中心統(tǒng)一受理報(bào)案、控告、舉報(bào)、申訴和犯罪嫌疑人投案自首，是唯一有舉報(bào)線(xiàn)索受理權(quán)的部門(mén)，非經(jīng)控告檢察部門(mén)和舉報(bào)中心正式受理，任何報(bào)案、控告、舉報(bào)、申訴和犯罪嫌疑人投案自首不得進(jìn)入后續(xù)辦案程序。為了改變線(xiàn)索管理混亂局面以及舉報(bào)中心和自偵部門(mén)各自為戰(zhàn)的狀態(tài)，建議舉報(bào)中心與自偵部門(mén)定期召開(kāi)內(nèi)部聯(lián)席會(huì)議，由兩部門(mén)分管副檢察長(zhǎng)、舉報(bào)中心主任、負(fù)責(zé)線(xiàn)索登記人員、自偵部門(mén)案件線(xiàn)索管理人員等每三個(gè)月召開(kāi)一次聯(lián)席會(huì)議，通報(bào)舉報(bào)中心流轉(zhuǎn)自偵部門(mén)的線(xiàn)索回復(fù)情況及需要共同做的工作。對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)匯總分析，研究解決方法，不斷提高初查質(zhì)量。對(duì)不立案舉報(bào)線(xiàn)索經(jīng)審查后認(rèn)為需重新初查的，要明確舉報(bào)中心、自偵部門(mén)在重新初查中的具體職能分工，充分挖掘舉報(bào)線(xiàn)索的潛在價(jià)值，提高線(xiàn)索成案率。

（三）強(qiáng)化控申干警責(zé)任意識(shí)

隨著群眾法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)的提高，他們希望通過(guò)司法程序維護(hù)自身合法權(quán)益并對(duì)檢察機(jī)關(guān)寄予很大希望。實(shí)踐中，舉報(bào)線(xiàn)索登記人員在案件線(xiàn)索移送自偵部門(mén)后，經(jīng)催辦而自偵部門(mén)不予回復(fù)或者回復(fù)不符合規(guī)定，舉報(bào)線(xiàn)索登記人員往往不再催辦，導(dǎo)致信訪(fǎng)接待人員無(wú)法做到有理有據(jù)地向舉報(bào)群眾作出答復(fù)，從而可能引發(fā)涉檢信訪(fǎng)，不利于社會(huì)穩(wěn)定。因此，控申檢察人員要牢固樹(shù)立群眾觀(guān)念和責(zé)任意識(shí)，運(yùn)用法治思維和法治方式做好不立案線(xiàn)索審查工作。一是要認(rèn)真做好線(xiàn)索登記和跟蹤督辦工作。對(duì)線(xiàn)索登記建立臺(tái)賬，準(zhǔn)確登記轉(zhuǎn)交自偵部門(mén)的舉報(bào)線(xiàn)索及催辦日期和次數(shù)，并將每次催辦情況向部門(mén)負(fù)責(zé)人、分管檢察長(zhǎng)匯報(bào)。二是定期清理舉報(bào)線(xiàn)索。只有定期清理舉報(bào)線(xiàn)索，才能對(duì)舉報(bào)線(xiàn)索做到心中有數(shù)，建議每三個(gè)月清理一次舉報(bào)線(xiàn)索，并對(duì)存查、緩查舉報(bào)線(xiàn)索實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。對(duì)線(xiàn)索清理情況形成書(shū)面材料，報(bào)分管副檢察長(zhǎng)了解情況。三是對(duì)自偵部門(mén)回復(fù)認(rèn)真審查，切實(shí)履行審查職責(zé)。對(duì)于自偵部門(mén)作出的不立案舉報(bào)線(xiàn)索審查報(bào)告，控申部門(mén)要在堅(jiān)守法律底線(xiàn)和職業(yè)良知的基礎(chǔ)上認(rèn)真審查初查的證據(jù)及結(jié)論、審查情況和法律依據(jù)，堅(jiān)決依法糾正初查過(guò)程中存在的問(wèn)題，力爭(zhēng)做到將信訪(fǎng)隱患化解在第一關(guān)口，讓群眾對(duì)答復(fù)心服口服。

（四）建立線(xiàn)索集體評(píng)估機(jī)制

線(xiàn)索評(píng)估是科學(xué)判斷線(xiàn)索價(jià)值、強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約的重要舉措。舉報(bào)中心可以對(duì)受理的案件線(xiàn)索統(tǒng)一編號(hào)，組建案件線(xiàn)索審查評(píng)估小組，由分管副檢察長(zhǎng)、舉報(bào)中心主任和自偵部門(mén)有豐富辦案經(jīng)驗(yàn)的辦案人員對(duì)線(xiàn)索進(jìn)行集體評(píng)估。在集體評(píng)估的基礎(chǔ)上，對(duì)案件線(xiàn)索進(jìn)行分類(lèi)，認(rèn)真甄別案件信息，及時(shí)將有價(jià)值的線(xiàn)索登記移交職務(wù)犯罪自偵部門(mén)辦理，從而使線(xiàn)索處理走向規(guī)范和透明，克服初查的隨意性，提高成案率。