國外公共媒介管理制度借鑒研究

□羅　彬

國外公共媒介管理制度借鑒研究

□羅彬

公共媒介以提供公共產(chǎn)品，滿足公眾需求，服務(wù)公眾為目的。西方國家普遍在實踐的基礎(chǔ)上建立了具有本國特色的公共傳播體制。西方國家公共媒介的傳播制度，為中國的公共媒介提供一定的參考。

西方國家；公共媒介；媒介制度；借鑒

公共媒介以提供公共產(chǎn)品，服務(wù)社會公眾，滿足社會公眾不同需求為目的，以推動社會發(fā)展為己任，通過制播分離來產(chǎn)生豐富多樣的教育、文化類節(jié)目，促進社會公共事業(yè)的更好發(fā)展，豐富人民的生活，進而實現(xiàn)媒體的告知、協(xié)調(diào)、愉悅、教化等功能。公益性是公共媒介的應(yīng)有之義，也是公共媒介內(nèi)在的一種社會屬性。國內(nèi)關(guān)于公共媒介中的“公益”，人們從不同的研究角度出發(fā)，對“公益”有著不同的考量。有學者認為，“公益”就是使更多的人免費享有更多的快樂和獲得更多的利益，而不是僅為某一個人或某一群人獨享。也有學者認為，“公益”是指能使社會公眾獲得利益，而行為者自己并不能獲得相應(yīng)的超額補償。本文采用周小普對媒介“公益性”的界定：“公益性主要理解為人們的精神利益、文化利益、教育利益，進而賦予媒介公益性原則以突出人文精神價值、公平主義價值?！保?］公共媒介把服務(wù)社會公眾、推進社會的發(fā)展作為自己的社會責任，而非迎合某些受眾的個人偏好，不以賺取利潤為目的。

聯(lián)合國教科文組織（UNESCO）認為，“公共媒介既不以營利為目的也不為國家所有，它將商業(yè)壓力和政治干涉排除在外，其存在是提供公共服務(wù)。通過公共媒介，公民獲得信息、接受教育，并享受娛樂。當多族群的利益、節(jié)目的多樣性、編輯的獨立性、適當?shù)馁Y助方式、責任和透明度有保障之時，公共媒介可以起到民主基石的作用”。國外公共媒介的概念和制度源自歐美國家，一般認為公共廣播電視發(fā)端于英國廣播公司 （BBC）。成立于20世紀20年代的BBC 于1927年開始為公眾提供公共服務(wù)，在英國，BBC長期在公共廣播電視服務(wù)領(lǐng)域占據(jù)壟斷地位，這一地位得到了《皇家特許憲章》的保護?！痘始姨卦S憲章》規(guī)定了BBC的憲制地位，并為其制定了總體目標和服務(wù)職能，即憑借其良好的廣播節(jié)目和服務(wù)，豐富人們的多元文化生活，提供優(yōu)質(zhì)、準確的各類信息、教育及娛樂節(jié)目，并確立了誠信、求真、意見多元、不偏不倚、公平、保護隱私、保護出境無助人士、保障兒童的福利、以公眾利益為依歸，以及對社會公眾高度負責作為其追求的價值觀。由于廣播電視媒介準公共產(chǎn)品特性，決定了廣播電視媒介是公共服務(wù)傳媒系統(tǒng)中的最主要角色，本文公共媒介僅指廣播電視。

一、國外公共媒介“公益性”內(nèi)涵

國外公共媒介“公益性”內(nèi)涵可以概括為以下幾個方面：

（一）非營利性

公共媒介不同于商業(yè)媒介，其最大的特征就是不以營利為目的，不受利潤的驅(qū)使，旨在為社會公眾服務(wù)。為此，《美國公共廣播法》第二條明確規(guī)定美國公共電視屬于非營利性組織，該組織雖然從事商品生產(chǎn)、流通和服務(wù)，但不能以營利為目的，屬于民間組織。美國公共電視網(wǎng)同時遵守《哥倫比亞特區(qū)非營利公司法》。關(guān)于非營利組織，美國聯(lián)邦稅法規(guī)定必須具備這樣一些條件：首先，非營利組織須把教育、宗教和文化等公共事業(yè)作為自己的主要活動內(nèi)容；其次，非營利組織機構(gòu)的運營目標要和美國聯(lián)邦稅法規(guī)定的各種免稅理由相符；再次，組織經(jīng)營活動的凈收入只能用于社會公益，不能被個人占有、支配；最后，組織不得參與某些政治活動，如政治選舉、立法等。非營利組織創(chuàng)辦的目標和宗旨是：完成政府規(guī)定的社會公共服務(wù)，以及那些來自社會上有公共需求但由于各種原因政府或營利性組織都無力或不愿承擔的公共領(lǐng)域服務(wù)任務(wù)?！睹绹矎V播法》第六條明確規(guī)定美國公共電視網(wǎng)不得放行股票或股息，公司任何職員除了合理的薪酬外，都無權(quán)從公司收入中獲得任何額外的私人利益。美國公共電視資產(chǎn)所有權(quán)屬于社會全體公眾，不能進行市場交易、強制兼并等，但可以在自愿的基礎(chǔ)上合并。在政治競選中，美國廣播公司不得贊助或以任何形式支持任何政黨或公共機構(gòu)的候選人。非營利組織不得營利只是針對非營利組織的基本目標，即不得以任何形式將公司財產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人財產(chǎn)，但這類組織可以通過經(jīng)營性活動獲利。非營利組織可以通過提供服務(wù)收取費用，如收視費、執(zhí)照費等，但其獲得的利潤只能再次用于本組織的運營和管理。為此，美國公共電視網(wǎng)所有收入只能用于制作節(jié)目、設(shè)備更新、人員培訓以及企業(yè)自身的發(fā)展建設(shè)等費用支出上。

（二）平等服務(wù)

平等是公共媒介公益性追求的最終社會價值之一。“平等服務(wù)”的內(nèi)涵主要指公共媒介在該國范圍之內(nèi)必須為所有公眾服務(wù)，不能因公民的社會地位、教育背景、收入高低等不同而有所歧視，對每個公民都要一視同仁，不能像商業(yè)媒介那樣根據(jù)目標市場的需求制播不同的節(jié)目內(nèi)容來滿足特定人群的需要。日本《廣播法》要求日本廣播公司（NHK）應(yīng)盡可能地向盲人、聾啞人等殘障人群提供特殊服務(wù)，使用特殊方法幫助他們理解電視節(jié)目的內(nèi)容，滿足他們的各種需求。《美國公共廣播法》第一條也做了規(guī)定：“為了公眾的利益，鼓勵發(fā)展有創(chuàng)造性的節(jié)目，使得收聽不到廣播和高質(zhì)量廣播服務(wù)的受眾需求得以滿足，尤其是兒童和少數(shù)民族。為了公眾的利益，聯(lián)邦政府確保所有美國公民都能通過所有可以利用的正當?shù)膫鞑ゼ夹g(shù)來享有公共廣播服務(wù)?！泵绹搽娨暺降确?wù)的內(nèi)容主要包括：人們不分種族、職業(yè)、性別、收入等，都平等地享有媒介接近權(quán)和使用權(quán)；有平等參與體驗節(jié)目內(nèi)容的權(quán)利；公共電視臺制作節(jié)目要以公開、共享為基本原則，在反映本土文化特點的同時盡量提供多元化和少數(shù)族群的文化、知識信息，使不同族群都能平等地深入了解本民族文化或其他族群文化及各類知識。美國公共電視所稟賦的這種尊重所有人的需求，承認美國社會多元文化并存的價值觀，充分反映了美國社會文化的多元性及復(fù)雜性。

（三）獨立性

獨立性是公共媒介的又一個重要特質(zhì)。實際上公共媒介應(yīng)該是一個人們可以自由表達觀念、意見的論壇，各種信息、不同意見和批評流通其間。但是要想使這個公共論壇發(fā)揮其作用，公共媒介必須免予商業(yè)壓力和政治干擾而保持自身的獨立。如果公共媒介提供的信息受到政府的影響或為商業(yè)目的而制作節(jié)目，公共媒介服務(wù)公眾的宗旨就會受到質(zhì)疑，公眾將有可能不再信任它，它也有可能淪為政治集團的工具或商業(yè)集團的附庸。獨立于政府和商業(yè)企業(yè)，為公共利益服務(wù)是公共媒介的一個顯著特質(zhì)。為保證其獨立性，在西方大多數(shù)國家公共媒介從成立之初，就把非政府和非商業(yè)作為基本的原則加以規(guī)范，在制度層面設(shè)計了相對比較獨立的公共法人管理制度，在資金保證方面主要通過執(zhí)照費、國家財政補貼和社會捐助等形式獲得。西方公共廣播電視大多都是在該國議會通過的廣播電視法或?qū)ｉT公共廣播電視法的制度規(guī)范下成立的，資產(chǎn)歸全體公民所有，其經(jīng)營不以獲取利潤為目的，“公共電視臺由憲章約束自身規(guī)范，由政府或議會任命的理事會管理，編輯獨立，不代表任何黨派、政治和營利團體的利益”［2］。

二、西方國家公共媒介管理體制

西方國家廣播電視產(chǎn)業(yè)普遍實行公共廣播電視和商業(yè)廣播電視并存的雙軌制，這兩種體制各有其特點、服務(wù)對象和目的。公共廣播電視把受眾當成“公眾”或“公民”，其主要服務(wù)目的在于實現(xiàn)受眾的各種權(quán)利，如傳播權(quán)、知曉權(quán)、媒介接近權(quán)等，把追求媒體的社會效益、滿足社會多元文化需求、維護社會公共利益作為追求的目標，通過提供文化、教育等社會公共需求的節(jié)目，實現(xiàn)媒體的社會功能。其經(jīng)營管理主要依靠收視費和政府財政補貼。商業(yè)廣播電視則把受眾當作消費者，當作市場主體，把提高收視率、收聽率，提高經(jīng)濟效益當作追求的目標，他們不會制作不賺錢的節(jié)目，主要以廣告作為收入來源。在西方國家，公共廣播電視提供的是政府或商業(yè)電視不愿意或無法提供的公共產(chǎn)品，而商業(yè)廣播電視根據(jù)不同受眾的需求制播適合不同受眾的節(jié)目，其最終目的是為了營利，公共廣播電視和商業(yè)廣播電視并存的雙軌制是西方廣播電視體制的一種普遍選擇，也是有效制衡社會公共利益和企業(yè)、個人利益以及社會福利和市場效率的一種比較合理的制度設(shè)計。

在西方，由于不同的文化背景、政治體制、經(jīng)濟環(huán)境等，使得不同國家公共廣播電視體制也存在很大差異。有的國家實行的是由政府單一壟斷的公共廣播電視體制，國家只有一家公共廣播公司，承擔著全國所有的公共廣播電視服務(wù)，其經(jīng)費來自國家財政撥款，如英國、加拿大、日本、瑞典等國家。有的國家實行的是二元化的公共廣播電視體系，國家有兩個不同的公共廣播公司，它們采取不同的經(jīng)營管理方式，分別獨立地承擔著不同的公共服務(wù)，當然它們的經(jīng)費來源也不相同，如意大利、匈牙利、澳大利亞等國家。還有一些西方國家實行的是多元分營的公共廣播電視體制，有公共廣播電視也有商業(yè)廣播電視，有全國性的也有地方性的，通過不同體制廣播電視間的競爭，充分保障服務(wù)內(nèi)容提供的公平性和多樣性，如美國、俄羅斯、法國等國家。以上國家雖然在公共媒介管理體制上有差異，但仍有一些核心特征是世界上所有公共廣播電視機構(gòu)所共有的，并且這些國家通過制定廣播電視法規(guī)確保廣播電視對公眾服務(wù)，這值得我們借鑒。

在英國，英國廣播公司（BBC）及第四頻道提供全英公共廣播電視服務(wù)，英國廣播公司事務(wù)受《皇家特許憲章》及該公司與文化、媒體及體育部大臣簽訂的架構(gòu)協(xié)議管制?！痘始姨卦S憲章》規(guī)定了BBC的憲制地位，為該公司制定了公共服務(wù)一般責任，即通過話音及電視廣播節(jié)目提供信息、教育及娛樂服務(wù)，借以服務(wù)公眾。此外，《皇家特許憲章》規(guī)定英國廣播公司須定期接受來自外界的有效審檢，包括公開會議及座談會。通信委員會是英國法定的獨立管制機構(gòu)，也是英國通信業(yè)的競爭管制部門。該委員會于2005年發(fā)表報告指出，“公共廣播電視服務(wù)的宗旨就是為公民提供文化信息，使他們加深對這個世界的認識；激發(fā)他們對文學、藝術(shù)、科學、人文等領(lǐng)域的廣泛興趣，借以反映和強化認同；使公眾知悉不同的文化和較另類的觀點。公共廣播電視服務(wù)內(nèi)容的特色是高品質(zhì)、原創(chuàng)、多元化、卓越、有吸引力和廣泛供應(yīng)。這是培育一個民主社會負責任的公民必要的文化目標，同時也是追求數(shù)量、利潤和‘最大公約數(shù)’的市場無法或者不愿提供的”［3］。

德國公共廣播電視服務(wù)主要由德國公共廣播電視聯(lián)盟及德國電視二臺提供。德國的廣播電視體制實行的是雙軌制，于1991年制定的《州際廣播協(xié)議》界定了德國公共廣播電視聯(lián)盟的公共服務(wù)權(quán)限?！吨蓦H廣播協(xié)議》由德國所有州政府締結(jié)，并得到所有州議會的批準。該《協(xié)議》就德國統(tǒng)一后存在的廣播業(yè)雙軌制的現(xiàn)狀指出：無論是公共還是私營商業(yè)廣播電視服務(wù)都須保證公眾能自由表達意見，鼓勵不同意見的多角度表達。聯(lián)邦內(nèi)各個州所設(shè)立的所有廣播電視機構(gòu)都肩負同一使命，就是為公眾提供高質(zhì)量的文化、信息、教育及娛樂節(jié)目。

與多數(shù)歐洲國家廣播業(yè)發(fā)展體制不同的是，美國廣播業(yè)一開始就以商業(yè)性和市場為主導，而歐洲國家大多是先有公共服務(wù)體系的充分發(fā)展，之后才開始有商業(yè)廣播。1927年通過的《1927電臺廣播法案》，標志著商業(yè)廣播在美國正式形成。1967年通過《公共廣播法案》時，美國商業(yè)電臺和電視臺統(tǒng)治廣播頻譜已經(jīng)整整40年。在美國，公共廣播局是1967年依據(jù)《公共廣播法案》成立的私營非營利機構(gòu)，公共廣播局負責公共廣播電視服務(wù)有關(guān)研究，從而推動美國公共廣播電視在教育、文化等領(lǐng)域的服務(wù)?！豆矎V播法案》明確了美國公共廣播局的公共服務(wù)權(quán)限：旨在負責美國公共廣播電視制播高質(zhì)量的、原創(chuàng)的、卓越的廣播電視節(jié)目，推動美國公共廣播電視的全面發(fā)展。所有節(jié)目都必須遵守客觀及均衡的原則，并且這些節(jié)目只能由公共廣播電視機構(gòu)播放。公共廣播局在執(zhí)行其職能時不得干預(yù)或控制公共廣播機構(gòu)，以確保公共廣播機構(gòu)及系統(tǒng)獲得最大的自由度進行廣播電視節(jié)目的制作。

三、西方公共媒介公共服務(wù)的三種提供模式

公共產(chǎn)品供給的目的是為了滿足社會公眾的公共需求，實現(xiàn)社會公共利益。隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和物品屬性的變化，公共產(chǎn)品的供給模式也發(fā)生了改變，主要體現(xiàn)為從單中心供給模式向多中心供給模式轉(zhuǎn)變。公共產(chǎn)品的生產(chǎn)、流通、供給等環(huán)節(jié)可選擇多元化的供給主體，既包括市場方式，也包括不同類型的組織。在西方，公共服務(wù)的供給有如下三種模式：

一是公共產(chǎn)品供給的國家機制。這種機制的公共產(chǎn)品供給主體是政府，政府通過政治統(tǒng)治的方式和管理社會的手段保證公共產(chǎn)品的供給。首先，為消除城鄉(xiāng)間、不同地區(qū)間以及不同群體間事實上存在的不平等，政府通過財政稅收等手段建立一定的社會保障體系，以保護社會弱勢群體各項權(quán)益的實現(xiàn)，維護社會公正。其次，政府本著為公共利益服務(wù)的宗旨，運用治理社會的強有力工具，從手段上強制公共物品的供給。政府提供公共物品的公益性和公共物品的公共性相一致。再次，政府利用自己手中的權(quán)力和社會資源，通過提供公共物品來謀求自己的政治訴求和保障國家意識形態(tài)領(lǐng)域的安全。但是這種供給機制容易受到利益集團以及政策決策者個人偏好和利益的驅(qū)使，使得公共物品的供給有可能和公共物品的公益性相悖；政府在提供公共產(chǎn)品的同時也會考慮成本和收益，如果在制定政策的過程中缺少必要的規(guī)制，將可能導致政府公共物品供給的非經(jīng)濟性；政府組織機構(gòu)中的科層制容易導致政府與公共服務(wù)的對象脫節(jié)，造成政府公共服務(wù)的效率低下，滿意度下降。

二是公共產(chǎn)品供給的市場機制。市場作為供給主體，通過供求機制、價格機制、競爭機制在資源配置中的主導作用，以市場規(guī)律、市場法則作為供給手段，把生產(chǎn)、交換、消費等環(huán)節(jié)的信息迅速傳遞給生產(chǎn)者和消費者，使其作出決策。市場供給機制通過優(yōu)勝劣汰的競爭法則，可以提高市場主體的積極性，迅速反映消費者的偏好，不斷提高供給效率。但這種機制以追求最大利潤為目的，當公共產(chǎn)品不能有利可圖時，作為“理性經(jīng)紀人”的市場就會退出。另外，市場中存在的壟斷行為、外部性、信息不對稱性、基于產(chǎn)權(quán)的分配機制以及市場的逐利本性等因素，都有可能影響到公共產(chǎn)品的公益性、公平性和公正性。

三是公共產(chǎn)品供給的社會機制。社會組織是公共產(chǎn)品的供給主體，社會組織在自愿提供公共服務(wù)的前提下，通過非市場、非政府的途徑生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品。在西方，隨著公民社會的形成，人們的自治愿望、自主意識不斷提高，一些社會組織本著為公共服務(wù)的原則志愿生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品，這在一定程度上克服并彌補了政府供給的無效率性和市場供給的無公益性，豐富了公共產(chǎn)品的供給模式。

四、西方公共媒介提高影響力機制

目前，西方國家特別是歐美國家對廣播電視公共服務(wù)認識秉持兩種價值理念：一是公共廣播電視傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)把受眾看成是社會公眾，“以公民為本”，廣播電視提供的產(chǎn)品和服務(wù)是一種公共物品，它服務(wù)的是公民社會、文化、教育等非市場、非個人和集體價值取向。公共廣播電視機構(gòu)獨立于政府和市場，為全體社會公眾提供信息、教育和娛樂服務(wù)，建構(gòu)公共價值觀。英國是這種傳統(tǒng)的代表，從BBC建立至今逐漸形成了以BBC為核心的包括獨立電視網(wǎng)、公共廣播電視機構(gòu)等在內(nèi)的全方位、多層次的公共服務(wù)體系。二是以美國為代表的商業(yè)廣播電視傳統(tǒng)，這種理念把公眾看作是消費者，更加關(guān)注市場和個人價值，認為廣播電視作為一種產(chǎn)業(yè)，其提供的信息、教育、娛樂產(chǎn)品和服務(wù)等是一種商品，公共服務(wù)就是提供給公眾的在一定的價位上能承受得起的服務(wù)，而商業(yè)廣播電視完全能夠生產(chǎn)和提供這種服務(wù)。這種觀念隨著有線、數(shù)字技術(shù)的發(fā)展和全球商業(yè)化進程的推進，成為一種發(fā)展趨勢。

公共廣播電視制度肇始于歐洲，其宗旨是通過提供均衡的服務(wù)、豐富多樣的內(nèi)容，為社會公眾提供高質(zhì)量的教育、文化節(jié)目，培養(yǎng)受眾的審美情趣，提高受眾認識世界的能力，保證所有公民及時獲得信息、文化和教育的權(quán)利，在倫理規(guī)范上強調(diào)了保護少數(shù)群體、弱勢群體的利益，不論受眾地位高低，均同等享有公共服務(wù)的原則。由于公共廣播電視的上述特點以及受眾大多位于社會中上層且人數(shù)眾多，公共廣播電視的影響力不容小覷。

為確保公共媒介為公眾利益服務(wù)的公益性，增強社會影響力，英、美等西方發(fā)達國家普遍通過立法或司法手段，從制度上保證公共媒介為社會公眾服務(wù)。

西方國家大多都在本國實踐的基礎(chǔ)上制定了符合本國國情的傳播體制，以保障公共廣播電視媒介實現(xiàn)服務(wù)社會公眾的功能。美國通過制定各種法律、自律機制，實行多元財政體制對公共廣播電視進行管理。同樣，英國也通過專門立法、社會監(jiān)督、政治控制等手段和方式，以執(zhí)照費作為收入來源，管理和規(guī)范英國廣播電視機構(gòu)。西方各國公共廣播電視制度從主體認定到資金來源再到企業(yè)經(jīng)營管理機制等有所不同，但各國的公共廣播電視制度都在實踐中不斷修訂、完善、調(diào)整，以最大限度地保證、提高公共媒介的社會影響力。

五、西方公共媒介制度給我們的啟示

公共媒介是媒介的一種呈現(xiàn)狀態(tài)，也是一個國家政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展的結(jié)果。雖然英、德、美等發(fā)達國家的媒介制度不盡相同，但它們公共廣播電視服務(wù)的根本目的都是滿足社會公眾的不同需求，旨在保護公民的視聽權(quán)益和文化需求的多樣性。為此，國家通過立法、司法、政府控制、內(nèi)部控制和社會監(jiān)督等手段，從制度上確保公共廣播電視履行其應(yīng)有的社會責任。

通過研究西方國家公共媒介制度，旨在推進我國廣播電視公共服務(wù)制度安排，建立適合我國國情的媒介管理制度。為此，筆者認為應(yīng)從以下幾個方面進行建設(shè)：第一，根據(jù)我國廣播電視發(fā)展實際，對廣播電視進行分類管理，實現(xiàn)分類立法、分類目標、分類保障和分類運行。第二，針對公共廣播電視，把重點放在廣播電視節(jié)目內(nèi)容的制作上，滿足不同人群的視聽需求，提供豐富多彩的教育、文化節(jié)目和各種信息。第三，加快國家層面的立法，從法律上規(guī)范廣播電視公共服務(wù)的主體、服務(wù)宗旨、服務(wù)范圍及懲罰措施等，使其具有強制性。第四，從管理體制、運行機制、財源體制、監(jiān)督機制等方面加快健全廣播電視體制機制，從而有效保障公共服務(wù)的長期化、規(guī)范化、常態(tài)化發(fā)展，這是構(gòu)建我國廣播電視公共服務(wù)體系的核心環(huán)節(jié)。

［本文為新疆維吾爾自治區(qū)社科基金重點資助項目“新疆公益性媒體發(fā)展研究”（項目編號：12axw009）中期研究成果］

［1］周小普.美國公共電視網(wǎng)公益性內(nèi)涵淺析［J］.國際新聞界，2007（6）.

［2］馮廣超，馮應(yīng)謙.世界公共電視的生存及爭議［J］.中國傳媒報告，2005（1）.

［3］胡正榮，李繼東.中國廣播電視公共服務(wù)體系：目標與實踐研究［M］.北京：中國廣播電視出版社，2010：224.

（作者為新疆財經(jīng)大學新聞與傳媒學院副教授，博士）

編校：王謙