自然資源和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域監(jiān)管典型經(jīng)驗(yàn)及對水利監(jiān)督工作的啟示

凌曉宇，唐 繼

(長江水利委員會(huì)河湖保護(hù)與建設(shè)運(yùn)行安全中心，武漢，430010)

0 引言

“十四五”時(shí)期是水利行業(yè)監(jiān)管的全面強(qiáng)化期，水利部先后印發(fā)?加強(qiáng)水利行業(yè)監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見??“十四五”水利監(jiān)督工作規(guī)劃?，強(qiáng)化水利監(jiān)督管理，全面提升監(jiān)督體系和監(jiān)督能力[1－3]。李國英部長在聽取水利監(jiān)督工作匯報(bào)時(shí)明確要求，善用體制機(jī)制力量，充分利用已有體系，借鑒其他行業(yè)經(jīng)驗(yàn)，建立水利行業(yè)完整的監(jiān)督體系[4]。

國內(nèi)多位專家學(xué)者開展了相關(guān)研究工作，分析總結(jié)其他行業(yè)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)對水利行業(yè)監(jiān)管工作的參考和借鑒意義。如賀驥等[5]從組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和層級監(jiān)督關(guān)系等方面研究了生態(tài)環(huán)境、自然資源等領(lǐng)域監(jiān)督管理體制的主要做法和實(shí)踐成效；高磊[6]分析了生態(tài)環(huán)境、自然資源與交通運(yùn)輸行業(yè)監(jiān)督工作模式與有益經(jīng)驗(yàn)。本文結(jié)合當(dāng)前水利監(jiān)督的實(shí)際情況，從制度建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、創(chuàng)新模式等方面梳理了自然資源部門的國家土地督察和生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)保督察在監(jiān)督管理體制構(gòu)建上的經(jīng)驗(yàn)和做法，總結(jié)了對水利監(jiān)督工作的啟示，以供水利行業(yè)借鑒。

1 水利監(jiān)督工作概況

水利監(jiān)督作為水利行業(yè)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，已經(jīng)成為當(dāng)前推進(jìn)水治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要保障[7]。2018年機(jī)構(gòu)改革后，在水利部黨組有力推動(dòng)下，水利監(jiān)督工作從法制、體制、機(jī)制三方面入手，建立行業(yè)監(jiān)督體系，開展監(jiān)督檢查工作，凝聚行業(yè)監(jiān)督共識(shí)，取得了顯著成效[8]。對照“十四五”水利高質(zhì)量發(fā)展的新形勢、新要求，水利監(jiān)督工作中還存在綜合發(fā)現(xiàn)能力不足、監(jiān)督基礎(chǔ)能力建設(shè)差距較大、監(jiān)督力度上下不平衡等主要問題[9－10]，亟待引起足夠重視，通過不斷完善水利監(jiān)督體制機(jī)制來加以解決。

2 國家土地督察的做法和經(jīng)驗(yàn)

2.1 發(fā)展以先進(jìn)技術(shù)為載體的監(jiān)督手段

國家土地督察機(jī)構(gòu)不斷加大督察能力水平現(xiàn)代化建設(shè)的投入，極大提高工作效率和發(fā)現(xiàn)問題的精準(zhǔn)度。如利用衛(wèi)星遙感技術(shù)進(jìn)行定期監(jiān)測和快速核查[11]，彌補(bǔ)人力的短缺和地域條件的限制，增強(qiáng)了監(jiān)測工作的及時(shí)性和覆蓋面；集成開發(fā)車載巡查系統(tǒng)、無人機(jī)遙感系統(tǒng)等新手段，成功運(yùn)用于日常巡查督察[12]。

2.2 充分依靠信息技術(shù)賦能督查升級

國家土地督察機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)踐需要，深入運(yùn)用信息技術(shù)推動(dòng)提升督察效能[13]。以實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)監(jiān)控為目標(biāo)，建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，整合構(gòu)建在線土地督察系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通，形成了“線上審核為主、線下督察為輔”的土地督察工作新格局，使在有限人員力量條件下快速實(shí)現(xiàn)大區(qū)域、多內(nèi)容的督察成為可能。

2.3 持續(xù)完善督察運(yùn)作體系構(gòu)建

國家土地督察機(jī)構(gòu)不斷根據(jù)形勢發(fā)展變化，轉(zhuǎn)變職能、改進(jìn)方法、完善制度，與時(shí)俱進(jìn)推進(jìn)土地督察治理體系和治理能力現(xiàn)代化[14]。當(dāng)前，國家土地督察的運(yùn)作方式主要分為例行督察、審核督察(日常督察)、專項(xiàng)督察和調(diào)查研究四種方式，同時(shí)在實(shí)踐中又創(chuàng)新開展了巡視督察、警示督察和在線督察，初步形成了中國特色土地督察制度框架，為建設(shè)系統(tǒng)的行政監(jiān)督體系、保障行政權(quán)力規(guī)范運(yùn)行提供了典型樣本。

2.4 注重督察隊(duì)伍廉政品牌建設(shè)

國家土地督察機(jī)構(gòu)不斷推進(jìn)隊(duì)伍建設(shè)，堅(jiān)持“嚴(yán)、明、勤、廉”的要求，著力打造履職擔(dān)當(dāng)、善作善成的督察隊(duì)伍。強(qiáng)化黨風(fēng)廉政建設(shè)，把業(yè)務(wù)建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)作為黨建工作的重要抓手，把臨時(shí)黨支部建在督察一線[15]。同時(shí)抓實(shí)干部學(xué)習(xí)培訓(xùn)，探索創(chuàng)立督察干部全員集訓(xùn)制度，打造督察隊(duì)伍政治建設(shè)、思想作風(fēng)建設(shè)和業(yè)務(wù)建設(shè)的重要平臺(tái)和文化品牌[16]。

3 中央環(huán)保督察的做法和經(jīng)驗(yàn)

3.1 堅(jiān)持在實(shí)踐探索中不斷地完善

環(huán)保督察制度經(jīng)過十多年實(shí)踐發(fā)展，不斷總結(jié)問題，發(fā)展改進(jìn)，使環(huán)保督察實(shí)現(xiàn)了從單純“查事”向“查事察人”的轉(zhuǎn)變。在督察中做到“見事見人見責(zé)任”，既推進(jìn)具體環(huán)境問題整改，也嚴(yán)格追究生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任，實(shí)現(xiàn)解決具體問題和形成長效機(jī)制兩駕馬車并行[17]。

3.2 重視督察工作程序規(guī)范化

環(huán)保督察擁有一整套完整成熟的督察程序，對前期準(zhǔn)備、進(jìn)駐階段和進(jìn)駐完成后各項(xiàng)收尾工作都進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，統(tǒng)一工作標(biāo)準(zhǔn)、工作流程、取證形式，規(guī)范督察組的行為，保證督察的系統(tǒng)性和嚴(yán)肅性，整個(gè)流程體現(xiàn)了“嚴(yán)格依法辦事”“嚴(yán)格政策落實(shí)”“督查回頭評估檢查”的督查面貌。

3.3 深化成果應(yīng)用提高督察效用

環(huán)保督察制度在運(yùn)行過程中深化督查成果運(yùn)用，通過向組織部門、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移交移送督察成果，以及采取“回頭看”、媒體監(jiān)督等措施和手段，強(qiáng)化壓力傳達(dá)，推動(dòng)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部履行環(huán)境保護(hù)“黨政同責(zé)”和“一崗雙責(zé)”的要求，落實(shí)綠色發(fā)展理念，使環(huán)保督察巡視真正成為一項(xiàng)常態(tài)化、規(guī)范化制度[18]。

3.4 強(qiáng)化保護(hù)生態(tài)環(huán)境責(zé)任追究

環(huán)保督察堅(jiān)持較真碰硬，緊盯領(lǐng)導(dǎo)干部中的“關(guān)鍵少數(shù)”，用精準(zhǔn)問責(zé)倒逼履職盡責(zé)，壓實(shí)責(zé)任，落實(shí)問效，避免責(zé)任落實(shí)虛化空轉(zhuǎn)，推動(dòng)問責(zé)到位維護(hù)制度剛性，促使地方黨政負(fù)責(zé)人以政治自覺、思想自覺和行動(dòng)自覺履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的責(zé)任，形成地方黨政領(lǐng)導(dǎo)同心協(xié)力抓環(huán)保的新局面。

4 對水利監(jiān)督工作的啟示

監(jiān)督是落實(shí)行業(yè)管理職能的重要抓手，自然資源部門的國家土地督察和生態(tài)環(huán)境部門的環(huán)保督察都具有行業(yè)監(jiān)管的功能，兩者與水利行業(yè)監(jiān)督存在一定的相似性，對水利監(jiān)督的建設(shè)具有重要的參考價(jià)值。因而在借鑒兩者先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，健全和完善水利監(jiān)督工作，存在更直觀的借鑒必要。

4.1 運(yùn)用信息化手段強(qiáng)化監(jiān)督效能

在水利監(jiān)督工作中積極推行“互聯(lián)網(wǎng)＋督查”的監(jiān)管手段，打造涵蓋水庫、水閘、堤防等水利基礎(chǔ)信息的“水利一張圖”，整理現(xiàn)有數(shù)據(jù)資源，匯集至一張圖，同時(shí)建立同全國各省上下聯(lián)動(dòng)的數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)更新機(jī)制。在微觀層面，運(yùn)用信息化監(jiān)督平臺(tái)，將發(fā)現(xiàn)問題、揭示問題、整改問題作為淺層目標(biāo)，同時(shí)輔以掛賬銷號、約談督促、適度公開等保障手段，形成“治標(biāo)”的工作閉環(huán)。在宏觀層面，通過監(jiān)督大數(shù)據(jù)分析，以找出水利工程運(yùn)行管理普遍性、趨勢性和苗頭性問題作為深層目標(biāo)，進(jìn)行深度分析加工，有針對性地提出改進(jìn)制度規(guī)范、堵塞管理漏洞的建議，促進(jìn)水利工程運(yùn)行管理制度的改革發(fā)展，從而形成“治本”的工作閉環(huán)。

4.2 提升監(jiān)督現(xiàn)代化水平

當(dāng)前水利監(jiān)督現(xiàn)代化技術(shù)手段運(yùn)用不多，主要依靠專家經(jīng)驗(yàn)及查閱有關(guān)資料發(fā)現(xiàn)問題，對于諸如水利工程實(shí)體質(zhì)量存在的缺陷，難以進(jìn)行客觀的評價(jià)，監(jiān)督檢查的科學(xué)性和權(quán)威性得不到充分體現(xiàn)，亟需加大科技手段的創(chuàng)新運(yùn)用，提升發(fā)現(xiàn)問題的精準(zhǔn)度，提高督查針對性、科學(xué)性、時(shí)效性。如:運(yùn)用遙感等“天眼”測控手段及探索試用無人機(jī)和水下探測儀等高科技手段，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)水利工程實(shí)體的質(zhì)量和安全問題。

4.3 加強(qiáng)長效機(jī)制建設(shè)

環(huán)保督察取得顯著成效，關(guān)鍵在于強(qiáng)有力的責(zé)任追究，水利監(jiān)督工作也堅(jiān)持以問責(zé)為抓手，問責(zé)到位，不斷增強(qiáng)水利行業(yè)監(jiān)督啟示作用和震懾效應(yīng)。因此，水利督查應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)、改革創(chuàng)新、服務(wù)大局，加快構(gòu)建一整套務(wù)實(shí)高效管用的監(jiān)管體系，涵蓋督查問題分類、問題定性、責(zé)任追究等內(nèi)容，同時(shí)在監(jiān)督實(shí)踐中不斷動(dòng)態(tài)更新，以此作為問責(zé)的依據(jù)。

4.4 推動(dòng)監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用到位

督查結(jié)果的運(yùn)用是保障水利督查實(shí)際效果的關(guān)鍵。當(dāng)前水利監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用還不充分，被監(jiān)督單位對水利督查發(fā)現(xiàn)的問題重視不夠，沒有以全局的視角通盤考慮，從體制機(jī)制層面深入剖析產(chǎn)生的原因，研究提出根本性的解決對策，僅僅應(yīng)付眼前，整改問題停留在表面。要切實(shí)發(fā)揮水利督查的震懾、遏制、治本作用，關(guān)鍵看監(jiān)督結(jié)果是否運(yùn)用到位，做實(shí)監(jiān)督整改的“后半篇文章”至關(guān)重要。應(yīng)當(dāng)通過建立臺(tái)賬、強(qiáng)抓督辦、放大效應(yīng)等方式，促進(jìn)整改責(zé)任的進(jìn)一步落實(shí)，推動(dòng)督查成果的充分運(yùn)用，做到快整改、真整改、實(shí)整改。

4.5 提升監(jiān)督工作規(guī)范化程度

水利監(jiān)督經(jīng)過了3年多的實(shí)踐，逐步固化形成了一套相對務(wù)實(shí)管用的監(jiān)督工作體系。面對推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以及水利改革發(fā)展新形勢的目標(biāo)任務(wù)，水利監(jiān)督應(yīng)當(dāng)自覺與之對標(biāo)對表，將最新要求及時(shí)吸收進(jìn)監(jiān)督工作體系中，嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)督工作。如:在監(jiān)督工作手段上運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)實(shí)施在線動(dòng)態(tài)監(jiān)管，提升發(fā)現(xiàn)問題的能力；監(jiān)督對象選擇上推行“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管機(jī)制，有效規(guī)避人情監(jiān)管和選擇性督查；監(jiān)督工作方式上采取飛檢、四不兩直，威力大、震懾性作用強(qiáng)；監(jiān)督工作方法上開展問題清單式督查，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，壓縮自由裁量空間，提升監(jiān)督工作規(guī)范化程度，保障監(jiān)管公平公正、有效有力，杜絕任意檢查和干擾基層。

4.6 充分發(fā)揮地方監(jiān)管主動(dòng)性

要明確水利監(jiān)督屬地責(zé)任、主體責(zé)任、主管責(zé)任，推動(dòng)地方各級水行政部門履職盡責(zé)。同時(shí)堅(jiān)持與監(jiān)督對象“醫(yī)患關(guān)系”的定位，完善工作機(jī)制，落實(shí)監(jiān)管與服務(wù)并重的要求。加強(qiáng)部委與省級水行政主管部門溝通協(xié)同，團(tuán)結(jié)、調(diào)動(dòng)各級水行政主管部門力量，建立部委與省級層面、省市縣層面常態(tài)化聯(lián)席會(huì)議制度，定期通報(bào)監(jiān)督重點(diǎn)任務(wù)、發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)提出督查意見。針對苗頭性、傾向性問題，開展聯(lián)合調(diào)研，共同研究提出改進(jìn)完善和防范預(yù)警的政策建議，調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各級水行政主管部門監(jiān)管的積極性，形成水利行業(yè)齊心協(xié)力、同頻共振的監(jiān)管格局。

4.7 強(qiáng)化監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)

監(jiān)督工作與其他工作不同，對監(jiān)督隊(duì)伍的管理、素質(zhì)、作風(fēng)要求更高。應(yīng)當(dāng)嚴(yán)把選人、用人、察人關(guān)，制定一套水利監(jiān)督隊(duì)伍管理制度體系，明確選拔條件、選拔方式、教育培訓(xùn)、考核評估，保證監(jiān)督隊(duì)伍人員與監(jiān)督工作相匹配；加強(qiáng)教育培訓(xùn)，進(jìn)一步提升監(jiān)督隊(duì)伍能力素質(zhì)，創(chuàng)造一流業(yè)績；同時(shí)，要著力強(qiáng)化監(jiān)督隊(duì)伍的作風(fēng)建設(shè)，堅(jiān)決保持監(jiān)督隊(duì)伍的風(fēng)清氣正、擔(dān)當(dāng)負(fù)責(zé)。