森林資源管理傳統(tǒng)體制中的問題探討

朱金山

摘 要：傳統(tǒng)森林資源管理體制中存在的問題還在不斷地影響林業(yè)的發(fā)展，森林資源的超采過伐和消耗也是造成霧霾的主要原因，只有通過對(duì)管理體制進(jìn)行系統(tǒng)化的改革和創(chuàng)新，才能不斷的完善傳統(tǒng)體制中存在的問題，實(shí)現(xiàn)人與森林資源的可持續(xù)發(fā)展。本文主要探討我國(guó)森林資源管理傳統(tǒng)體制中存在的問題，并對(duì)其進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：森林資源管理；傳統(tǒng)體制；問題

隨著我國(guó)的進(jìn)步和發(fā)展，森林資源管理持續(xù)走著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體系。在黨的“十四大”上，提出了把建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制作為經(jīng)濟(jì)體制改革的首要目標(biāo)，隨后我國(guó)建立了以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為核心的制度。在這種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的指引下，森林資源管理的改革取得了迅速發(fā)展，但是森林資源管理體制在長(zhǎng)期的發(fā)展中也出現(xiàn)了問題，眾所周知我國(guó)森林資源是為國(guó)家所有的，而事實(shí)上則是森林企業(yè)被政府企業(yè)所控制，產(chǎn)權(quán)虛空無有，責(zé)任和權(quán)利混亂，從而使國(guó)家很難對(duì)森林資源進(jìn)行管理，進(jìn)行保護(hù)和監(jiān)控。由于森林資源管理的體制中的很多問題沒有完全的解決，真正的森林資源監(jiān)管和運(yùn)營(yíng)體系也沒有很好的建立起來，很難去保障國(guó)家的所有者權(quán)益，極大的制約了運(yùn)營(yíng)的效益，森林資源的資產(chǎn)莫名消失的事情經(jīng)常發(fā)生，影響極其嚴(yán)重。

一、我國(guó)森林資源管理傳統(tǒng)體制中的問題

建國(guó)以來，我國(guó)森林資源管理在長(zhǎng)期的實(shí)踐工作中取得一定的進(jìn)步，同時(shí)森林資源的發(fā)展也在不斷地提高，這其中在保護(hù)生態(tài)壞境，森林木材的運(yùn)輸和供給以及增加就業(yè)機(jī)會(huì)等方面做出了巨大的貢獻(xiàn)。然而，隨著時(shí)間的發(fā)展，我國(guó)森林資源管理是由不同的管理主體進(jìn)行管理的，包括農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)、林業(yè)、環(huán)境保護(hù)行業(yè)等行政主管部門，這些部門相互之間沒有管理權(quán)限與權(quán)益協(xié)調(diào)的機(jī)制，部門之間相互擠兌，造成各部門不顧任何后果的去侵占林地，過度的開發(fā)森林資源，不考慮森林資源的可持續(xù)發(fā)展，嚴(yán)重的破壞了森林壞境，荒山、荒嶺不斷地出現(xiàn)。這些問題在森林資源管理制度上并沒有任何的要求和規(guī)定，很難實(shí)現(xiàn)森林資源利用的效益最大化和盡可能的減少對(duì)森林破壞程度。在森林資源管理傳統(tǒng)體制中，一直以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為模式，即對(duì)國(guó)有林區(qū)實(shí)行統(tǒng)一計(jì)劃并分級(jí)進(jìn)行管理，企業(yè)實(shí)行行政管理，并進(jìn)行計(jì)劃、實(shí)施、執(zhí)行和銷售。森林資源管理傳統(tǒng)體制的沿襲，使這種體制太過于集權(quán)，組織管理的形式不能改變，投入與產(chǎn)出不相符，經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活，并且企業(yè)缺乏激勵(lì)機(jī)制和自我約束機(jī)制，致使森林資源的經(jīng)濟(jì)效益日益低下，同時(shí)森林資源的長(zhǎng)期過量開采和質(zhì)量也隨之下降，導(dǎo)致了我國(guó)林業(yè)的發(fā)展處于“兩?！毙蝿?shì)。

1.政府和企業(yè)之間的經(jīng)營(yíng)管理混亂

這個(gè)問題在我國(guó)森林資源管理傳統(tǒng)體制中是非常明顯的，長(zhǎng)期以來，這些利益主體為了各自的利益進(jìn)行錯(cuò)位和越位，責(zé)任權(quán)利一直不明確。森林資源歸國(guó)家所有是毋庸置疑的，國(guó)家賦予企業(yè)采伐森林和培育樹木的權(quán)利，但是森工企業(yè)是屬于省屬企業(yè)，由省或市政府形式管理權(quán)，而在這一制度的背景下，經(jīng)營(yíng)權(quán)集于一身，為了達(dá)到或突破經(jīng)濟(jì)效益，就有可會(huì)對(duì)森林資源進(jìn)行不竭的采伐和破壞。

2.森林資源管理職能處于劣勢(shì)

森林資源管理職能一開始就是處于劣勢(shì)，很弱，這些都是由一開始決定的，在1956年我國(guó)設(shè)立了森工部，這是借鑒了前蘇聯(lián)森林資源管理體制，實(shí)行了森工與營(yíng)林單獨(dú)的管理模式，其中森工企業(yè)內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理是相對(duì)獨(dú)立的，自己成立了一套體系，而營(yíng)林則不統(tǒng)計(jì)產(chǎn)值，國(guó)家投資森工企業(yè)的基建費(fèi)，這完全沒有考慮到森林是可再生資源，也沒有考慮到森林資源的自然壞境。自從1958年農(nóng)、林兩部合并以后，這些矛盾就更加鮮明突出，這其中不能夠很好的處理森林資源的采育經(jīng)濟(jì)關(guān)系，就給林區(qū)采育平衡失調(diào)留下了巨大的隱患。隨后在1961年劉少奇視察東北和內(nèi)蒙古林區(qū)時(shí)，針對(duì)于采育平衡失調(diào)的問題，做出了必須要重視營(yíng)林工作的指示，在這之后“以營(yíng)林為基礎(chǔ)”的方針受到了高度的重視，但是不幸的是隨后進(jìn)行了文化大革命，營(yíng)林工作在這個(gè)動(dòng)亂下受到批判，再一次把森林資源推向了平衡失調(diào)和嚴(yán)重不足的深淵，致使正處于恢復(fù)階段的森林資源受到了進(jìn)一步的開采，森林資源嚴(yán)重受挫，很難自行恢復(fù)。

二、森林資源的過度開發(fā)和利用

在我國(guó)森林資源管理傳統(tǒng)的體制下，實(shí)行以部門為主，部門與地方區(qū)域分別進(jìn)行資源的計(jì)劃管理模式，也即是指令性模式，配置的資源是通過政府的行政手段，這種模式提高了資源的使用價(jià)值管理體系和相應(yīng)的資源管理方法。一般情況下，生產(chǎn)者執(zhí)行的計(jì)劃是由上級(jí)部門決定的，上級(jí)部門做出的決策計(jì)劃指令逐級(jí)向下傳達(dá)，造成了生產(chǎn)者執(zhí)行計(jì)劃的靈動(dòng)性很少。這種方式主要是為了滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)對(duì)森林資源的大量需求，并能夠保持森林資源的整體平穩(wěn)和持續(xù)均衡的發(fā)展。雖然在初期起到了一定的經(jīng)濟(jì)效益和迅速發(fā)展，很大程度的解決了我國(guó)經(jīng)濟(jì)各部門對(duì)木材的需求，但是在當(dāng)前的形勢(shì)下出現(xiàn)了不少的矛盾和問題。

1.我國(guó)森林資源管理長(zhǎng)期沒有意識(shí)到的問題就在于計(jì)劃管理模式應(yīng)該有正確的指導(dǎo)思想，而不是只追求國(guó)家建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)木材的需求量。這種計(jì)劃管理思想造成了為了一時(shí)的經(jīng)濟(jì)效益，過度的開發(fā)和利用森林資源，極大提高了國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但卻忽視了對(duì)森林資源的持續(xù)發(fā)展并嚴(yán)重的破壞了森林生態(tài)系統(tǒng)。

2.由于計(jì)劃管理模式方法的不完善和不周全，致使了森林資源的嚴(yán)重破壞和持續(xù)的退化。這其中也忽視了對(duì)森林資源的商品屬性和價(jià)值的管理，并排斥優(yōu)化資源配置在整個(gè)市場(chǎng)中的作用，最后很難做到長(zhǎng)期的穩(wěn)定發(fā)展。

三、森工企業(yè)產(chǎn)權(quán)混亂

森工企業(yè)傳統(tǒng)體制的核心問題就是產(chǎn)權(quán)問題，產(chǎn)權(quán)的混亂，對(duì)森林資源經(jīng)營(yíng)者造成了嚴(yán)重的不良影響，阻礙和制約了他們的積極性，進(jìn)而導(dǎo)致了森林林業(yè)生產(chǎn)力的長(zhǎng)期停滯不前。這種混亂的造成首要原因就是產(chǎn)權(quán)的虛構(gòu)，致使經(jīng)營(yíng)的主體缺失。在國(guó)有林區(qū)長(zhǎng)期政企不分和權(quán)責(zé)不分的情況下，這些企業(yè)既是森林資源的所有者又是森林資源的經(jīng)營(yíng)者，并且還要行使政府的管理職能，嚴(yán)重的造成了國(guó)家與企業(yè)資產(chǎn)之間關(guān)系混亂，也就是說，國(guó)家不能實(shí)施有效監(jiān)督的關(guān)鍵原因在于所有權(quán)和使用權(quán)界限模糊不清，責(zé)任和權(quán)利無法統(tǒng)一。其次就是國(guó)有林區(qū)的行政管理體制中，除了大興安嶺林業(yè)公司屬國(guó)家林業(yè)局直管企業(yè)之外，其他國(guó)有林區(qū)都屬于省管的企業(yè)，人事、權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益是屬地方和企業(yè)，而中央所管的只是計(jì)劃、投資、物資和森林資源，在這種體制下，責(zé)任和權(quán)利嚴(yán)重的分離，各方面的積極性也都受到限制和制約。第三方面就是森林資源在名義上為國(guó)家所有，實(shí)際上是國(guó)家對(duì)森林資源的所有權(quán)進(jìn)行了虛置，企業(yè)在完全沒有監(jiān)督的情況下行使產(chǎn)權(quán)，對(duì)森林資源進(jìn)行采伐和利用，而當(dāng)企業(yè)在經(jīng)濟(jì)上面臨虧損和產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)時(shí)，企業(yè)必然會(huì)通過加大采伐來提高自身的利益，這種情況只會(huì)造成超采過伐的局面，森林資源平衡失調(diào)。第四則就是國(guó)有林區(qū)森工企業(yè)長(zhǎng)期實(shí)行的是生產(chǎn)性管理，而不是經(jīng)營(yíng)性管理，因此企業(yè)并沒有經(jīng)營(yíng)自主權(quán)和經(jīng)營(yíng)決策權(quán)以及對(duì)企業(yè)財(cái)產(chǎn)的處置權(quán)，但事實(shí)并非如此，這種經(jīng)營(yíng)權(quán)的虛構(gòu)嚴(yán)重的阻礙了資源的管理以及管護(hù)。同時(shí)，企業(yè)實(shí)在沒有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的狀態(tài)下運(yùn)行的，很容易造成嚴(yán)重的壟斷并極有可能的阻礙林區(qū)生產(chǎn)力的發(fā)展。

四、結(jié) 語

森林資源傳統(tǒng)體制的影響還在不斷繼續(xù)，還在持續(xù)的造成森林資源的超采過伐、重取輕予和增長(zhǎng)遲緩，森林資源管理的體制改革創(chuàng)新和產(chǎn)權(quán)改革的滯后是影響其發(fā)展的根本原因，只有通過用新的管理體制來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，才能夠加強(qiáng)森林資源的保護(hù)和提升林業(yè)的治理能力以及實(shí)現(xiàn)森林資源的可持續(xù)發(fā)展。

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