精準扶貧與服務型政權的建設

尹利民 劉姍姍

摘 要：精準扶貧不僅在解決中國貧困地區(qū)的貧困問題，全面建成小康社會中發(fā)揮作用，而且還應在推動中國基層的服務型政權建設，調適國家與農民的關系等方面扮演重要角色。為此，國家應該改變資源的輸送關系，來推動中國基層政權由“給予型”向“服務型”方面轉型，并通過建立“地方政府與農民”之間的協(xié)作機制，優(yōu)化第一書記、駐村工作隊和結對幫扶等制度來進一步密切國家與農民關系。

關鍵詞： 精準扶貧；服務型政權；國家與農民關系

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2018）03-0050-07

一、研究背景與問題

毋庸置疑，中國精準扶貧的成效是顯著的，“十八大以來，我國創(chuàng)造了減貧史上的最好成績，5年累計減貧6600萬人以上，消除絕對貧困人口三分之二以上?！碑斎?，中國的扶貧工作仍然任重道遠，因為“今后三年，我們還有3000萬左右貧困人口要脫貧，有8萬個左右貧困村要出列，800多個貧困縣要全部摘帽?！盵1]顯然，中國精準扶貧成效的取得，與堅持“中央統(tǒng)籌省負總責、市縣抓落實”的體制機制有一定的關系，也與中央倡導“以需求為導向的政策供給，精準扶貧精準脫貧的基本方略以及建立精準幫扶的工作體系”有關聯(lián)。當然，也離不開廣大基層干部的艱苦工作。他們長年累月奮戰(zhàn)在扶貧一線，以超出常規(guī)的工作方式執(zhí)行國家的扶貧政策?；鶎痈刹砍３Ｊ恰鞍准雍凇薄拔寮佣保靶瞧诹ＷC不休息，星期日休息不保證”。這不僅反映了中國農村基層干部工作的艱辛，而且也表明扶貧在當前中國農村基層工作中的重要位置。

然而，有時基層干部超強度的工作并不一定能夠得到農戶的理解，反而進一步催生了一些農戶的“等、靠、要”思想[2]。在基層的扶貧實踐中，我們常?？梢钥吹健耙活^熱、一頭冷”的現(xiàn)象，即扶貧干部充滿熱情，干勁十足，而被幫扶對象卻漠不關心，不聞不問，好像事不關己。這種現(xiàn)象，至少可以反映兩方面的問題：一是國家的政策供給與農民的需求之銜接存有縫隙，國家習慣用一種“給予”而非“服務”的方式，試圖實現(xiàn)政策的有效供給，但卻沒有很好考慮農民的實際需求；二是反映了基層政權的屬性，管理職能仍然強于公共服務職能，由此折射出相對松散的國家與農民關系。

顯然，上述現(xiàn)象是不利于精準扶貧實踐向縱深推進，因為僅依靠單方面的權力運行而缺乏與農民的互動，其政策執(zhí)行的效果是事倍功半。不可否認，行政權力由上自下的滲透方式，固然可以使一個相對分散的鄉(xiāng)村社會整合成一個行政的有組織的社會[3]，但如果長此以往，就有可能破壞鄉(xiāng)村社會的結構，造成地方政府行政權力獨大與鄉(xiāng)村社會要求相對自主性之間的張力，進而疏離國家與農民的關系。

正如有學者所認為的那樣：公共政策本身的類型和屬性不僅對于治理結構安排具有決定性的影響[4]，而且對于國家的治理能力也有重要作用。具體言之，作為當前中國一項最重要公共政策的實施——精準扶貧，不僅影響到中國基層的治理結構安排[5]，同時也影響到基層政權的治理能力。那么，精準扶貧是如何影響中國基層的治理結構，如何來推動中國基層治理能力的提高，進而推動中國基層政權的轉型，這些問題是值得關注的核心問題。有關中國的精準扶貧的研究可謂汗牛充棟，但大多數研究停留在微觀層面，比如，有關貧困人口的識別研究[6]，貧困人口的瞄準[7]，等等，就“扶貧談扶貧”的研究比較多，而把扶貧放在一個更宏觀的視角，即研究精準扶貧對國家治理結構和國家治理能力，以及精準扶貧與基層政權性質的關系的文獻比較少。本文試圖在這方面作一些嘗試，試圖回答當前中國的精準扶貧如何影響中國基層的治理結構，如何推動中國基層政權由“給予型”向“服務型”政權轉型。

二、中國基層政權性質的演變：從“汲取型”政權到“給予型”政權

在勾連精準扶貧與基層政權性質內在關聯(lián)之前，我們有必要先來梳理一下中國基層政權性質的演變軌跡。周飛舟曾以“汲取型”和“懸浮型”政權[8]來描繪稅費取消前后的基層政權性質的變化，并以此來揭示這一時期的國家與農民關系變化。而有學者把“懸浮型”之后基層政權稱之為“給予型”政權[9]。這種概括可能不一定準確，但基本能夠反映不同時期中國基層政權的屬性和特征，因而被學界廣為接受。

1.從“汲取型”政權到“懸浮型”政權

所謂“汲取型”政權，是指在中國的稅費時代，基層政權（主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權）為了完成上級下派的稅費任務并維持自身的日常運轉，其主要職能是直接向社會汲取資源。由此，可見，“汲取型”政權的主要工作是向農民征稅，由此造成了非常重的農民負擔[10]，這一時期，農民的各種上訪、抗稅事件層出不窮[11]，從而造成了國家與農民關系的緊張，也給基層治理帶來了比較嚴重的治理性危機。

面對這種局面，國家及時調整政策，2000年年初開始在部分省份啟動稅費改革試點，2003年改革在全國全面鋪開，2006年農業(yè)稅全面取消，也即國家不再直接向農民征稅，農民的負擔大為減輕，國家與農民的關系得到了緩和。但政權的性質卻由過去的“汲取型”政權，變?yōu)榱恕皯腋⌒汀闭?，即基層政權的主要工作由過去的“要錢”“要命”，變?yōu)榱恕安灰X”，也“不要命”，但干群關系聯(lián)系不緊密，國家與農民的關系變得松散。

所謂“懸浮型”政權，是指稅費取消后，基層政權（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的財政被“空殼化”了，政府行為“迷失”，基層政權介于國家與社會之間，處于一種“下不接地氣，上不被待見”的境況?！跋虏唤拥貧狻笔侵付愘M取消后，基層政權向下提取資源的任務頓然取消了，盡管計劃生育的任務仍然保留，但與稅費取消前相比，其工作壓力大為減少，而“放水養(yǎng)魚”式的工作方式，也減輕了基層干部的工作負擔。由于基層政權的角色轉換在短期內無法實現(xiàn)，其服務職能難以在短期內履行，也難以按照科層體系的規(guī)則運作，因而，基層政權一下子變得無所事事?；鶎痈刹康墓ぷ鞣绞揭惨幌伦影l(fā)生了很大的變化，與老百姓打交道的機會大為減少，而農民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關系一下子變得較疏遠，農民幾乎不需要直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)打交道?！吧喜槐淮姟眲t是指稅費取消后，上級部門與基層政權的聯(lián)系變得較為松散，但責任無限下移，權力則被抽空，以致形成“上面千條線，下面一根針”的窘境。權力被抽空的最典型的例子就是對農民反哺政策的一竿子到底，即所謂的“一卡通”，各種補貼，糧食直補、退耕還林等直接打到農民的賬戶上，繞開了鄉(xiāng)鎮(zhèn)。因此，政權就像被懸在空中，難以發(fā)揮它應有的職能。

“懸浮型”政權是在特定歷史條件出現(xiàn)的產物，是在轉型期，政府的職能轉變沒有很好完成所致。顯然，如果“懸浮型”政權長期存在，其后果是很嚴重的，不僅使得國家與農民的關系難以改善，而且政府的服務職能難以發(fā)揮，進而導致治理的合法性資源的流失。而國家與農民關系的疏遠，不僅會帶來國家政策的落地因缺乏農民的支持而打折扣，而且可能會加劇農民對政府的不信任，進而帶來干群關系的惡化，帶來社會不穩(wěn)定因素。在中國的稅費政策取消以后，雖然在某種程度上緩解了干群之間的矛盾，但潛在的矛盾仍然存在，因為政府雖然不再向社會直接提取資源，但其服務職能并沒有因此而得到改善，相反，某些服務還因稅費的取消而戛然而止。而在這一時期，基層政府也似乎迷失了方向，一下子不清楚工作的重心到底在哪兒，因而，更談不上提供基本的公共服務。

2.從“懸浮型”政權再到“給予型”政權

上述局面，顯然是不利于中國基層治理的良性發(fā)展，“懸浮型”政權也會動搖中國共產黨執(zhí)政的基礎。稅費取消后，國家開始改變向社會直接汲取資源的政策。黨的十六大，更是確立了“多予、少取、放活”的對農的基本政策。近幾年，國家為了贏取更多的合法性資源，中央加大了對農村的財政轉移支付力度，各種支農、惠農的政策也陸續(xù)出臺，農民在政策實施中確實獲得了實惠，基層政權的性質也變成了所謂“給予型”的政權。

“給予型”政權的出現(xiàn)，從某種意義上，就是為了改變政府行為的“迷失”現(xiàn)象，盡快轉變政府職能，為群眾提供基本的公共服務，以改善國家與農民的關系。然而，“給予型”政權的工作重點在于資源的輸送，而且在過程中帶有比較強烈的行政化偏好，采取慣用的自上而下的方式。為了保證這些政策能夠順利落地，通常采取“行政發(fā)包”[12]，并通過“目標管理責任制”[13]考核方式來督促實現(xiàn)。實踐表明，有些政策的給予并不一定符合農民的需求[14]，有些政策甚至是地方政府的一廂情愿，比如，南方新農村建設普通推行的“改水改廁”做法，美麗鄉(xiāng)村建設中對土坯房的拆除行為，均受到許多農民的抵制。因此，盡管在“給予型”政權下，有大量的資源輸送，但這種輸送是單向的，既不考慮輸送的實際效果，也不評估是否滿足民眾的實際需要。因此，“給予型”政權在某種程度雖然緩解了國家與農民的關系，但并沒有從根本上解決農民的需求問題，也沒有真正推動基層政權性質的轉型，從而難以真正實現(xiàn)基層政權的落地。

3.基層政權建設下的國家與農民關系

一般而言，基層政權建設有兩大具體目標指向，一是通過結構的優(yōu)化，既能夠實現(xiàn)國家政策在基層的落地，又能向群眾提供基本的公共服務；二通過職能轉換，改善干群關系，并使基層政權成為真正聯(lián)系群眾、服務群眾的行動主體。

中國多年嘗試并努力推行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革，可以算是上述兩個目標指向的努力。然而，中國的基層政權處在中國權力的末梢，不僅承擔了諸多上級部門傳遞下來的各種任務，而且需要非常規(guī)化“運作”以維持自身的日常運轉，而這些指向又往往與群眾的需求不一致，因而，基層政權常常處在群眾的風口浪尖上，有時候“吃苦不討好”，難以贏得群眾的信任。以中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權來說，其工作方式基本模式化了，即所謂的日常工作、中心工作和重點工作。日常工作就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最基本的日常需要承擔的工作，這些工作基本上年復一年，日復一日，不同的季節(jié)做不同的事情。比如，年頭，圍繞農業(yè)生產，農民生活等向農民提供一些必要的服務，干燥季節(jié)做好防火，雨水季節(jié)則做好防洪。到了年關，主要精力應付上級部門的各種檢查，比如計劃生育，等等。而中心工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要工作，比如，招商引資、社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展等，關系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核和排名，上級部門通常會以“一票否決”的強壓考核機制，來督促其執(zhí)行。重點工作則是與國家的政策導向有一定的關系，配合國家政策在基層的順利落地。比如，當前，國家的戰(zhàn)略是精準扶貧，因而，許多地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點工作就是推動精準扶貧的實施。然而，不管何種工作，都需要與農民打交道，既需要政府的主動提供服務，滿足農民的需求，也需要農民的配合與支持。因此，基層的工作，背后牽涉到的實際上就是國家與農民的關系問題。

進而言之，基層政權的建設始終應該貫徹國家與農民關系的主線，在二者良性互動的情景中推進。然而，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的日常工作、中心工作還是重點工作，雖然出發(fā)點是服務于農民，但由于基層政權仍然置身在官僚體系中，其運作的方式有時卻與農民的需求不一致，從而帶來干群關系的緊張，引發(fā)國家與農民關系的不和諧。因此，基層政權無論是建設還是運作，總是會觸及到國家與農民的關系問題，而這個問題實質上也是中國基層政治的核心問題。從政治的角度看，只有具有良好的國家與農民的關系，才有堅實的治理合法性基礎，基層政權才有牢靠的根基。在稅費時代，國家與農民關系緊張，是因為國家過度地向社會提取資源，向農民攤派各種稅費，農民不僅沒有享受到來自政府的公共服務，相反還需要承擔過重的負擔。稅費取消后，雖然國家不直接向農民提取資源，但公共服務的能力較弱，難以滿足群眾的需求，因而干群關系也難以真正改善，因而，國家與農民的關系問題，一直是國家治理體系的重要內容，也是提高國家治理能力的重要方面。

可見，中國基層政權性質的演變，背后始終交織著國家與農民的關系的變化，而國家與農民的關系又在某種程度上成為推動基層政權演變的動力。從上述演變的軌跡來看，這種動力基本都是來自外部，是在外部環(huán)境壓力下被迫做出的反映，而國家權力向下主動滲透卻從未停止過，比如“政黨下鄉(xiāng)”[15]“政權下鄉(xiāng)”[16]，等。因此，不管基層政權的屬性如何變，都不是一種真正意義上的“服務型”的政權。

三、精準扶貧的實施與“服務型”政權的構建

顯然，服務型政權是中國基層政權轉型的方向，但需要建立在內在動力的基礎上方可成為現(xiàn)實。

當前中國的精準扶貧政策在廣大貧困農村地區(qū)的實施，是國家由資源汲取向資源輸入轉型的最明顯標志。國家權力正以一種全新的方式切入鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村也不再是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的手段，而是發(fā)展目標本身[17]。也就是說，精準扶貧政策在地方的實踐，對中國基層社會的治理結構和治理過程帶來深刻的影響，也倒逼著基層政權性質的轉型，即由“給予型”向“服務型”政權轉型。筆者結合我們在R縣的調研，進一步來分析。

1.第一書記工作制與公共服務

2015年4月30日，中共中央組織部、中央農村工作領導小組辦公室、國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室印發(fā)《關于做好選派機關優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，要求各地組織部門，選派優(yōu)秀干部到村擔任第一書記，以幫助貧困村精準扶貧、精準脫貧。這個文件可以視為第一書記的制度性安排。

按照通知要求：第一書記的責任是“建強基層組織、推動精準扶貧、為民辦事服務、提升治理水平”。為了確保第一書記“下得去、待得住、干得好”，各地基本都制定了“第一書記的考核辦法”。比如，在R縣，圍繞德、能、勤、績、廉等5大方面對第一書記進行考核，并具體細化為群眾滿意度、對軟弱渙散村黨組織建設情況、參加學習培訓情況、“連心、強基、模范”三大工程開展情況、聯(lián)系幫扶群眾情況、開展創(chuàng)新工作情況等指標。從這些指標的內容可以看出，一方面要求第一書記幫助強化基層黨組織的建設；另一方面能夠提供服務，并通過多元的工作方式來踐行黨的群眾路線工作。實踐證明，第一書記確實達到了通過促進村莊組織建設來融合基層社會從而最終治貧的目的[18]。不僅如此，第一書記還需要在引領村莊的文化建設，打通聯(lián)系服務群眾“最后一公里”，改變基層治理的結構，提升基層治理能力等方面發(fā)揮積極作用。

在R縣，有11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，69行政村，32個貧困村。由于R縣是國家級貧困縣，因而所有的行政村都下派了第一書記，以推動所在村的扶貧攻堅工作。為了更有效推動該縣的扶貧工作，在第一書記的選擇上可謂煞費苦心。深度的貧困村，在尋找第一書記的時候，會考慮他的資歷，所在單位的實力等因素，也就是說，會把擁有比較多的資源的第一書記下派到最貧困的村。我們研究發(fā)現(xiàn)：第一書記的資源與幫扶的效果具有顯著的相關性關系，因為在一個依靠項目制的國家治理體制下，關系理性總是會在不同程度上沖擊治理的科層理性，從而使資源的獲取，公共服務的供給偏好等發(fā)生變通[19]。當然，由于第一書記的考核壓力大，他們吃住在農戶，與農民打成一片，正如R縣G村某第一書記所說：

“一個月30天，28天都在村部搞脫貧攻堅工作，吃住在村里，每天下鄉(xiāng)入戶，了解農戶家庭收入情況，還要想辦法去搞錢，幫助村里的基礎設施建設，發(fā)展‘一村一品特色產業(yè)，解決農戶就業(yè)問題?！保ㄙY料來源于筆者的訪談，訪談編號：2017-10-16）

調查也發(fā)現(xiàn)，第一書記不僅在改善村莊的基礎設施，規(guī)劃村里的產業(yè)發(fā)展，幫助農戶解決就業(yè)等方面扮演著積極角色，而且在強化基層黨組織建設，改變村干部作風等方面作用明顯。

因此，作為精準扶貧實踐一項重要制度安排的第一書記制度，盡管在某些方面強化了國家權力對基層社會的滲透，但也影響基層社會的治理結構，改變了基層的治理方式，尤其是在倒逼干部的工作作風，轉變其服務的理念方面有顯著的變化，從而也為基層政權的轉型奠定了重要的基礎。

2.干部結對幫扶與群眾路線

僅僅依靠第一書記的制度安排，是難以完成繁重的扶貧攻堅任務的。因為，第一書記能力再強，也沒有辦法顧及到村里的所有貧困戶。因此，為了提高扶貧的實效，國家還創(chuàng)設了扶貧的“結對幫扶制度”。

與第一書記相比，結對幫扶制度相對松散，但各個縣也基本有相關的制度安排和考核機制。從內容上來看，結對幫扶制度包括：幫扶單位的結對幫扶；掛點干部幫扶；干部的一對一結對幫扶等。一個貧困村一般都有幫扶的單位的點對點的幫扶，同時，還有干部對貧困村的掛點幫扶，最后才是干部的一對一幫扶。一般情況下，根據干部職位的高低來確定幫扶的戶數，職位越高，幫扶的戶數越多。

結對幫扶不僅可以根據貧困戶的具體情況，實行個性化的幫助措施，而且還可以了解群眾的所思所想，了解群眾真正需要什么，是一種真正意義上貫徹黨的群眾路線的有效方式，真正意義上的“從群眾中來，到群眾中去”。已有研究表明：干部的面對面的走訪，與群眾溝通的主動行為是應用廣泛的干群聯(lián)系途徑，聯(lián)系的水平相對較高，而通過被動行為聯(lián)系群眾的水平較低[20]。我們的研究也表明，群眾路線對于提升公共服務、制度建設等方面均有顯著的效果。

更為重要的是，形式多樣的、頻繁地與群眾聯(lián)系，在某種程度上使得基層政權的職能發(fā)生了很大的變化。如前所述，在精準扶貧實施之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)日常工作主要是完成由上而下的行政任務，而招商引資、社會治理等是重點工作。在日常工作中，有一些是屬于公共服務方面的，比如，計劃生育服務，農技服務等，但其重要性要差很多，而招商引資、社會治理等重要的工作通常被納入“一票否決”。精準扶貧實施后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的很多工作都發(fā)生了變化，比如，招商引資工作，相對于過去就有所放松，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要精力投入到精準扶貧，為農民服務上來了。R縣L鄉(xiāng)招商、財稅辦主任陳某說：

“在不搞精準扶貧之前，每年完成上級交代的2000萬招商引資的指標任務就行，剩余時間自由支配，根本不存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下鄉(xiāng)一說，現(xiàn)在搞精準扶貧，每位干部有自己的幫扶農戶，平時隔三差五就去農戶家里，一切工作都以扶貧為導向”。（資料來源于筆者訪談，訪談編號：2017-10-18）

可見，結對幫扶的制度安排，不僅強化了干群之間的聯(lián)系，改善了國家與農民的關系，而且推動了基層政權職能的轉變，使之向“服務型”政權慢慢轉型。

3.民生工程與群眾的滿意度

我們知道，精準扶貧始終是以民生為導向，其目標就是要解決貧困地區(qū)貧困農戶的“兩不愁，三保障”問題，而為了督促地方政府很好貫徹這一導向，中央制定了針對精準扶貧成效的“第三方評估”，從而也在某種程度上推動了基層政權的職能轉型。

“兩不愁，三保障”涉及到的都是群眾的民生問題，也是老百姓最關心的問題。為此，基層政權扶貧工作的重點也是圍繞“兩不愁，三保障”來展開，在資金的投入、人員的配備和組織機構等方面做好保障。我們在J省25個國家級貧困縣調查顯示，各縣平均投入達到4億元，有的貧困人口比較多的縣，投入達10億元以上，尤其在保障貧困戶醫(yī)療、住房等方面投入了非常多的財力。在很多貧困縣，對貧困戶均開通了醫(yī)療的綠色通道，醫(yī)療方面實行健康扶貧“4+1保障線”政策。為方便群眾報賬，在縣行政服務中心設立了一站式服務窗口。通過實施“4+1保障線”后，確保了貧困戶醫(yī)療費用自付比例控制在10%以內。在我們的訪談中，R縣S村的村民說：

“現(xiàn)在老百姓最關心的還是看病的問題，吃飯基本問題不大，一旦有病，勞動力減少，收入減少，還需要支付巨額的醫(yī)療費。因此，在農村，很多是因為家里有病人而導致貧困。現(xiàn)在有這個政策，老百姓很歡迎，解決了老百姓的看病貴的問題?！保ㄙY料來源于筆者的訪談，訪談編號：2017-10-19）

不僅如此，在農村基礎設施建設方面也非常大， 包括：供水供電、農村衛(wèi)生、交通通訊、農田水利等。筆者在R縣進行調研，我們抽查的18個貧困村均已通380V動力電，村委實現(xiàn)寬帶無線網絡全覆蓋，并且均有衛(wèi)生室和綜合農村公共文化服務中心，發(fā)現(xiàn)村文化活動中心室干凈整潔，農家書屋藏書擺放整潔，方便農戶借閱。與農戶談及村里基礎設施等方面的問題，農戶普遍認為這幾年村莊的變化還是比較大的，尤其是通村入戶道路這塊改善明顯。R縣S村一位農戶說：

“前兩年我家門口的路還是泥巴路，晴天車輛跑過特別大的灰塵，下雨天道路上全部都是泥巴、水坑，出門很不方便。2016年跟我的幫扶責任人反映了這個問題，他們立馬就給我修了路，水泥路通到了我家門口。現(xiàn)在國家政策相當好，感謝政府、感謝黨?！保ㄙY料來源于筆者的訪談，訪談編號：2017-10-19）

基層政府的公共服務的導向，提升了群眾的滿意度。根據我們2018年對J省35個縣的調查，貧困縣的群眾對精準扶貧工作成效的滿意度明顯高于非貧困縣，達到90%以上，而非貧困縣則僅為80%左右。之所以會出現(xiàn)這樣的差別，一個很重要的原因是，貧困縣在公共服務的職能履行方面明顯優(yōu)于非貧困縣。

可見，由于精準扶貧實施內容大多涉及到群眾的民生工程，屬于公共服務的內容，因而，此項實踐活動不僅促進了基層政權的職能轉型，而且也影響了基層治理的結構，同時，在密切國家與農民的關系方面也發(fā)揮著積極的作用。

四、結論與討論

推動基層政權向“服務型”方向轉型一直是中國基層政權建設的重要內容。盡管我們試圖在這方面有所作為，但效果一直未盡如人意，從而使基層政權出現(xiàn)了“有治理，無參與”局面[21]，客觀上加重了基層社會治理的困境，弱化了服務能力，也惡化了國家與農民的關系。為了改變這種局面，國家不斷加大對基層社會的投入，在資源輸送方面也向農村傾斜，采取了多給、少取的政策，但仍然不能從根本上解決問題，“一頭熱、一頭冷”的現(xiàn)象經常出現(xiàn)。這種現(xiàn)象，一方面反映了地方政府在公共服務方面的主動供給能力明顯提升，治理結構也在悄然發(fā)生變化；但另一方面這種主動供給仍然是單向的，缺乏與農民的有效互動。從另一個側面也說明了中國基層政權仍然屬于“給予型”政權，并不是真正意義上的“服務型”政權，還沒有實現(xiàn)權力與資源的雙向互動。

值得一提的是：當前中國的精準扶貧實踐為實現(xiàn)基層政權從“給予型”向“服務型”的轉型提供了契機。國家為推動向服務型轉型提供了強大的制度支撐，并通過壓力管制的機制迫使地方政府為此作出努力，而且，通過制度創(chuàng)新，重新貫徹“群眾路線”政策，并以密切群眾，聯(lián)系群眾來引導地方政府的行為。這一切的努力初見成效，一方面中國基層政權的性質迅速從“汲取型”向“給予型”轉型，中間經過短暫的“懸浮型”；另一方面也改善了國家與農民的關系，化解了干群矛盾，為治理的合法性奠定了基礎。當然，精準扶貧實踐只是提供了一個契機，促成基層政權的轉型還需要有制度創(chuàng)新，一是在強化基層政權公共服務能力的同時，要進一步賦權，使得基層政權的“責—權—利”能夠統(tǒng)一；二是需要建立地方政府與農民之間的協(xié)作機制，改變不顧農民的實際需求的單方面的給予政策；三是建立暢通的協(xié)商對話機制，讓農民能夠參與到基層的公共事務當中來，徹底改變“一頭熱，一頭冷”現(xiàn)象。

與此同時，基層干部的服務理念的改變非常重要，精準扶貧實踐在某種意義上加快了這種服務理念的轉變，但還不夠，還需要創(chuàng)新方式，建立長效的公共服務機制，以此來推動基層服務型政權的徹底轉型。其實，基層政權的服務型轉型，不僅能夠改變這種基層的治理結構、提升基層治理能力，而且也能提高精準扶貧的實效，確保其可持續(xù)。因此，從這個意義上講，精準扶貧實踐成效與基層政權的服務型轉型是同向的，也就是說，我們需要通過推動基層政權的服務型轉型，來提高精準扶貧的工作成效和可持續(xù)性。

參考文獻：

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