關于政府設立引導基金支持產業(yè)企業(yè)發(fā)展的思考

閆林

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關于政府設立引導基金支持產業(yè)企業(yè)發(fā)展的思考

閆林

改革競爭性領域財政資金投入方式，是劃清政府和市場邊界的必然要求，也是提升財政資金使用效益的有效途徑。按照黨的十八屆三中全會決定精神，各級財政積極探索采取市場化手段支持產業(yè)和企業(yè)發(fā)展，設立政府引導基金就是其中重要方式之一。本文從政府引導基金的分類和意義出發(fā)，介紹了國內外政府設立引導基金的主要做法，分析了存在的問題，并提出有針對性的政策建議。

一、政府引導基金的概念和分類

（一）政府引導基金的概念及主要運作形式

政府引導基金指的是由政府設立并按市場化方式運作的政策性基金。作為政府參與創(chuàng)業(yè)投資的重要手段，政府引導基金是伴隨著政府鼓勵創(chuàng)業(yè)投資以及戰(zhàn)略新興產業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措而產生的。

一般而言，政府引導基金都是按照私募股權基金的形式以市場化的方式運作。所謂私募股權基金，是指通過非公開募集資本設立有存續(xù)期的運營實體，并由專業(yè)團隊負責管理，投資非上市企業(yè)，選擇合適時機退出，以實現收益。根據分類方法的不同，私募股權基金有不同的類別。從功能角度來分，私募股權基金可以分為創(chuàng)業(yè)投資基金、過橋基金、并購投資基金等。從組織結構角度來分，私募股權基金可分為公司型、有限合伙型和信托型。

與私募股權基金一樣政府引導基金也是按照市場機制設立、運營，并不直接參與項目投資，不參與子基金的日常管理。但是，與私募股權基金的營利性導向不同，政府引導基金一般還具有引導性和非營利性的特點：一是可以引導金融資本、民間資本及其他社會投資者參與基金募資；二是政府引導基金不以營利為目的，而是以讓利、獎勵等機制調動社會資本參與設立子基金的積極性①樊軼俠，孫家希：《發(fā)展政府引導基金如何做到“三力合一”》，《中國財經報》，2016年2月2日。。

（二）政府設立引導基金的作用和意義

政府引導基金是市場經濟條件下政府支持產業(yè)企業(yè)發(fā)展的有效手段。近年來，股權投資基金逐漸成為企業(yè)的主要融資渠道，但作為市場化配置資源的金融工具，其先天的逐利性造成在部分領域存在投融資“市場失靈”。對投資風險大、回報周期長的產業(yè)、處于發(fā)展早期的中小微企業(yè)等，民間資本出資和投資意愿不足，純商業(yè)性股權投資基金參與度不高。從產業(yè)結構調整升級、加快實體經濟發(fā)展考慮，設立政府引導基金就是通過政府注資增信和適當讓利，吸引社會出資、引導資金投向，彌補投融資“市場失靈”，發(fā)揮其對產業(yè)企業(yè)支持引導作用。

政府引導基金契合了當前轉變政府職能和提高財政資金績效的新形勢和新要求。一方面，設立政府引導基金，符合轉變政府職能的要求。政府引導基金實行市場化運作、專業(yè)化管理，政府部門確定政策目標和運作機制后，由專業(yè)管理團隊在市場上篩選項目，有利于提高投資效率，也大大減少了權力尋租空間。另一方面，用好政府引導基金可以提升財政資金使用效率。與項目補助等傳統投入方式比較，財政注資設立引導基金實現財政資金分配管理從直接到間接、分散到集中、無償到有償的轉變，有利于發(fā)揮財政資金杠桿效應和引導作用，提高財政資金使用效益。

二、國內外政府設立引導基金的狀況

（一）國外政府設立引導基金的主要做法

從發(fā)達國家經驗看，政府引導基金有助于資源優(yōu)化配置，直接作用于企業(yè)發(fā)展，是政府推動現代產業(yè)發(fā)展和產業(yè)升級的有效手段。西方發(fā)達國家一直重視運用這一金融工具，不斷完善激勵政策，積累了很多經驗。

1.美國的“小企業(yè)投資公司計劃”（SBIC）

自1958年以來，為解決小企業(yè)資金短缺問題，美國開始實施“小企業(yè)投資公司計劃”。當時的主要支持方式是為SBIC提供優(yōu)惠利率貸款（SBIC發(fā)起人每投入1美元，政府為之提供匹配的4美元優(yōu)惠利率貸款）和相應的稅收優(yōu)惠待遇。發(fā)展到今天，政府的主要支持方式是對SBIC到公開市場發(fā)行長期債券等提供擔保。美國SBIC規(guī)定，只能投資于小企業(yè)，且至少將25%的自有資金投資于微型企業(yè)。SBIC項目培育了蘋果電腦、英特爾、聯邦快遞和美國在線等一大批世界級創(chuàng)新企業(yè)，創(chuàng)造了超過100萬個就業(yè)崗位。過去5年間，SBIC項目共向超過5900家美國小企業(yè)提供了170億美元的資金。①資料來源：SBA,http://www.sba.gov/。美國SBIC項目的成功經驗包括：一是市場化運作與政府監(jiān)管相結合；二是充分利用杠桿擔保資金募集模式；三是參與方各自權責定位明確；四是投資行為體現公共政策目標。②龍飛、王成仁：《美國SBIC計劃的經驗及啟示》，《經濟研究參考》，2015年第28期。

2.以色列的YOZMA基金

1992年，以色列政府出資1億美元成立了YOZMA基金，開創(chuàng)了以色列一個專業(yè)管理的風險資本市場。YOZMA基金將基金資產分為兩個部分，其中20%由基金直接投資，80%與其他資本共同組建了10支子基金，主要對以色列戰(zhàn)略科技行業(yè)進行股權投資，特別是集中在通信、信息技術和生命科學等行業(yè)中的高成長性公司。成立至今，YOZMA共管理超過2.2億美元的三個基金，對約50家公司進行了直接投資，幫助大量所投公司在世界主要證券交易所上市。③資料來源：YOZMA，http://www.yozma.com/。以色列YOZMA基金的成功經驗包括：一是政府適時進退，糾正市場失靈；二是明確政府角色，避免政府失靈；三是投資方向明確，體現政策導向；四是借助國際合作，拓展海外上市途徑。④蕭端、熊婧：《政府創(chuàng)業(yè)引導基金運作模式借鑒——以以色列YOZMA基金為例》，《南方經濟》，2014（7）。

（二）國內政府引導基金的發(fā)展情況

1.我國政府引導基金總體情況

自2002年第一支政府引導基金“中關村創(chuàng)業(yè)投資引導基金”設立以來，各地政府不斷探索，通過財政注資設立了一批政府引導基金，包括創(chuàng)業(yè)投資引導基金和產業(yè)投資基金等。根據清科集團統計數據，截至2015 年6月底，國內共成立了304支引導基金，管理資本量達到3595.67億元，平均單支管理規(guī)模為11.83億元。圖1反映了政府引導基金近十年的發(fā)展情況。①清科觀察：《上半年百億級政府引導基金頻現，600億基金支持中小企業(yè)發(fā)展》，http://research.pedaily. cn/201509/20150918388491.shtml。

圖1　2006至2015年上半年政府引導基金設立情況比較

2.中央政府設立政府引導基金情況

截至目前，中央層面已先后設立了9支基金（含國務院常務會議已審議通過并正在設立過程中的），包括集成電路產業(yè)投資基金、現代種業(yè)發(fā)展基金、農業(yè)產業(yè)發(fā)展基金、科技成果轉化引導基金、文化產業(yè)投資基金、新興產業(yè)創(chuàng)投引導基金、國家中小企業(yè)發(fā)展基金等，財政出資約2000億元，帶動社會資本5000多億元，運用政府引導基金支持實體經濟的力度不斷加大。

3.地方政府引導基金的典型做法

近年來，各級財政注資成立了數百只政府引導基金，也涌現出了一些比較優(yōu)秀的運作方式。其中，北京和重慶在設立政府引導基金方面有一定的代表性。

（1）北京市中小企業(yè)發(fā)展基金。②任峰：《北京市中小企業(yè)發(fā)展基金扶小助微顯實效》，中國金融信息網，2015年12月09日，http://news. xinhua08.com/a/20151209/1586083.shtml。為緩解創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)融資難題，早在2008年，北京市就探索建立了國內首支省級中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導基金。據北京市財政局改革辦負責人陳以勇介紹，引導基金成立以來，已經先后對225家中小企業(yè)進行了股權投資，實現財政資金放大4倍的功效。2014年，《北京市促進中小企業(yè)發(fā)展條例》實施，對涉及扶持中小企業(yè)發(fā)展的多項資金進行整合，設立了北京市中小企業(yè)發(fā)展基金。該基金的合作機構采取公開遴選的方案，在參股創(chuàng)投企業(yè)中，引導基金出資額不超過參股創(chuàng)投企業(yè)實收資本的30%，且不成為第一大股東；參股創(chuàng)投企業(yè)投資于創(chuàng)業(yè)期中小企業(yè)的資金額度，不低于引導基金出資額的2倍。為規(guī)范中小企業(yè)發(fā)展基金管理，2015年3月又制定了《北京市中小企業(yè)發(fā)展基金管理辦法》，從設立原則、政策目標、運作模式、流程監(jiān)管、信息披露、考核評價、退出清算等方面精心搞好制度設計。

（2）重慶市政府引導基金的發(fā)展情況。重慶自2013年下半年啟動設立政府產業(yè)引導基金相關工作，2014年6月正式設立了產業(yè)引導股權投資基金公司。目前已發(fā)起設立專項基金20支，總規(guī)模192億元，引導基金認繳出資48億元，資金放大3倍。產業(yè)引導基金實行所有權、管理權分離，組建了引導基金管理公司，并成立評審專家委員會和項目投決委員會，以確保項目投資按市場化原則運作。

三、當前政府設立引導基金存在的問題

當前，一些已經設立的政府引導基金存在著募資難、投資慢、市場化管理水平低等問題，其促進產業(yè)企業(yè)發(fā)展的作用并未發(fā)揮出來。

（一）引導基金投資邊界和自身定位不清晰

我國發(fā)展政府引導基金雖然已有十多年歷史，但總體來說起步晚，有的地方對政府引導基金不夠了解，盲目照搬國外做法，引導基金作用范圍邊界不清。一些社會投資的熱點領域，如電子商務等，政府引導基金也參與其中，與民爭利；一些不具備產業(yè)基礎和投資條件的地區(qū)，地方政府全額出資或控股注資設立引導基金，找不到項目。從投資方向看，有些地方引導基金投向交叉重復，在選項目、投項目上相互競爭，降低了政府引導作用。

（二）運作方式的市場化程度不夠

在政府引導基金中，地方政府財政資金的屬性和管理思路使得引導基金被賦予了過多的政策性目標，而市場化運作的程度不夠。比如，很多地方政府引導基金對基金注冊地、投資地域、投資范圍等做出了限制。此外，部分地方政府引導基金的機制設定不合理。組織形式上，有的基金按照事業(yè)單位形式設立，集所有權、管理權、托管權為一體，責權利不清晰，加之薪酬、管理機制難以吸引優(yōu)秀管理人才，市場化程度不高。部分地方政府會通過設立理事會或董事會的形式，對基金的具體經營進行干涉，不能充分發(fā)揮產業(yè)基金投資的引導作用，扭曲了基金的市場運作機制。

（三）考核評價體系有待完善

目前，政府引導基金的業(yè)務重心更多放在合作管理機構的評估篩選、引資和投資上，而對基金的運作管理則重視不夠，這使得政府難以對當前已經運作的政府引導基金全面客觀地做出考核。特別是政府部門要實現的戰(zhàn)略性目標，與基金管理機構希望的盈利性目標存在一定程度的沖突，如何平衡二者的關系，進而建立科學完善的考核評價體系，是亟需解決的問題。

（四）退出效率需要提升

根據國外經驗，通常超過一半以上的投資會通過海外資本市場或收購兼并退出。與美歐等發(fā)達國家成熟資本市場相比，我國資本市場還不夠完善，私募基金項目退出主要依賴IPO公開發(fā)行上市，加之IPO公開發(fā)行時間較長，并有階段性關停風險，目前政府引導基金行業(yè)退出效率還有待提升。

（五）財政隱性風險依然存在

在當前規(guī)范地方政府舉債、清理地方政府融資平臺的大背景下，有的地方政府借設立引導基金為名，將其變?yōu)檎谫Y工具，采取財政資金劣后、甚至承諾對基金參與者的保本最低收益的方式，吸引銀行信貸資金進入，從而達到財政資金放大的目的。這種做法容易導致國有資產流失，而且一旦基金在存續(xù)過程中出現任何問題，最終風險將全部轉化為財政風險。

四、完善政府引導基金的有關政策建議

（一）加強政府引導基金的頂層設計

各地經濟水平、產業(yè)基礎、企業(yè)實力差異較大，推進政府引導基金要因地制宜，做好頂層設計。一是限定作用范圍，政府引導基金應作用于具有一定競爭性、存在市場失靈、外溢性明顯的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)。二是聚焦重點產業(yè)，主要支持外部性強、基礎性、戰(zhàn)略性特征明顯的產業(yè)領域。三是面向企業(yè)發(fā)展薄弱環(huán)節(jié)，主要支持中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和行業(yè)龍頭企業(yè)做大做強。

（二）科學設定政府引導基金運作機制

科學合理的運作機制，是政府引導基金開展運營的關鍵。一是選準基金運作方式。結合基金政策定位，采取適宜的基金運作方式，比如，運用母基金參股基金的方式可以更好發(fā)揮杠桿作用，促進點多面廣的中小企業(yè)加快發(fā)展；運用產業(yè)投資基金直接參股特定產業(yè)項目有利于保持政策穿透力，發(fā)揮引導作用。二是設立企業(yè)形式的基金實體。結合基金定位、社會出資人意愿等，設立公司制或合伙制基金實體，堅持所有權、管理權、托管權分離。三是建立多元化出資結構。結合政府引導基金政策目標，充分吸引社保基金、險資等機構性資金，吸引國企民企等出資，為基金優(yōu)化內部治理結構、協同發(fā)展等打下基礎。

（三）擇優(yōu)選定基金管理公司或團隊

基金管理公司或管理團隊是政府引導基金成敗的關鍵。要綜合考慮團隊募資能力、投資業(yè)績、研究能力、出資實力等，選出滿足政府引導基金管理要求的績優(yōu)團隊。同時，設定合理的激勵約束機制，促使基金管理公司或管理團隊不斷提高管理水平。激勵機制方面，主要是確定合理的管理費和獎勵機制。總體而言，相對普通私募基金，政府引導基金募資難度、風險程度要略低一些，其管理費、績效獎勵可低于市場平均水平，但不應差距過大。約束機制方面，主要是強化資本約束，要求基金管理公司或管理團隊對政府引導基金適當出資，部分投資風險大的項目也可考慮聯合投資，與政府引導基金風險、收益進一步綁定。

（四）完善政府引導基金評價體系建設

完善政府引導基金評價體系的建設工作，有利于及時發(fā)現引導基金運作過程中出現的問題，并采取適當手段糾偏，確保引導基金不偏離既定的方向。同時，通過績效評價，可以辨識出基金團隊的專業(yè)性、匹配度、基金目標設定的合理性，進而采取對應的激勵或淘汰手段，確保引導基金穩(wěn)健運作。

參考文獻

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作者單位：中國財政科學研究院

（責任編輯：邢荷生）