對上海浦東新區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的定量評價

彭輝

摘 要： 浦東綜合配套改革試點(diǎn)在政府職能轉(zhuǎn)變方面的探索和創(chuàng)新可進(jìn)行定量評價，構(gòu)建1個一級指標(biāo)，8個二級指標(biāo)，33個三級指標(biāo)組成的浦東綜合配套改革試點(diǎn)轉(zhuǎn)變政府職能評估指標(biāo)體系，通過政府網(wǎng)站信息檢索方式收集浦東綜合配套改革試點(diǎn)轉(zhuǎn)變政府職能143項，研究發(fā)現(xiàn)改革試點(diǎn)注重將階段性工作和持續(xù)性工作相結(jié)合、各項指標(biāo)幾乎都有相對應(yīng)的措施保障、行政審批流程和培養(yǎng)社會組織是重點(diǎn)，對此應(yīng)重視改革試點(diǎn)的法制保障，推進(jìn)政府信息公開制度實(shí)施，加強(qiáng)改革成果的同步宣傳力度。

關(guān)鍵詞： 浦東新區(qū)； 綜合配套改革； 轉(zhuǎn)變政府職能； 實(shí)證研究

中圖分類號： D625 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2015.02.005

Abstract： This paper focuses on exploration and innovation in transformation of government functions in Pudong comprehensive reform. The comprehensive reform evaluation indicator system of transformation of government functions in Pudong consists of1 first class indexes， the second index of 8 and the third index of 33. Collecting 143 items data of transformation of government functions founds the government website. It was found out that reform focuses on combining stage work with persistent work， almost all the indicators have corresponding guarantee measures， and administrative approval process and fostering social organization are the keys. So the government shall emphasize legal protection of reform， promote the implementation of the government information openness system， and strengthen the synchronization propaganda of reform achievements.

Key words： Pudong New District； comprehensive reform； transformation of government functions； empirical research

一、引言

浦東綜合配套改革試點(diǎn)（以下簡稱“綜改”）是國務(wù)院批準(zhǔn)的第一個全國綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，是新時期國家深化改革的重大戰(zhàn)略部署，也是上海在更高起點(diǎn)、更大范圍、更高層次上進(jìn)行制度創(chuàng)新、先行先試的重大機(jī)遇?！渡虾Ｊ腥舜蟪?wù)委員會關(guān)于促進(jìn)和保障浦東新區(qū)綜合配套改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡稱《決定》）自2007年實(shí)施以來，對落實(shí)國務(wù)院批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)進(jìn)行綜改工作，支持、促進(jìn)、引導(dǎo)和規(guī)范綜改，為綜改突破體制性障礙和先行先試提供法制保障具有重要意義。但與此同時，綜改也面臨諸多挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)為三個方面：

（1）率先攻堅克難、先行先試面臨更大壓力。國家相繼批準(zhǔn)設(shè)立了九個綜合配套改革試點(diǎn)區(qū)，形成了綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)、專項改革試點(diǎn)區(qū)以及省市級改革試驗(yàn)區(qū)在內(nèi)的多層次、多領(lǐng)域改革布局。隨著國內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)板塊日益成熟，區(qū)域競爭將主要依靠資源、政策逐步轉(zhuǎn)為主要依靠制度創(chuàng)新。浦東要繼續(xù)爭取先行先試，必須緊緊圍繞“全國能借鑒、上海能推廣、浦東能突破”的要求，以更大的勇氣和力度，推進(jìn)深層次改革創(chuàng)新。

（2）制度建設(shè)和法制保障的要求更加突出。隨著新形勢下改革任務(wù)日益艱巨與復(fù)雜，綜改更加注重制度建設(shè)和法制保障，堅持通過制度和法規(guī)形式鞏固和深化已有改革成果，同時對于一些涉及面廣、難度較大的改革事項，探索一條制度統(tǒng)領(lǐng)、法制保障的改革路徑。

（3）改革促轉(zhuǎn)型的要求更加明確、任務(wù)更加艱巨。結(jié)合上?！笆濉苯?jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的要求以及浦東“二次創(chuàng)業(yè)”和“四個中心”核心功能區(qū)建設(shè)的需要，進(jìn)一步體現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展和創(chuàng)新驅(qū)動的需求，實(shí)現(xiàn)以改革促轉(zhuǎn)型，以改革促發(fā)展。通過深化行政管理體制改革促進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，通過探索完善與國際通行做法銜接的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，通過不斷理順政府社會關(guān)系、加快社會領(lǐng)域改革促進(jìn)社會轉(zhuǎn)型。

目前，學(xué)界對浦東轉(zhuǎn)變政府職能展開了較為細(xì)致的研究，蘇寧[1]等重點(diǎn)闡述和分析了浦東政府機(jī)構(gòu)改革的模式、特色、動因、經(jīng)驗(yàn)、啟示等內(nèi)容。陳奇星[2]回顧浦東新區(qū)20年來行政管理體制改革的歷程，思考進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政管理體制改革的思路和對策。羅峰[3][4]通過解析浦東政府職能轉(zhuǎn)變過程中的動力與路徑，揭示出影響、推進(jìn)浦東政府職能轉(zhuǎn)變的多重變量與策略。張波[5]分析研究了浦東“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理模式的制度成效、制度困境、制度反思。由此可見，目前學(xué)界對浦東綜改研究取得了巨大的進(jìn)步，但這些研究多集中于從理論層面闡釋綜改的背景、價值、方式，但從交叉學(xué)科視角而言，這些研究往往缺乏科學(xué)性與系統(tǒng)性，甚至略顯教條，尤其是綜改的實(shí)證分析層面，相關(guān)學(xué)術(shù)成果鮮有涉及，研究深度和廣度非常薄弱。本文旨在評估《決定》的落實(shí)情況，聚焦“浦東能突破、上海能推廣、全國能借鑒”的重點(diǎn)改革事項，結(jié)合綜改推進(jìn)情況，重點(diǎn)評估《決定》對于轉(zhuǎn)變政府職能的落實(shí)情況，通過本次評估，總結(jié)提煉改革成果，宣傳推廣改革經(jīng)驗(yàn)，積極營造改革氛圍，促進(jìn)浦東新區(qū)為全面深化改革和擴(kuò)大開發(fā)探索新思路、新途徑，從而形成可復(fù)制、可推廣的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

二、綜改轉(zhuǎn)變政府職能評估指標(biāo)體系

本研究以科學(xué)性、全面性、層次性、代表性、動態(tài)性、可操作性和可比性為原則，梳理《決定》對轉(zhuǎn)變政府職能的各項要求，按目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層的思路構(gòu)建了由1個一級指標(biāo)，8個二級指標(biāo)，33個三級指標(biāo)組成的綜改轉(zhuǎn)變政府職能評估指標(biāo)體系。該指標(biāo)體系的一級指標(biāo)為綜改轉(zhuǎn)變政府職能水平，二級指標(biāo)為大部門制改革、區(qū)域管理體制、簡政放權(quán)改革、行政審批流程、監(jiān)管體制優(yōu)化、權(quán)力公開透明、社會組織培養(yǎng)、基層治理機(jī)制等8個維度，具體內(nèi)容如下：

（1）大部門制改革強(qiáng)調(diào)在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上，把多種內(nèi)容有聯(lián)系的事務(wù)交由一個部門管轄，從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。

（2）區(qū)域管理體制要求從整體上全面整合政府各機(jī)構(gòu)職能分工，明確各自調(diào)控方向，具體包括規(guī)劃編制、關(guān)鍵領(lǐng)域的重大項目建設(shè)和工程建設(shè)、專項體制機(jī)制的改革創(chuàng)新等目標(biāo)，形成以統(tǒng)一有效的管理為目標(biāo)的區(qū)域管理體制改革。

（3）簡政放權(quán)改革是指理順政府與市場、政府與社會、上級政府與下級政府之間的關(guān)系，合理精簡政府機(jī)構(gòu)及人員，凡是市場能有效調(diào)節(jié)的就交給市場，發(fā)揮市場機(jī)制作用；凡是社會能有效治理的就交給社會，真正形成市場、社會、與政府之間的良性互動。

（4）行政審批流程是指政府以滿足公眾需求為取向，以簡化審批層級環(huán)節(jié)為手段，以向社會公眾提供高效、優(yōu)質(zhì)、快捷的行政審批服務(wù)，降低社會成本和行政成本為目標(biāo)，加強(qiáng)政府部門間的有機(jī)聯(lián)系和互動，對政府部門原有審批行為、服務(wù)流程進(jìn)行徹底全面整合、重新配置的改革行為。[6]

（5）監(jiān)管體制優(yōu)化是行政體制改革深化的需要，是建立服務(wù)型政府和完善社會主義市場體制的需要，為此應(yīng)逐漸實(shí)現(xiàn)政府從市場的直接參與者向規(guī)則的制定者和行業(yè)的監(jiān)管者的角色轉(zhuǎn)變，為從根本上打破壟斷行業(yè)的行政壟斷奠定基礎(chǔ)。

（6）權(quán)力公開透明是指在全面清理規(guī)范行政權(quán)力的基礎(chǔ)上，把推進(jìn)行政權(quán)力公開透明運(yùn)行作為深化政務(wù)公開的重要內(nèi)容，充分運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)推動行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行。

（7）社會組織培養(yǎng)是指運(yùn)行有序的社會組織能夠提升社會管理效率，保障社會公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，整合社會成員和社會群體，實(shí)現(xiàn)社會需要的組織化，促進(jìn)公平正義。

（8）基層治理機(jī)制是指構(gòu)建有效的協(xié)調(diào)社會關(guān)系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進(jìn)社會公正、應(yīng)對社會風(fēng)險、保持社會穩(wěn)定的新型基層治理機(jī)制。三級指標(biāo)為相應(yīng)二級指標(biāo)的進(jìn)一步細(xì)化和分解（見表1）。

三、綜改轉(zhuǎn)變政府職能實(shí)證評估

針對上述33項指標(biāo)，我們通過政府網(wǎng)站信息檢索方式收集綜改轉(zhuǎn)變政府職能在大部門制改革、區(qū)域管理體制、簡政放權(quán)改革、行政審批流程、監(jiān)管體制優(yōu)化、權(quán)力公開透明、社會組織培養(yǎng)、基層治理機(jī)制等8個維度的基本信息。在網(wǎng)絡(luò)檢索中，為盡量窮盡檢索路徑，針對每一個檢索文件課題組均至少以三種途徑檢索綜改轉(zhuǎn)變政府職能信息：（1）市委市政府門戶網(wǎng)站；（2）浦東新區(qū)政府門戶網(wǎng)站；（3）職能部門的門戶網(wǎng)站；（4）通過百度搜索：部門+二級指標(biāo)（三級指標(biāo)）。如以上方法均無法獲得信息，課題組會在百度搜索中調(diào)整關(guān)鍵詞，擴(kuò)大搜索范圍再進(jìn)行嘗試。統(tǒng)計時間段為：2008年5月至2014年7月。經(jīng)梳理，綜改轉(zhuǎn)變政府職能完成共計143項（見表2）。

四、綜改轉(zhuǎn)變政府職能特點(diǎn)和取得成績分析

（一）單一年度事項與跨年度事項比較：階段性工作和持續(xù)性工作相結(jié)合

經(jīng)梳理，2007至2014年5月底，浦東新區(qū)已完成政府職能轉(zhuǎn)變138項，在轉(zhuǎn)變政府職能已實(shí)施事項中，單一年度完成的事項有110項，占總數(shù)的79.7%；跨年度事項有28項，占總數(shù)的20.3%。由于在政府轉(zhuǎn)變職能過程中所面臨的問題的難度和復(fù)雜程度日益突出，因而僅僅在單一年度即可完成的事項雖然占據(jù)多數(shù)，但與此同時，需要通過若干年行動計劃的政府職能轉(zhuǎn)變指標(biāo)也屢見不鮮，如C28指標(biāo)通過連續(xù)8年的行動計劃加以推進(jìn)，C12、C13、C29指標(biāo)通過連續(xù)7年的行動計劃加以推進(jìn)，C1指標(biāo)通過連續(xù)6年的行動計劃加以推進(jìn)，C15指標(biāo)通過連續(xù)4年的行動計劃加以推進(jìn)，C31、C32、C26、C27指標(biāo)通過連續(xù)3年的行動計劃加以推進(jìn)，C3、C4、C6、C7、C9、C14、C16、C18、C24、C30指標(biāo)通過連續(xù)2年的行動計劃加以推進(jìn)。由此可見，浦東新區(qū)轉(zhuǎn)變政府職能并非畢其功于一役，而是需要通過持續(xù)不斷地漸進(jìn)式改革加以推進(jìn)。

（二）指標(biāo)細(xì)化推進(jìn)程度比較：各項指標(biāo)幾乎都有相對應(yīng)的措施保障

在33個指標(biāo)中，有1項指標(biāo)（C12）通過7項措施加以貫徹落實(shí)，占總數(shù)比為3.0%；有2項指標(biāo)（C6和C10）通過5項措施加以貫徹落實(shí)，占總數(shù)比為6.1%；有1項指標(biāo)（C13）通過4項措施加以貫徹落實(shí)，占總數(shù)比為3.0%；有4項指標(biāo)（C7、C15、C22、C26）通過3項措施加以貫徹落實(shí)，占總數(shù)比為12.1%；有6項指標(biāo)（C9、C14、C18、C23、C27、C28）通過2項措施加以貫徹落實(shí)，占總數(shù)比為18.2%；有17項指標(biāo)，通過1項措施加以貫徹落實(shí)，占總數(shù)比為51.5%；有2項指標(biāo)，沒有相對應(yīng)的措施加以貫徹落實(shí)，占總數(shù)比為6.1%。由此可見，浦東新區(qū)轉(zhuǎn)變政府職能方面邁出了實(shí)實(shí)在在在的改革步伐，重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革突破令人印象深刻，較好地推動和完成了《辦法》中政府職能轉(zhuǎn)變的各項改革任務(wù)。

（三）改革領(lǐng)域推進(jìn)程度橫向比較：行政審批流程和培養(yǎng)社會組織是重點(diǎn)

1. B1指標(biāo)有10項推進(jìn)措施，占總數(shù)7.2%，其中2008年1項，2009年2項，2010年1項，2011年1項，2012年1項，2013年2項，2014年2項。可見，大部門制改革是困惱浦東新區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的一個瓶頸，近年來推進(jìn)大部門制改革的力度呈現(xiàn)逐步擴(kuò)大態(tài)勢。其取得成績主要有：

（1）從特大型城區(qū)的客觀實(shí)際出發(fā)，堅持扁平化導(dǎo)向，探索建立“大部門制”、“大管委會”、“大市鎮(zhèn)”的行政管理架構(gòu)；

（2）探索完善城市管理綜合執(zhí)法機(jī)制，促進(jìn)執(zhí)法重心下移，同時建立城市網(wǎng)絡(luò)化管理監(jiān)督中心和指揮中心，形成城市管理的快速發(fā)現(xiàn)和處理機(jī)制；

（3）在開發(fā)區(qū)層面實(shí)行“大管委會”體制，將功能定位相近的國家級開發(fā)區(qū)與市級開發(fā)區(qū)實(shí)行統(tǒng)一行政管理；

（4）結(jié)合鎮(zhèn)域區(qū)調(diào)整，探索強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)、管鎮(zhèn)合一試點(diǎn)，創(chuàng)新“管鎮(zhèn)合一”管理體制，賦予鎮(zhèn)級政府更大管理權(quán)限。

2. B2指標(biāo)有14項推進(jìn)措施，占總數(shù)10.1%，2006年2項，2007年1項，2008年1項，2009年2項，2010年1項，2011年1項，2012年4項，2013年1項，2014年1項?？梢姡母飬^(qū)域管理體制總體推進(jìn)較為平穩(wěn)、有序，每年至少有1項事項加以推進(jìn)和落實(shí)，其中2012年是改革區(qū)域管理體制的重要時間點(diǎn)，在世博會結(jié)束之后，世博地區(qū)、外高橋森蘭地區(qū)、臨港地區(qū)等區(qū)域的管理體制創(chuàng)新是改革關(guān)切的重中之重。其取得成績主要有：（1）“市、新區(qū)、功能區(qū)域、街鎮(zhèn)條塊互補(bǔ)、職能整合”的行政管理體制逐步形成，小政府、效能政府、服務(wù)型政府逐步顯現(xiàn)，開發(fā)區(qū)與周邊鎮(zhèn)關(guān)系進(jìn)一步理順；（2）政事分開、管辦分離，政府職能全面界定和厘清，街道招商引資職能得以剝離，事業(yè)單位改革有序推進(jìn)。

3. B3指標(biāo)有8項推進(jìn)措施，占總數(shù)5.8%，2007年1項，2008年3項，2010年2項，2013年1項，2014年1項?？梢姡喺艡?quán)雖然是一項依靠長期改革才能化解的重點(diǎn)，但在2008年和2010年改革數(shù)量較為突出，其余時間較為平穩(wěn)。其取得成績主要有：（1）在新區(qū)層面，遵循“開發(fā)區(qū)事，開發(fā)區(qū)辦”原則，賦予新區(qū)充分的改革發(fā)展自主權(quán)，推進(jìn)簡政放權(quán)和效能提升；（2）在市委辦局層面，加強(qiáng)市區(qū)聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制，積極推進(jìn)行政審批事項下放試點(diǎn)工作；（3）在國家部委層面，上下聯(lián)動，形成合力，協(xié)同推動改革試點(diǎn)。

4. B4指標(biāo)有48項推進(jìn)措施，占總數(shù)34.8%，2007年4項，2008年7項，2009年6項，2010年6項，2011年6項，2012年7項，2013年7項，2014年5項?？梢?，歷年來優(yōu)化行政審批流程是轉(zhuǎn)變政府職能的重中之重，而且每年優(yōu)化行政流程都有新亮點(diǎn)、新突破，這一持續(xù)性的努力已經(jīng)成為推動本市轉(zhuǎn)變政府職能的強(qiáng)大動力之源。其取得成績主要有：（1）不斷壓縮審批時限以提升辦事效率，經(jīng)過6輪改革，浦東的社會類行政審批事項從724項精簡到203項，行政事業(yè)性收費(fèi)減少232項，平均審批環(huán)節(jié)從3.4個精簡到2.8個，平均承諾審批時限從法定22個工作日壓縮到8.4個工作日，減少了60%；（2）不斷深化創(chuàng)設(shè)告知承諾制度、內(nèi)資企業(yè)“三聯(lián)動”登記模式、外商投資企業(yè)設(shè)立并聯(lián)審批模式等企業(yè)準(zhǔn)入制度改革以降低市場準(zhǔn)入門檻； （3）不斷優(yōu)化技術(shù)審批與行政審批相分離、“四個集裝箱”并聯(lián)審批、建設(shè)項目專項評估評審改革等建設(shè)項目審批程序以提高產(chǎn)業(yè)項目落地效率； （4）不斷細(xì)化行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、建設(shè)項目網(wǎng)上聯(lián)合審批系統(tǒng)、市場主體準(zhǔn)入和信用監(jiān)管制度改革等審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)以增強(qiáng)審批服務(wù)規(guī)范透明。

5. B5指標(biāo)有5項推進(jìn)措施，占總數(shù)3.6%，2007年1項，2008年2項，2013年1項，2014年1項?？梢?，監(jiān)管體制優(yōu)化有待進(jìn)一步推進(jìn)。其取得成績主要有：（1）按照“寬進(jìn)嚴(yán)管”思路，積極開展分類監(jiān)管、信息化監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管，進(jìn)一步創(chuàng)新市場準(zhǔn)入制度、優(yōu)化區(qū)域營商環(huán)境；（2）率先試點(diǎn)市場監(jiān)管體制改革，探索“集約化”監(jiān)管模式，逐步形成貫穿生產(chǎn)、流通、消費(fèi)的全過程監(jiān)管；（3）率先啟動市場監(jiān)管體制“三合一”改革，創(chuàng)新政府事中事后監(jiān)管制度，市場監(jiān)管體制改革逐步深入。

6. B6指標(biāo)有10項推進(jìn)措施，占總數(shù)7.2%，2006年1項，2007年2項，2008年2項，2009年1項，2010年2項，2011年1項，2012年1項。權(quán)力公開透明的本質(zhì)是按照機(jī)構(gòu)改革“三定”方案，全面清理和規(guī)范單位以及崗位權(quán)力事項，編制職權(quán)目錄，制作權(quán)力運(yùn)行流程圖，并向社會公布，接受社會監(jiān)督。其取得成績主要有：（1）建立體制內(nèi)監(jiān)察、體制外投訴、社會化評估、自上而下問責(zé)的制度，有效提高了行政行為的規(guī)范性；（2）按照“內(nèi)容分級分類、時間分期分批”原則，加大政府信息公開力度，推進(jìn)政府部門的權(quán)力公開透明運(yùn)行。

7. B7指標(biāo)有34項推進(jìn)措施，占總數(shù)24.6%，2006年1項，2007年2項，2008年4項，2009年4項，2010年4項，2011年6項，2012年5項，2013年5項，2014年3項。社會組織的存在和發(fā)展，既能在一定程度上彌補(bǔ)政府失靈，又能在一定范圍內(nèi)彌補(bǔ)市場失靈；既能減少政府成為社會矛盾焦點(diǎn)的概率，又能較好處理市場不能或無力處理的問題和矛盾?？梢姡鐣M織培養(yǎng)是改革的重要環(huán)節(jié)。其取得成績主要有：（1）穩(wěn)妥把握改革中“放”與“管”的關(guān)系，拓展社會組織成長空間，加大培育發(fā)展力度，推進(jìn)政社合作互動，引導(dǎo)和支持社會組織參與社會治理； （2）出臺政社合作規(guī)范性文件，推進(jìn)政府與社會組織在主體、機(jī)構(gòu)、職能、資產(chǎn)、住所、人員的“六分開”，從簡化登記程序、公益園孵化培育、加強(qiáng)黨建和監(jiān)管等方面加大對社會組織的培育支持； （3）突破“一業(yè)一會”限制，率先探索區(qū)級行業(yè)協(xié)會登記制度改革，已發(fā)展現(xiàn)代物流、生物產(chǎn)業(yè)、石油制品等行業(yè)協(xié)會23家，全區(qū)已有157家社會組織獲得3A以上評估等級。

8. B8指標(biāo)有9項推進(jìn)措施，占總數(shù)6.5%，其中2007年2項，2008年2項，2009年2項，2010年1項，2011年1項，2012年1項。基層綜合治理工作機(jī)制是有效化解社會矛盾的迫切需要，是破解基層綜治工作薄弱的有效舉措，也是加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的應(yīng)有之義。其取得成績主要有：（1）推動機(jī)關(guān)“瘦身”與基層“強(qiáng)身”，按照“重心下移、力量下沉、保障下傾”的要求，引導(dǎo)一批機(jī)關(guān)后備干部、青年干部到社區(qū)一線，增強(qiáng)開發(fā)區(qū)和街鎮(zhèn)管理力量； （2）著力理順街鎮(zhèn)、社區(qū)與居村關(guān)系，全區(qū)已有7個鎮(zhèn)開展“鎮(zhèn)管社區(qū)”實(shí)踐，將地區(qū)性、公益性、群眾性、社會性事項轉(zhuǎn)移到社區(qū)，完善社區(qū)民主決策機(jī)制，起到了較好的示范引領(lǐng)作用。

五、綜改轉(zhuǎn)變政府職能問題與建議

（一）重視改革試點(diǎn)的法制保障

浦東綜改是全國第一個綜合配套改革試驗(yàn)，依法改革是基本原則，一切改革工作都要在法律的框架下開展和推進(jìn)；但是另一方面，改革創(chuàng)新就意味著有所突破，浦東綜改探索在很多方面都已經(jīng)突破了地方立法權(quán)的范圍，許多有益的探索和實(shí)踐需要上位法予以確認(rèn)，各項工作的進(jìn)一步開展也亟需上位法的批準(zhǔn)或授權(quán)，在當(dāng)前我國法律制度基本健全的背景下，如何理解和處理先行先試與依法行政之間的關(guān)系，成為進(jìn)一步推進(jìn)改革工作所面臨的重要難題。對此，需要處理好以下幾個方面的關(guān)系：

（1）特殊性與普適性。中國立法機(jī)構(gòu)都是自上而下的，從中央到地方，從全局到局部的路徑，而從立法體制來看，綜改的立法路徑應(yīng)該是自下往上的，從地方推廣到全中國，從局部到全局的路徑。面對這樣的一種自下往上的改革路徑和自上而下的法制框架要處理好法律制度的特殊性與普適性的矛盾。

（2）穩(wěn)定性與前瞻性。改革是一項革新除舊的偉大事業(yè)，只有進(jìn)行時沒有完成時，這就要求改革者大膽試驗(yàn)、大膽創(chuàng)新、在不斷探索中奮勇前行，而法律作為上層建筑是特定歷史時期的產(chǎn)物，帶有鮮明的歷史烙印和時代特征，滯后性是其固有屬性。

（3）制度性與創(chuàng)新性。從法律發(fā)展的自身規(guī)律看，法律是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，實(shí)踐沒有止境，法律制度需要與時俱進(jìn)，對此相關(guān)立法應(yīng)該有一些更超前的制度創(chuàng)新規(guī)定，墨守成規(guī)、不敢跨越現(xiàn)行法律雷池，這樣的制度創(chuàng)新試驗(yàn)難以對經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展起到引領(lǐng)和推動作用。

（二）推進(jìn)政府信息公開制度實(shí)施

權(quán)力公開透明是政府依法行政的根本要求，也是外界監(jiān)督和了解政府工作的重要保障，探索加大政府信息公開力度，積極推進(jìn)政府部門的權(quán)力公開透明運(yùn)行理應(yīng)成為浦東綜改的重要組成部分。在實(shí)施中，盡管每年都將加大政府信息公開力度寫入工作計劃中，但是推行效果仍不太理想。一些政府部門對信心公開重要性認(rèn)識不足，將政府信息公開視為額外附加給政府的負(fù)擔(dān)，信息公開動力不足，政府信息公開常態(tài)化、長效化的運(yùn)行機(jī)制不健全，公開信息的碎片化，短期性和滯后性現(xiàn)象嚴(yán)重，對此，政府需要進(jìn)一步強(qiáng)化主動公開信息的運(yùn)行機(jī)制：

（1）構(gòu)建政府信息公開一站式入口的服務(wù)平臺，該平臺以部門為單位，逐項編制信息公開目錄，方便公眾快捷迅速地完成信息的網(wǎng)上查詢，公眾通過該平臺入口瀏覽到所有政府部門主動公開的政府信息，從而最大限度滿足公眾對政府信息的知情權(quán)；

（2）注重利用微博、微信等新媒體技術(shù)，在提升公眾參與水平的前提下加強(qiáng)政府信息公開，便利社會公眾就所公開的政府信息予以評價；

（3）形成被動公開向主動公開政府信息轉(zhuǎn)化的科學(xué)機(jī)制。一般來說，對于那些被不同申請人申請超過三次的政府信息，就完全可以轉(zhuǎn)為主動公開政府信息，使其惠及大眾。[7]

（三）加強(qiáng)改革成果的同步宣傳力度

改革經(jīng)驗(yàn)成果的推廣是推進(jìn)浦東綜改所要考慮的重要問題。然而外界對浦東綜改的“試點(diǎn)”性質(zhì)認(rèn)識不清，對浦東綜改工作不理解。另一方面，目前不少部門和企業(yè)對綜改相關(guān)政策的知曉度不高、知曉面較窄。造成上述原因之一是浦東在開展各種綜合配套改革工作的同時并沒能很好地將宣傳工作也同步跟進(jìn)，對于自身所開展的工作沒有及時與各方溝通協(xié)調(diào)，在相關(guān)媒體層面推廣和宣傳。這就需要浦東在積極推進(jìn)改革工作的同時，加大溝通和宣傳力度，鞏固和推廣改革成果。建議開展區(qū)域性與部門性相結(jié)合，階段性與全局性相交錯的宣傳工作，有組織、有計劃的梳理總結(jié)并及時發(fā)布浦東綜改工作中的重要舉措與所取得的經(jīng)驗(yàn)成果，積極宣傳推廣浦東綜改的試點(diǎn)成效，努力擴(kuò)大示范帶動效應(yīng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]蘇寧，等.浦東之路：政府制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)與展望[M].上海：上海人民出版社，2010.

[2]陳奇星.浦東行政管理體制改革20年的回顧與思考[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2010，（3）：30-36.

[3]羅峰.進(jìn)一步推進(jìn)浦東綜合配套改革中的政府職能轉(zhuǎn)變[J].上海行政學(xué)院學(xué)報，2011，（2）：60-64.

[4]羅峰.浦東綜改中政府職能轉(zhuǎn)變的動力、路徑與啟示[J].理論與改革，2011，（4）：93-98.

[5]張波.“鎮(zhèn)管社區(qū)”治理模式的制度成效、困境與反思[J].嶺南學(xué)刊，2013，（5）：32-37.

[6]王涇波.地方政府行政審批流程再造的探索與思考[J].安徽行政學(xué)院學(xué)報，2013，（1）：20-24.

[7]肖衛(wèi)兵.信息流通視野下的政府信息公開制度實(shí)施：以上海市A區(qū)為例[J].中國行政管理，2014，（7）：34-38.

[責(zé)任編輯、校對：葉慧娟]