“多規(guī)融合”的控制和引導(dǎo)

杭州市國(guó)土資源局余杭分局 陳 勇

規(guī)劃是一種思考，基于過往、站在當(dāng)下、致以未來的思考，錨固一個(gè)區(qū)域的發(fā)展方向、空間布局、功能布局、生產(chǎn)力布局等。這種思考更應(yīng)該傾向于控制和引導(dǎo)，它的控制在于“不能做什么”，它的引導(dǎo)在于“建議做什么”。

剛性，不能做什么

實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”，是一個(gè)漫長(zhǎng)且艱巨的過程，即使“多規(guī)融合”，也非一蹴而就。部門規(guī)劃的側(cè)重不同，在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、編制方法、管理體系、實(shí)施舉措上也各有不同?！叭诤稀钡幕A(chǔ)，是堅(jiān)持各項(xiàng)規(guī)劃的底限，即“不能做什么”。對(duì)“不能做什么”的剛性控制，是避免土地利用盲目性進(jìn)而造成嚴(yán)重負(fù)面影響的有效途徑。

憑借智慧的頭腦和靈活的手腳，人類成為了這個(gè)星球上最具統(tǒng)治力的物種，但資源不可再生、環(huán)境難以重塑，人定勝天的豪氣終究不可能凌駕客觀規(guī)律的制約，保護(hù)始終是各項(xiàng)規(guī)劃的基本出發(fā)點(diǎn)。人類活動(dòng)范圍的擴(kuò)大和強(qiáng)度的加劇不可避免地帶來了一系列生態(tài)環(huán)境負(fù)面影響。與此同時(shí)，社會(huì)的發(fā)展進(jìn)步，讓我們?cè)谧非笪镔|(zhì)文明、精神文明和政治文明的基礎(chǔ)上，對(duì)生態(tài)文明也有了滿懷憧憬的希望?！翱吹靡娚?、望得見水”，我們希望生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，而剛性保護(hù)正是守護(hù)“天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園”的重要屏障。

城鄉(xiāng)規(guī)劃明確了城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)劃區(qū)，規(guī)劃區(qū)外不得作出規(guī)劃許可；土地利用總體規(guī)劃明確了基本農(nóng)田保護(hù)任務(wù)和建設(shè)用地?cái)U(kuò)張規(guī)模，耕地紅線必須堅(jiān)守；環(huán)境功能區(qū)劃明確了禁止準(zhǔn)入?yún)^(qū)的范圍，生態(tài)保育切實(shí)維護(hù)……這些底限，都是“多規(guī)融合”的基礎(chǔ)，在“不能做什么”的問題上，我們必須求取“最大并集”，必須嚴(yán)格執(zhí)行，沒有討價(jià)還價(jià)的余地。

資源承載能力有上限、要素供給能力也有上限。隨著余杭區(qū)區(qū)位條件的改善和發(fā)展環(huán)境的優(yōu)化，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)階段，加之近年來上級(jí)下達(dá)給余杭區(qū)的年度用地指標(biāo)不斷縮減，傳統(tǒng)的粗放蔓延式擴(kuò)張已經(jīng)沒有出路。用“剛性”控制“不能做什么”問題上的“最大并集”，不僅嚴(yán)格保護(hù)了余杭的山水生態(tài)和土地資源、延續(xù)和傳承了余杭的歷史文化，也積極促進(jìn)了“集中集聚”和“跳開發(fā)展”，有限的土地、資金等要素，得以在邊際效益最大的區(qū)域集中投入。

多規(guī)融合示意圖

保護(hù)和保障，從來就不是一對(duì)不可調(diào)和的矛盾體，相反地，它們和諧統(tǒng)一。保護(hù)是為了我們的未來，保障同樣是為了那片未來，于是我們通過“多規(guī)融合”，尋找一個(gè)保護(hù)與保障的平衡點(diǎn)。在這個(gè)平衡點(diǎn)上，“多規(guī)融合”以空間管制為基礎(chǔ)，優(yōu)化“三線協(xié)同”結(jié)構(gòu)圖，以“大密大疏”的形態(tài)努力實(shí)現(xiàn)保護(hù)和保障同時(shí)“應(yīng)保盡?！保阂陨鷳B(tài)紅線為屏障，強(qiáng)化環(huán)境承載應(yīng)約束；以基本農(nóng)田為核心，嚴(yán)守耕地保護(hù)生命線；以開發(fā)邊界為極限，筑牢城鎮(zhèn)擴(kuò)張緊箍咒。

時(shí)光向前。在平鋪的歲月里，這片土地發(fā)生了怎樣的變化，在延伸的夢(mèng)想里，這片土地又會(huì)變得怎樣?；夭坏降氖沁^去，必須傳承的是記憶，這種包含了自然、歷史、文化的記憶，應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃的勾勒中，成為歷久彌新的永恒。大禹治水、良渚深耕、運(yùn)河流長(zhǎng)、藕花滿洲?！皠傂浴笔秦灤┻^往和今后的堅(jiān)持，規(guī)劃的基底不是白紙，在踐行規(guī)劃理想的時(shí)空里，愿遇見曾經(jīng)的嬉笑、曾經(jīng)的銘記、曾經(jīng)的寄托，還有曾經(jīng)的年輕夢(mèng)想，愿青山綠水太公田一如從前并未來依然，愿歲月流淌而一切靜好。

彈性，建議做什么

良渚文明

規(guī)劃剛性，明確了“不能做什么”的底限，具有強(qiáng)烈的整體控制作用，形成了“多規(guī)融合”的整體空間構(gòu)架。然而，一陳不變的“硬約束”也可能帶來規(guī)劃在實(shí)際可操作性上的硬傷，各類規(guī)劃的頻繁局部調(diào)整就是這一問題的充分證明。剛?cè)岵?jì)方能運(yùn)籌帷幄，在剛性內(nèi)容之外，也需要更多地強(qiáng)調(diào)規(guī)劃彈性。對(duì)“建議做什么”的引導(dǎo)，是各項(xiàng)規(guī)劃的美好愿景，也強(qiáng)化了規(guī)劃實(shí)施的可操作性和主觀能動(dòng)性下的正效應(yīng)，體現(xiàn)了“多規(guī)融合”的可包容性。而“應(yīng)當(dāng)做什么”的問題，則大可在規(guī)劃實(shí)施中交由具體問題結(jié)合實(shí)際情況作出選擇。

歷史車輪的前進(jìn)，是一個(gè)動(dòng)態(tài)的變化的過程，在規(guī)劃期內(nèi)“車輪”的軌跡，并不一定與規(guī)劃編制時(shí)我們的設(shè)想完全一致。我們可以還原歷史場(chǎng)景，但是卻始終說不清下一秒會(huì)發(fā)生什么，于是生活在《清明上河圖》和《東京夢(mèng)華錄》繁華市井中的人們根本無從想象當(dāng)今的鱗次櫛比，而我們也無法完全準(zhǔn)確地測(cè)算出十年后、幾十年后這片土地的模樣。這種偏差，可能是對(duì)未來展望的視野局限造成的，也可能是自然條件變化要求的，還可能是區(qū)域發(fā)展的重心調(diào)整引起的，也正因?yàn)檫@樣，規(guī)劃不應(yīng)將未來陷于桎梏，它應(yīng)當(dāng)適應(yīng)未來發(fā)生的正常范圍內(nèi)的但卻難以預(yù)見的波動(dòng)。

另一方面，各項(xiàng)規(guī)劃之間的差異，也需要規(guī)劃彈性的“潤(rùn)滑”。對(duì)于區(qū)域的發(fā)展、項(xiàng)目的準(zhǔn)入、空間的維護(hù)，各項(xiàng)規(guī)劃都有其具體要求和操作辦法?！岸嘁?guī)融合”，不能簡(jiǎn)單地將各項(xiàng)規(guī)劃生硬地拼合在一起，而應(yīng)當(dāng)以汲百家所長(zhǎng)、聽各方意見的方式，將各項(xiàng)規(guī)劃有機(jī)地融匯和組合起來，形成部門聯(lián)動(dòng)、優(yōu)勢(shì)共享的規(guī)劃編制、實(shí)施和管理體系，將各項(xiàng)規(guī)劃的“爭(zhēng)議”，轉(zhuǎn)變?yōu)楣餐晟啤⑻岣叩脑磩?dòng)力。

運(yùn)河上的七孔橋——塘棲廣濟(jì)橋

余杭是長(zhǎng)三角圓心地，是杭州都市經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展的“新藍(lán)海”。未來一段時(shí)期，余杭區(qū)將進(jìn)一步全面承接杭州主城區(qū)產(chǎn)業(yè)外延、人口和建筑疏散，圍繞“點(diǎn)軸狀圈層式開發(fā)、產(chǎn)城人融合化發(fā)展”，加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)，積極打造未來科技創(chuàng)新城、良渚文化創(chuàng)意城、臨平創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)城，建智慧城、打文化牌、走山水路，踐行“美麗中國(guó)、杭州先行”，實(shí)現(xiàn)“融入大杭州、同城一體化”。今后的發(fā)展，變革快、機(jī)遇多，“多規(guī)融合”的藍(lán)圖，更應(yīng)該側(cè)重區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略下的空間引導(dǎo)，更應(yīng)該多為區(qū)域發(fā)展留下遐想空間。

規(guī)劃的思考，給予的是一種方向，而具體路徑的選擇，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)劃的實(shí)施審時(shí)度勢(shì)。明天的我們，必會(huì)比現(xiàn)在更加成熟；我們的后來人，也會(huì)比我們更加睿智。前面提到“剛性”是一種堅(jiān)持，那么，“彈性”就是一種建議，是來自各個(gè)部門規(guī)劃的專業(yè)建議，也是當(dāng)下的我們對(duì)以后的自己和后來人的建議。我們實(shí)踐著規(guī)劃的理想，愿遇見日新月異的城鎮(zhèn)、高新現(xiàn)代的產(chǎn)業(yè)、優(yōu)質(zhì)完備的配套，愿余杭充滿創(chuàng)意和幸福。

“多規(guī)融合”，愿思考、踐未來。