淺析新型農(nóng)村社區(qū)自治管理行政化問題

楊圣丹

摘 要：新型農(nóng)村社區(qū)不僅是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的著力點，更是創(chuàng)新基層民主制度的重要平臺，旨在打破具有行政依附性的傳統(tǒng)農(nóng)村治理體制，為農(nóng)民自主管理社區(qū)公共事務(wù)，實現(xiàn)人民當(dāng)家做主提供制度保障。探討了新型農(nóng)村社區(qū)自治管理行政化的表現(xiàn)，分析了導(dǎo)致新型農(nóng)村社區(qū)自治管理行政化的原因，提出了新型農(nóng)村社區(qū)自治管理去行政化的對策。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村社區(qū)；自治管理；行政化

中圖分類號：D601 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）12-0011-02

黨的十八屆三中全會首次提出要推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，而治理現(xiàn)代化建設(shè)的突破點是群防群治，健全以城鄉(xiāng)社區(qū)黨組織為核心、以群眾自治組織為主體、社會各方廣泛參與的新型城鄉(xiāng)社區(qū)管理服務(wù)體系，通過群眾自治，讓群眾自己組織起來解決自己的問題。努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建成政府社會管理的平臺、居民日常生活的依托、社會和諧穩(wěn)定的基礎(chǔ)。新型農(nóng)村社區(qū)正是適應(yīng)社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型而出現(xiàn)的，它相對于傳統(tǒng)村落擁有更完善的公共服務(wù)配套設(shè)施、更民主的管理方式，相對于城市社區(qū)它是以現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式支撐起的以農(nóng)民為主體的自治管理單元。然而由于我國行政管理體制等因素的影響，新型農(nóng)村社區(qū)的自治管理仍存在明顯的行政依附現(xiàn)象，影響了社區(qū)自治管理中公民主體作用的發(fā)揮。

一、新型農(nóng)村社區(qū)自治管理行政化的表現(xiàn)形式

（一）自治管理工作重形式、輕實質(zhì)

可以說，“現(xiàn)有的新型農(nóng)村社區(qū)治理模式是在保持政治與行政控制的前提下，形成一種新型農(nóng)村社區(qū)自治管理的假象，用基層自治的表象掩飾了基層社區(qū)中政治與行政管理實質(zhì)，對建立新型農(nóng)村社區(qū)自治管理模式極為不利?！盵1]新型農(nóng)村社區(qū)自治管理在價值理念和工作原則上，賦予了社區(qū)居民自主決策的權(quán)力，是對農(nóng)民自我能力的一種肯定，也是農(nóng)民自治能力提升的一種體現(xiàn)。但是在社區(qū)實際建設(shè)和管理中，多年形成的自上而下的行政力剝奪了農(nóng)民的這種權(quán)利，農(nóng)民往往成為公共決策的被動接受者，計劃的被動執(zhí)行者，尤其在新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中所涉及的征地補償、社區(qū)規(guī)劃等與農(nóng)民利益關(guān)系密切的公共事務(wù)，農(nóng)民更是缺乏合法有效的參與途徑?！霸谶@種傳統(tǒng)管理模式中，管理者和農(nóng)民之間缺乏溝通和信任，甚至有些情況下演變?yōu)閷α⒑蜎_突，導(dǎo)致新型農(nóng)村社區(qū)管理無法執(zhí)行?！盵2]

（二）社區(qū)自治組織和基層政府之間傳統(tǒng)隸屬化關(guān)系沒有改變

《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》曾明確規(guī)定基層政府與村委會是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系，因此，在新型農(nóng)村社區(qū)中，由社區(qū)居民選舉產(chǎn)生的社區(qū)居委會與政府的派出機構(gòu)街道辦事處之間也應(yīng)該是一種指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但現(xiàn)實中，兩者之間的關(guān)系傳承了傳統(tǒng)農(nóng)村自治體制中基層政府和村委會的關(guān)系，街道辦事處實際上主管著新型農(nóng)村社區(qū)自治單位的大部分公共事務(wù)，社區(qū)居委會也把工作重心放在了完成政府安排的任務(wù)上。總之，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，社區(qū)公民的公民意識不斷加強，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，農(nóng)民迫切要求建設(shè)更合理的社會管理體制。而行政化色彩較濃的社區(qū)自治管理模式在一定程度上挫敗了村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的積極性。

（三）公民非制度化參與現(xiàn)象增多

鄧小平指出“城市搞得再漂亮，沒有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎(chǔ)是不行的?！盵3]新型農(nóng)村社區(qū)是我國社會轉(zhuǎn)型期制度化的產(chǎn)物，社區(qū)在興建過程中常因征地拆遷、評估分房、資金補貼等因素的影響，與農(nóng)民群眾產(chǎn)生利益糾紛。同時新型農(nóng)村社人員流動性大，公民異質(zhì)性增強，公民的價值觀發(fā)展日益多元化、利益訴求也增多，這就需要新型農(nóng)村社區(qū)建立起民主的自治管理體制。但目前新型農(nóng)村社區(qū)自治管理中，一些公民因參與渠道不足和受教育程度低等因素的影響，常采用非制度化或非法的參與形式表達(dá)自身的利益訴求，例如因征地拆遷導(dǎo)致的群體性事件和因自治選舉導(dǎo)致的暴力事件等。2009年遼寧省北鎮(zhèn)市趙營子村村民李東輝在被選為村委會主任后，因“有賄選行為”遭到舉報后未能成功擔(dān)任村干部，一怒之下他將舉報人一家5口全部殘忍殺害。非制度化或非法的參與形式的存在是在新型農(nóng)村社區(qū)自治管理行政化模式下，政府對社區(qū)公共事務(wù)的管理缺乏民主協(xié)商，群眾基礎(chǔ)不足、利益訴求渠道不暢導(dǎo)致了一些公民的非理性化的參與方式。

二、新型農(nóng)村社區(qū)自治管理行政化的原因

（一）國家行政管理的過多干預(yù)

我國新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)不像西方國家社區(qū)的形成那樣是經(jīng)過長期自然地形成，更多的是由政府主導(dǎo)和推動，黨和政府的政策支持是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的最大保障和后盾。一般來講基層群眾自治是對基層政府行政權(quán)利的消解，層政府為保持對基層社區(qū)絕對的控制，促進(jìn)行政任務(wù)在基層社區(qū)的順利推行，常決定和干預(yù)新型農(nóng)村社區(qū)治理的相關(guān)事務(wù)，“往往將自己的權(quán)力滲透到最基層的社區(qū)，使基層的自治管理行政化，基層社區(qū)組織的權(quán)力也經(jīng)常變?yōu)榈胤叫姓?quán)力的一個組成部分?！盵4]所以在社區(qū)管理中基層政權(quán)組織一般把村民自治組織看作下屬機構(gòu)，直接對其發(fā)號施令，形成一種領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系?；鐓^(qū)管理者因忙于應(yīng)付基層政府的任務(wù)安排，擠壓了社區(qū)自治管理的空間，影響了新型農(nóng)村社區(qū)治理中公民參與的行為效度，壓抑了新型農(nóng)村社區(qū)自治管理的主動性和積極性，使社區(qū)管理嚴(yán)重依賴于政府行政部門。

（二）各利益主體之間的關(guān)系不明確

一方面，基層政府與社區(qū)居委會關(guān)系不明確。基層政府把社區(qū)居委會當(dāng)作自己的行政下級或派出機構(gòu)，社區(qū)管理者的選任、財政撥付等重要事項均由鄉(xiāng)基層政府控制，基層政府常以操縱社會資源分配方式影響社區(qū)公共事務(wù)的決策和管理，社區(qū)居委會對此只能是“忍氣吞聲，任勞任怨”；另一方面，社區(qū)黨支部與社區(qū)居委會關(guān)系不協(xié)調(diào)?！洞迕褡灾挝瘑T會組織法》只明確了黨組織領(lǐng)導(dǎo)的核心地位和基本職責(zé)，卻沒明確具體的操作方式和方法，導(dǎo)致有的社區(qū)黨支部過多地干預(yù)社區(qū)公民自治?！坝械纳鐓^(qū)支部書記把黨的領(lǐng)導(dǎo)簡單理解為社區(qū)支部的領(lǐng)導(dǎo)，甚至是支部書記的個人領(lǐng)導(dǎo)，而有的社區(qū)居委會產(chǎn)生后，認(rèn)為自己是社區(qū)多數(shù)公民選舉出來的，有群眾基礎(chǔ)，腰桿子硬，因此，不把黨支部放在眼里，重大事情不向黨支部請示報告?！盵5]

（三）自治管理資源的匱乏限制了自治管理能力的發(fā)展

社區(qū)資源是指能夠服務(wù)社區(qū)管理的人、財、物、技術(shù)的各種要素，是社區(qū)建設(shè)和管理的出發(fā)點，我國新型農(nóng)村社區(qū)自治管理普遍存在資源匱乏的問題。首先是物質(zhì)資源的匱乏。馬克思曾說“消除城市與鄉(xiāng)村之間的對立是社會統(tǒng)一的首要條件之一，這個條件又取決于許多物質(zhì)前提?！盵6]新型農(nóng)村社區(qū)管理本身并不直接創(chuàng)造物質(zhì)財富，只能從其外部獲取資源以實現(xiàn)治理。但政府部門對社區(qū)管理財政的投入相對甚微，社區(qū)系統(tǒng)和外界進(jìn)行資金、物品、信息等交流的時候經(jīng)常處于被動的狀態(tài)。其次是人力資源的匱乏。目前新型農(nóng)村社區(qū)管理者多是傳統(tǒng)村落原班人馬，大多數(shù)參與社區(qū)管理工作的人員沒有經(jīng)過專業(yè)的培訓(xùn)，缺乏社區(qū)管理專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗。他們所具有的管理知識多與時代脫節(jié)，缺乏運用科學(xué)管理方法和能力，難以滿足社區(qū)對高質(zhì)量專業(yè)管理的需求。所有這些又進(jìn)一步增加了社區(qū)自治理管理對政府的行政依附。

三、改善新型農(nóng)村社區(qū)自治管理行政化的措施

（一）加強新型農(nóng)村社區(qū)自治管理干部隊伍建設(shè)

“十二五”規(guī)劃中針對社區(qū)工作人才隊伍建設(shè)提出要“完善優(yōu)秀人才服務(wù)社區(qū)激勵機制，推進(jìn)社區(qū)工作人員專業(yè)化、職業(yè)化。”[7]在新型農(nóng)村社區(qū)基層選舉中要堅持與時俱進(jìn)的原則，以“三個代表”思想和改革創(chuàng)新精神，選拔思想好、作風(fēng)正、有創(chuàng)新意識和市場頭腦的中青年人才，按照農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的要求，進(jìn)行崗前培訓(xùn)，實踐能力培訓(xùn)。全面啟動新型農(nóng)村社區(qū)干部現(xiàn)代化素質(zhì)教育工程，提高帶頭人帶領(lǐng)群眾致富奔小康的能力。切實促進(jìn)實施鄉(xiāng)村精英參與社區(qū)管理，因為鄉(xiāng)村精英對本社區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際情況、資源、農(nóng)業(yè)特色等情況熟悉，可以制定出因地制宜、切合實際的新型農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展策略。通過新型農(nóng)村社區(qū)自治管理中干部人才的更新，從內(nèi)部提升社區(qū)自治管理的執(zhí)行力度，能有效防止對政策的行政依附。

（二）改革兩委及與基層政府的關(guān)系，在上下關(guān)系的結(jié)構(gòu)上消除行政化

基層黨組織對于農(nóng)村社會管理實施主要的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督作用，在新型農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部通過基層黨支部參與新型農(nóng)村社區(qū)管理。基層黨組織主要監(jiān)督和規(guī)范新型農(nóng)村社區(qū)自治管理的民主規(guī)范執(zhí)行，通過建立社區(qū)黨組織實施居民自治民主選舉，同時充分發(fā)揮黨員的模范帶頭作用促進(jìn)社區(qū)發(fā)展?；鶎诱块T應(yīng)以支持者、協(xié)助者和監(jiān)督者的角色，通過行政管理方式為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供財政支持和政策扶植新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，完善新型農(nóng)村社區(qū)自治管理的公共服務(wù)設(shè)施，為促進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)治理中公民有效參與創(chuàng)造良好的制度條件和文化氛圍，而不是直接對新型農(nóng)村社區(qū)自治管理中的公共事務(wù)進(jìn)行操縱。同時，新型農(nóng)村社區(qū)的管理權(quán)力由新型農(nóng)村社區(qū)居民共同支配，事關(guān)社區(qū)的重大決策需由社區(qū)居民代表大會行使決策權(quán)，在權(quán)利上為公民參與社區(qū)治理、自主決定社區(qū)的公共事務(wù)提供更大的運行空間。

（三）調(diào)動開發(fā)內(nèi)外資源，提升社區(qū)自治管理水平

新型農(nóng)村社區(qū)自治管理水平的提升，首先需要建立起由政府主導(dǎo)，社會各類組織、普通公民多元參與新型管理體制。同時注重新型農(nóng)村社區(qū)社會資本的重構(gòu)，社會資本是農(nóng)村社會中基于血緣關(guān)系、地緣關(guān)系、相同的價值取向和信仰而形成的人際及組織關(guān)系網(wǎng)絡(luò)[8]，是強化公民社區(qū)歸屬感，促進(jìn)公民有效參與社區(qū)治理的重要因素。其次，逐步完善社區(qū)財務(wù)制度。就目前全國范圍內(nèi)的新型農(nóng)村社區(qū)財務(wù)來看，政府撥款仍是社區(qū)財力的主要甚至是唯一來源。這種主流的財務(wù)模式很難維持社區(qū)長足發(fā)展的需要，經(jīng)費不足問題嚴(yán)重，這種情況不僅導(dǎo)致社區(qū)工作的開展步履維艱，同時也加重了社區(qū)對政府的依賴。社區(qū)管理者需主動尋求外界的財務(wù)支持主體，同時加強社區(qū)內(nèi)部成員的財務(wù)管理，保障社區(qū)管理經(jīng)費來源多元化，通過內(nèi)外協(xié)調(diào)來保障社區(qū)管理的獨立性、自主性。

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