試論聘任制下高校教師的法律身份

◆吳曉燕 郭 莉

(吳曉燕系南昌航空大學(xué)文法系 06級學(xué)生;郭莉系南昌航空大學(xué)教師)

試論聘任制下高校教師的法律身份

◆吳曉燕 郭 莉

(吳曉燕系南昌航空大學(xué)文法系 06級學(xué)生;郭莉系南昌航空大學(xué)教師)

法律身份,是指基于法律而形成的身份,具有特定法律身份的人享有特殊的權(quán)利和承擔(dān)特殊的義務(wù)。高校教師的法律身份在世界各國并不完全相同,在我國,教師法律身份理論上也存在多種觀點(diǎn)。推行教師聘任制,在法律上應(yīng)確立教師為何種身份,如何確定教師的法律地位非常關(guān)鍵。因?yàn)橹挥写_立教師的法律地位,才能明確教師的法定權(quán)利。然而,1993年通過的《教師法》并未對教師的法律地位做出明確的規(guī)定。正是由于現(xiàn)行法律沒有對教師的身份進(jìn)行準(zhǔn)確的定位,從而使得理論和實(shí)踐對高校與教師之間的法律關(guān)系產(chǎn)生認(rèn)識上的分歧,導(dǎo)致教師權(quán)利內(nèi)容模糊。

一、國外高校教師的法律身份

在國外,由于聘任模式不同,形成了教師的不同的法律身份,主要有雇員、公務(wù)員、公務(wù)員兼雇員三種法律身份:

1.公務(wù)員終身聘任模式。這種聘任制下,由政府規(guī)定聘用資格,并作為主體聘用教師,聘任教師的身份為公務(wù)員。如日本、德國、法國。實(shí)行公務(wù)員終身聘任模式的國家,一經(jīng)聘任,非因法定事由,很少被解聘,具有終身就職的特點(diǎn)。

2.雇員雇傭的模式。實(shí)行此類聘用模式的代表國家為俄羅斯,幾乎所有國家的私立學(xué)校也都采用這模式。根據(jù)俄羅斯現(xiàn)行法律規(guī)定,教師所在學(xué)校就是他的雇主。教師與學(xué)校行政人員的關(guān)系由具有一定期限的合同加以調(diào)解。雇員雇傭模式反映了“學(xué)校為主體,市場為導(dǎo)向”的特點(diǎn):教師在勞動(dòng)力市場上通過簽合同的方式雇用;雙方關(guān)系主要由合同加以調(diào)節(jié);學(xué)校和教師之間的關(guān)系是雇用關(guān)系,學(xué)校在其權(quán)限內(nèi)可以決定教師的聘用和解聘,合同中約定明確的聘期;教師的身份為雇員,法律關(guān)系由一般勞動(dòng)法調(diào)節(jié),不受公務(wù)員法律的制約。在這種模式下,教師與學(xué)校能夠充分進(jìn)行雙向選擇、達(dá)到學(xué)校崗位與教師之間最大限度的匹配。但雙方的供求主要依靠市場因素來調(diào)節(jié),在法制不完善的情況下,雙方權(quán)益都得不到有效保障。

3.公務(wù)員兼雇員聘用模式。實(shí)行公務(wù)員兼雇員聘用模式的國家,以英國為代表,其聘用管理體現(xiàn)了公務(wù)員制度和雇員雇傭制度相結(jié)合的獨(dú)特內(nèi)涵:一方面,教師享有公務(wù)員權(quán)益,適用公務(wù)員法律,教師與政府之間具有一種行政上的隸屬關(guān)系;另一方面,教師在勞動(dòng)力市場上被聘用,雙方簽定聘用合同,約定聘用期限以及雙方的權(quán)利、義務(wù),兩者之間又形成合同雇傭關(guān)系。具體來說,公務(wù)兼雇員聘用模式的核心特征是“政府為主體,市場為導(dǎo)向”。基于勞動(dòng)力市場,公開聘用具有資格的教師;基于雇用契約關(guān)系,實(shí)施合同聘用制,合同中明確雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任,約定聘用期限。這種聘用模式,有規(guī)范、明確的聘用標(biāo)準(zhǔn)與聘用程序,實(shí)現(xiàn)了市場、學(xué)校、政府三者在聘用教師過程中的良好組合,將市場競爭、雙向選擇、人員流動(dòng)與教師權(quán)益保障體系、優(yōu)秀人才特殊保障體系等方面融為一體,從而構(gòu)成了較為完善的教師任用機(jī)制。

二、我國高校教師法律身份的理論爭議

在我國,高校教師的法律身份理論界主要有以下幾種觀點(diǎn):

1.確立高校教師公務(wù)員的身份。理由在于:其一,在法律上確立教師公務(wù)員身份,將教師納入公務(wù)員隊(duì)伍,教育行政機(jī)關(guān)將按照《公務(wù)員法》對教師實(shí)行管理,教師可以依照《公務(wù)員法》行使權(quán)利和履行義務(wù)。這樣教師的工資、待遇及身份將會在法律上得到保障。其二,從比較法的角度考察,許多國家都把公立學(xué)校教師納入公務(wù)員的序列,對教師進(jìn)行規(guī)范化和制度化管理,并以此保障教師的權(quán)益和促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展。如日本國家公務(wù)員法將國家公務(wù)員分為一般職和特別職。根據(jù)日本國家公務(wù)員法附則第13條有關(guān)制定特例法的規(guī)定,特例公務(wù)員主要包括教育公務(wù)員、外交公務(wù)員、檢察官、警官。為此,1949年日本專門制定了《教育公務(wù)員特例法》。德國《聯(lián)邦公務(wù)員法》第 2條的規(guī)定,聯(lián)邦公務(wù)員系指在聯(lián)邦內(nèi)或在與聯(lián)邦有直接隸屬關(guān)系的公法社團(tuán)、機(jī)構(gòu)或財(cái)團(tuán)服務(wù),并具有公法上服務(wù)關(guān)系和信任關(guān)系的人。毫無疑問,聯(lián)邦德國的公立學(xué)校教師屬于公務(wù)員。其三,教師的職務(wù)具有公務(wù)性。20世紀(jì)以來,隨著“福利國”理念的深入,“政府不僅有責(zé)任保護(hù)個(gè)人不受外來侵略的權(quán)利,而且有義務(wù)幫助社會全體成員滿足他們基本的人的需要”。受教育是公民的法定權(quán)利,政府不僅不得侵犯公民的權(quán)利,而且有義務(wù)積極地創(chuàng)造條件以實(shí)現(xiàn)公民接受教育的權(quán)利。因此,設(shè)立學(xué)校,配備專門的教學(xué)和管理人員,撥付相應(yīng)的資金便是政府積極保障公民實(shí)現(xiàn)受教育權(quán)的一項(xiàng)法定義務(wù)。公立學(xué)校教師是代表政府履行職務(wù)的,他們從事的教育教學(xué)活動(dòng)是一種執(zhí)行公務(wù)的行為。他們?nèi)缤畽C(jī)關(guān)的工作人員一樣,承擔(dān)著服務(wù)社會、執(zhí)行公共事務(wù)的職能。唯一不同的是,教師擁有專業(yè)的知識和技能,是實(shí)施教育教學(xué)的專業(yè)人員。因此,基于高等教育的公益性,教師不能像企業(yè)的工人一樣適用我國《勞動(dòng)法》和《勞動(dòng)合同法》。

2.確立高校教師普通勞動(dòng)者的身份。反對確立公立學(xué)校教師公務(wù)員法律地位的學(xué)者卻基于這樣一種擔(dān)心,即將教師納入公務(wù)員的范疇,會導(dǎo)致政府對教師的管理過于行政化和政府對學(xué)校的控制更加牢固,并妨礙學(xué)校的自主管理及學(xué)術(shù)自由。認(rèn)為教師聘用制的本質(zhì)和特點(diǎn)在于:其一,地位平等化。即高校和教師在法律地位上處于完全平等的合約人地位,雙方勞動(dòng)關(guān)系完全基于自愿原則,教師有是否應(yīng)聘的自由,學(xué)校有聘用和解聘教師的權(quán)利。其二,關(guān)系契約化。聘約是規(guī)范學(xué)校和教師之間勞動(dòng)關(guān)系的契約,其表現(xiàn)形式為聘用合同。聘用雙方的權(quán)利和義務(wù)都應(yīng)在聘用合同中予以明確。其三,任期明確化。聘用期限在聘用合同中具,有明確規(guī)定,從而破除了教師職務(wù)終身制。教師聘用在實(shí)行任期制的同時(shí),也為教師自由流動(dòng)提供了可能。其四,機(jī)制競爭化。教師憑實(shí)力上崗,學(xué)校擇優(yōu)錄用,實(shí)現(xiàn)雙向選擇,優(yōu)勝劣汰。因此,高校和教師之間是一種完全平等的勞動(dòng)合同關(guān)系,屬于《中華人民共和國勞動(dòng)法》和《中華人民共和國勞動(dòng)合同法》調(diào)整的范圍。基于其教師的身份,應(yīng)享有職務(wù)權(quán)益。基于勞動(dòng)者的身份,應(yīng)受我國勞動(dòng)法和勞動(dòng)合同法調(diào)整,但基于教師勞動(dòng)的特殊性,有些勞動(dòng)權(quán)益應(yīng)予以限制。

三、確立高校教師為具有專業(yè)技術(shù)技能的特殊勞者的法律身份

實(shí)行高校教師聘任合同法律制度,是我國由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中在教育領(lǐng)域采取的一項(xiàng)重要的人事制度改革。它標(biāo)志著我國教師任用制度上的重大突破。高等學(xué)校與教師依據(jù)合同的有關(guān)規(guī)定而形成的聘任關(guān)系,構(gòu)成學(xué)校與教師法律關(guān)系的基礎(chǔ)。本文認(rèn)為,高校教師聘任本質(zhì)上是一種勞動(dòng)合同法律關(guān)系,高校與教師具有平等的法律地位,只不過,在聘用性勞動(dòng)關(guān)系中一方代表公共利益,在雙方平等協(xié)商確定相互權(quán)利義務(wù)的同時(shí),另一方負(fù)有特殊的義務(wù),因此,教師的身份應(yīng)該是具有專業(yè)技術(shù)技能的特殊勞動(dòng)者。即教師首先應(yīng)該是勞動(dòng)者,其次,教師應(yīng)具有獨(dú)立的身份。即基于教師身份因其職業(yè)特點(diǎn)、專業(yè)特點(diǎn)而享有的特殊權(quán)利?；趧趧?dòng)者與教師雙重身份的結(jié)合,教師的某些權(quán)益應(yīng)作特別規(guī)定。

1.基于教師的身份,應(yīng)享有職務(wù)權(quán)益。教師職務(wù)權(quán)益是指作為高校教師所特有的基于法律的特別規(guī)定所享有的專屬利益,即我國《教師法》、《教育法》、《高等教育法》及其他教育法律法規(guī)所賦予教師的,為保證教師在教育教學(xué)活動(dòng)中能正常履行職責(zé),專門賦予教師的特定利益。它是基于教師的特定身份而產(chǎn)生,受教育法律規(guī)范的調(diào)整,反映了教師的職業(yè)特征、教育工作的價(jià)值取向的權(quán)益。該權(quán)益是憲法規(guī)定的抽象權(quán)益在教師身上的具體體現(xiàn)和實(shí)然的轉(zhuǎn)化形式,是事實(shí)上的應(yīng)有權(quán)益在教育系統(tǒng)內(nèi)部被自覺認(rèn)識和特殊配置的結(jié)果,在教師的權(quán)益體系中居于核心地位。《教育法》第 4章第32條規(guī)定:教師享有法律規(guī)定的權(quán)利。第33條規(guī)定:國家保護(hù)教師的合法權(quán)益,改善教師的工作條件和生活條件,提高教師的社會地位。第 34條規(guī)定:國家實(shí)行教師資格、職務(wù)、聘任制度,通過考核、獎(jiǎng)勵(lì)、培養(yǎng)和培訓(xùn),提高教師素質(zhì),加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)。第 5章第 40條規(guī)定:從業(yè)人員有依法接受職業(yè)培訓(xùn)和繼續(xù)教育的權(quán)利和義務(wù)?！督處煼ā返?2章第 7條規(guī)定教師享有下列特殊的職務(wù)權(quán)益:(1)進(jìn)行教育教學(xué)活動(dòng),開展教育教學(xué)改革和實(shí)驗(yàn);(2)從事科學(xué)研究、學(xué)術(shù)交流,參加專業(yè)的學(xué)術(shù)團(tuán)體,在學(xué)術(shù)活動(dòng)中充分發(fā)表意見;(3)指導(dǎo)學(xué)生的學(xué)習(xí)和發(fā)展,評定學(xué)生的品行和學(xué)業(yè)成績; (4)按時(shí)獲取工資報(bào)酬,享受國家規(guī)定的福利待遇以及寒暑假期的帶薪休假;(5)對學(xué)校教育教學(xué)、管理工作和教育行政部門的工作提出意見和建議,通過教職工代表大會或者其他形式,參與學(xué)校的民主管理;(6)參加進(jìn)修或者其他方式的培訓(xùn)。

上述六種權(quán)利可歸納為:教育教學(xué)權(quán)、科學(xué)研究與學(xué)術(shù)活動(dòng)權(quán)、學(xué)生管理與學(xué)業(yè)評定權(quán)、獲取勞動(dòng)報(bào)酬和享受福利待遇權(quán)、參與民主管理權(quán)、參加進(jìn)修和培訓(xùn)權(quán)。

2.作為特殊勞動(dòng)者應(yīng)享有勞動(dòng)權(quán)益。高校師資應(yīng)是一種勞動(dòng)力,是一種人力資本更高的勞動(dòng)力,因此,目前有關(guān)勞動(dòng)者相關(guān)法律,原則上雖適用。普通勞動(dòng)者享有的勞動(dòng)權(quán),教師大部分都可以享有。從廣義的范圍上理解勞動(dòng)權(quán),勞動(dòng)權(quán)是一種綜合性的權(quán)利,以就業(yè)權(quán)為核心,同時(shí)包括自由擇業(yè)權(quán)、職業(yè)培訓(xùn)權(quán)、獲得勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、享有安全和衛(wèi)生工作條件權(quán)、工作時(shí)間合理限制權(quán)、休息權(quán)、組織工會權(quán)、罷工權(quán)和失業(yè)救濟(jì)權(quán)等。教師工作特性決定了其不能完全享受勞動(dòng)權(quán)利和相關(guān)利益,應(yīng)對如下部分勞動(dòng)權(quán)益做出特別規(guī)定。

(1)單方解除合同的預(yù)告時(shí)間。勞動(dòng)者單方解除合同的法律規(guī)定雖然使勞動(dòng)者獲得了充分的職業(yè)選擇自由,保障了勞動(dòng)力的自由流動(dòng)。但對于用人單位來說,勞動(dòng)者,特別是重要崗位的勞動(dòng)者或者是在用人單位起重要作用的勞動(dòng)者的流動(dòng),會影響企業(yè)的正常生產(chǎn)和經(jīng)營,給用人單位造成損失。立法正因?yàn)榭紤]到這一點(diǎn),才規(guī)定了 30日預(yù)告期。但這個(gè)一成不變的期限在司法實(shí)踐中也產(chǎn)生不不可避免的爭議,實(shí)踐中的難題在于不同素質(zhì)的勞動(dòng)者其可替代的程度不一樣,高級人才的可替代程度低于普通勞動(dòng)者。在高校,一些高層專業(yè)技術(shù)人員,專業(yè)性非常強(qiáng),這些人員的崗位替代性不強(qiáng),高校很難在 30日內(nèi)找到替代者。而且這些具有有專業(yè)知識和特殊技能高層次人才是高校獲取競爭優(yōu)勢、謀求生存和發(fā)展的決定性因素,法律只規(guī)定 30日的預(yù)告期,就顯得很不合理。因此對于勞動(dòng)合同法規(guī)定的單方解除合同的預(yù)告期限只適合普通的教師,對于高層次人才的單方解除勞動(dòng)合同的預(yù)告期限應(yīng)予以相應(yīng)延長,以保護(hù)用人單位的權(quán)益。

(2)違約金的適用范圍。對于違約金的適用范圍《勞動(dòng)合同法》采取了限制型的作法,規(guī)定僅限于在勞動(dòng)者違反服務(wù)期和競業(yè)限制約定的情況下,才可以約定勞動(dòng)者支付違約金,這有效地保護(hù)了勞動(dòng)者的合法利益。但也有人認(rèn)為,可約定承擔(dān)違約金的勞動(dòng)者的范圍太窄,傾斜了對中上層勞動(dòng)者的保護(hù),對用人單位的保護(hù)力度不夠。中上層勞動(dòng)者是用人單位的脊梁,與用人單位的利益關(guān)系特別緊密。中上層勞動(dòng)者是用人單位的中堅(jiān),他們掌握著用人單位的核心競爭力,如果將違約金限制在違反競業(yè)限制和保守商業(yè)秘密的約定,他們可以任意辭職而得不到違約金的保護(hù),只能通過賠償金來保護(hù),而賠償金保護(hù)的最大的問題是不確定勝,在這種情況下,對于用人單位是不公平的。如果法律允許對這些享受了用人單位的特殊待遇中上層勞動(dòng)者約定服務(wù)期,進(jìn)而約定違約金,違約金的預(yù)防功能和效率違約功能就會很好的體現(xiàn),用人單位的利益便可以帶到比較有力的保護(hù)。本文認(rèn)為,勞動(dòng)合同法在加大對勞動(dòng)者保護(hù)的同時(shí),確實(shí)也應(yīng)該考慮一些高級專業(yè)技術(shù)人員等特殊人才的穩(wěn)定性問題,這些勞動(dòng)者一旦流失,不僅導(dǎo)致人力資源重置成本非常高,而且對用人單位的損害也非常大。如果法律擴(kuò)大違約金的適用范圍,規(guī)定用人單位對特殊的專門人才可以約定違約金,將有利于核心人才的穩(wěn)定,用人單位的利益也可以得到比較有力的保護(hù)。在高校,由于用人機(jī)制的靈活,高校之間人員的流動(dòng)非常頻繁,人才競爭也日益突出,一些高層次人才的成為高校競爭的對象,對于高薪聘用的高級專業(yè)技術(shù)人員,如果高層次人才不能誠信對待合同,任意違約,勢必給高校造成不可估量的損失,因此,對于普通教師可以適用勞動(dòng)合同法一般規(guī)定,而對高層次人才則應(yīng)規(guī)定可約定違約金。

(3)部分集體勞動(dòng)權(quán)的限制。有學(xué)者將勞動(dòng)權(quán)分為個(gè)別勞動(dòng)權(quán)與集體勞動(dòng)權(quán),個(gè)別勞動(dòng)權(quán)和集體勞動(dòng)權(quán)共同構(gòu)成勞動(dòng)權(quán)。個(gè)別勞動(dòng)權(quán)包括勞動(dòng)就業(yè)權(quán)、勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)、休息休假權(quán)、社會保險(xiǎn)權(quán)、勞動(dòng)安全衛(wèi)生權(quán)、職業(yè)培訓(xùn)權(quán)和勞動(dòng)爭議提請?zhí)幚頇?quán)等。集體勞動(dòng)權(quán)包括團(tuán)結(jié)權(quán)、集體談判權(quán)、集體爭議權(quán)和民主參與權(quán)。從權(quán)利維度來看,教師享有個(gè)別勞動(dòng)權(quán)是應(yīng)該是沒有異議的。但教師作為具有專業(yè)技術(shù)技能的特殊勞動(dòng)者,有些集體勞動(dòng)權(quán)應(yīng)予以限制。如集體爭議權(quán)。集體爭議權(quán)也稱罷工權(quán),是指工會在與雇主協(xié)商時(shí),有進(jìn)行爭議行為(如罷工、怠工等)之權(quán)利。我國現(xiàn)行憲法,其中“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章中并無罷工自由的規(guī)定。但是,2001年2月28日,全國人大常委會批準(zhǔn)了《經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)和國際公約》(以下簡稱《經(jīng)社文公約》),其第 8條第一項(xiàng)規(guī)定,“本公約締約各國承擔(dān)保證:……(丁)有權(quán)罷工,但應(yīng)按照各個(gè)國家的法律行使此項(xiàng)權(quán)利?！睋?jù)此,有學(xué)者認(rèn)為我國公民作為勞動(dòng)者應(yīng)享有罷工權(quán),并在國內(nèi)法上予以完善。不管立法如何規(guī)定,教師作為特殊的勞動(dòng)者,其職業(yè)具有公益性,他們?nèi)缤畽C(jī)關(guān)的工作人員一樣,承擔(dān)著服務(wù)社會、執(zhí)行公共事務(wù)的職能。為保證公民充分、有效地享受教育權(quán),教師在罷工這一勞動(dòng)權(quán)上應(yīng)受特別權(quán)力關(guān)系理論的制約,教師對學(xué)校應(yīng)負(fù)有忠實(shí)義務(wù),不得以罷工形式追求勞動(dòng)條件的維持、改善或其它經(jīng)濟(jì)地位的提升。

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本文系江西省“十一五規(guī)劃”課題“聘任制下的高校教師權(quán)益問題研究”(08FX33)階段性成果之一。