全球反壟斷監(jiān)管機構(gòu)盯上班輪業(yè)

徐劍華 上海海事大學(xué)城市現(xiàn)代物流 規(guī)化研究所原所長、教授

全球聯(lián)盟給反壟斷機構(gòu)帶來了新的挑戰(zhàn)。隨著全球班輪業(yè)整合成2M、G6、CKYHE和O3四大聯(lián)盟，這一挑戰(zhàn)將持續(xù)到未來若干年?？梢灶A(yù)期，反壟斷監(jiān)管機構(gòu)將繼續(xù)成為航運業(yè)的關(guān)鍵參與方。

中、美、歐反壟斷監(jiān)管機構(gòu)盯上班輪業(yè)

近年來，中國、美國和歐盟的監(jiān)管機構(gòu)頻頻將反壟斷的執(zhí)法利劍砍向班輪業(yè)大佬。

1.中國

2014年6月，在P3聯(lián)盟被中國商務(wù)部否決的瞬間，全世界的航運界都知道，它正在面對一種新型的國家監(jiān)管機構(gòu)。

2013年6月宣布擬建的P3聯(lián)盟將允許馬士基、地中海航運和達飛輪船聯(lián)合組成龐大的船隊，擁有無與倫比的規(guī)模和定價權(quán)。這個擬議中的聯(lián)盟打算在新加坡和倫敦建立200多員工的運營中心，并將聯(lián)合這三個最大的全球承運商的船隊，創(chuàng)造前所未有的機會，將規(guī)模轉(zhuǎn)換為定價權(quán)，雖然在運價上沒有任何的合作。

美國的監(jiān)管機構(gòu)點頭了，歐盟也是如此。盡管歐盟的點頭實際上意味著“去吧，我們會在稍后再檢查”，但是看上去一帆風(fēng)順。

在公開場合，三大承運商對審批都很樂觀，漫天的傳言稱中國商務(wù)部已經(jīng)給出了綠燈。但在亞洲的回饋管道紛紛暗示，中國不會那么容易發(fā)放一張免費的通行證。

中國商務(wù)部在2014年6月拒絕P3聯(lián)盟的一紙決定有一槌定音的感覺。

P3聯(lián)盟的三家船東本來認為這是航運業(yè)的自然壟斷，或多或少是理所當(dāng)然的。他們認為有權(quán)力行使這項權(quán)利——作為世界必不可少的行業(yè)，這是在下跌周期里完全無利可圖的一種商業(yè)補償。

最有趣的是，中國商務(wù)部否決P3聯(lián)盟后，全球航運界頓時鴉雀無聲，立刻接受了這一裁決。有人嘀咕：P3聯(lián)盟搭建的運營中心有涉嫌壟斷的可能，但為什么美國和歐盟對此視而不見呢？

P3的被否決給2014年全球航運市場造成了令人印象深刻的沖擊，中國對于航運業(yè)的影響深遠。輿論認為P3之被否決，體現(xiàn)了航運需要公平競爭，也彰顯中國影響力之不可低估。

2.美國

世界頂級的班輪公司都在建立包含東西向干線的營運聯(lián)盟，并需要美國聯(lián)邦海事委員會(FMC)的批準，才能夠經(jīng)營涉及美國西海岸和東海岸的貿(mào)易，因此，F(xiàn)MC發(fā)現(xiàn)他們正處于全球關(guān)注的中心。

FMC由5名委員組成，其中3名民主黨人，2名共和黨人。對于華盛頓方面如何看待這些新型聯(lián)盟態(tài)度的不確定性，以及委員們在意識形態(tài)方面的差異和獨立思考，使一些世界最大的航運公司感到了不確定性。

在北京方面出乎意料的否決之前，F(xiàn)MC的委員們對于P3聯(lián)盟的申請已經(jīng)出現(xiàn)了4票贊成、1票反對的意見。投反對票的委員是前主席李丁斯基。他給出的理由是，P3本質(zhì)上是創(chuàng)建法人而非聯(lián)盟。

隨后，李丁斯基沒有咨詢FMC的其他委員，就對達飛輪船、中海集運和阿拉伯航運公司的O3聯(lián)盟申請投了新的反對票，盡管FMC最終同樣以4比1的表決結(jié)果發(fā)放了通行證。

FMC及其委員都表示，2014年在集裝箱航運業(yè)進入超級聯(lián)盟時代的期間來考慮美國公眾的利益，他們?nèi)匀皇枪刹豢尚∮U的力量。

3.歐盟

2013年11月，歐盟委員會宣布已正式啟動對14家班輪公司正式的反壟斷法律程序，來調(diào)查他們是否通過相互之間商定價格而違反歐盟競爭規(guī)則。法律程序遵循來自事務(wù)監(jiān)察委員會在2011年5月對全球12家最大班輪公司的歐洲辦事處的黎明突擊搜查。

歐盟當(dāng)局認為，自2009年以來，這些公司通過在其網(wǎng)站上和專業(yè)貿(mào)易媒體上發(fā)布公開聲明來定期公示他們的漲價意向。這種做法可能讓公司互相之間將它們未來價格的意圖告訴對方，通過對來往歐洲的班輪服務(wù)航線提價，來損害競爭和損害他們的客戶。委員會現(xiàn)在將調(diào)查這種行為是否構(gòu)成協(xié)同行為，是否違反歐盟職能條約第101條和歐洲經(jīng)濟區(qū)協(xié)議第53條的規(guī)定。

除了美國總統(tǒng)輪船、川崎汽船和漢堡南美潔身幸免以外，幾乎所有的全球承運人都被列入了這張14家的名單。

本次調(diào)查最終可能導(dǎo)致天價罰單，以及由托運人發(fā)起侵權(quán)調(diào)查，以證明他們已經(jīng)支付超過賠率引起的潛在的損害賠償訴訟。從近年來航空公司和貨運代理公司的案例可以發(fā)現(xiàn)，這些調(diào)查的累計成本是非常巨大的。

在未來的幾年里，這些航運公司可能在與這些指控的斗爭中獲勝。但是即使如此，參與到調(diào)查之中的成本是巨大的。而不利的發(fā)現(xiàn)可能引發(fā)在北美和亞洲等其他司法管轄區(qū)多米諾骨牌式的連鎖調(diào)查和接踵而至的托運人的損害賠償。

作為最低要求，本次調(diào)查可能導(dǎo)致的變化是價格變化如何被公布。但更嚴重的潛在后果是警告航運公司：你們?nèi)詿o可逃遁地暴露在監(jiān)管的聚光燈下。

監(jiān)管機構(gòu)必須擁有全球視野

中國商務(wù)部的審查機制與程序不同于美國FMC和歐盟委員會。在P3聯(lián)盟案中，歐美兩地監(jiān)管機構(gòu)都放行。FMC的評估認為P3聯(lián)盟在北美市場占有率不高，對競爭狀態(tài)的影響甚微。而中國商務(wù)部必須在中國的兼并控制規(guī)則固定的時限內(nèi)明確批準或禁止P3聯(lián)盟。歐盟委員會的工作程序框架則完全不一樣。按照歐盟的規(guī)則，它不必立即展開對P3聯(lián)盟的正式調(diào)查，而是可以“等待與觀望”，只有在它認為必要時才會介入。

跟大多數(shù)地區(qū)不同，中國的兼并控制法規(guī)所監(jiān)管的不僅是“結(jié)構(gòu)性”的企業(yè)合資，也包括航運企業(yè)之間寬松的合作。在中國，P3聯(lián)盟需要獲得兼并控制機構(gòu)的批準才可以成立，但在大多數(shù)地區(qū)它只需要接受一般競爭規(guī)則的審查。馬士基和地中海航運隨后擬建的2M船舶共享協(xié)議（VSA）是一個非正式的合作營運，而不屬于中國兼并控制法規(guī)的管轄，特別是因為P3聯(lián)盟提出的聯(lián)合船舶營運中心的結(jié)構(gòu)已經(jīng)被2M所放棄。

因此，新的2M VSA提議沒有向中國商務(wù)部提交兼并控制審查，而是像其他傳統(tǒng)船舶共享安排一樣提交給中國交通運輸部。迄今為止，中國政府從來沒有禁止過任何此類船舶共享安排。

盡管排除了達飛輪船，但是2M在亞歐貿(mào)易航線上的運力占有率據(jù)報導(dǎo)仍高達36%，超過30%的“紅線”，中國交通運輸部可以決定調(diào)查其競爭損害。因此，即使2M可以免受中國兼并管制，但是中國仍然可以對其是否涉嫌妨礙公平競爭展開調(diào)查，盡管在大多數(shù)競爭性市場上，36%的市場占有率并不算高。

顯然，從純商業(yè)的角度看，對于航運業(yè)的全球性競爭監(jiān)管還有待于改善。美國、歐盟和中國的監(jiān)管機構(gòu)審查P3聯(lián)盟的結(jié)果表明，不同的監(jiān)管主體存在不同的程序框架、不同的時間表和不同的結(jié)果，致使許多明顯良性的航運合作會在監(jiān)管層面面對小的挑戰(zhàn)。但全球政治學(xué)意味著不會有單一的全球監(jiān)管機構(gòu)，因此對于船東和承運商來說，更加復(fù)雜和昂貴的監(jiān)管仍將是一個挑戰(zhàn)。

現(xiàn)在，航運業(yè)已經(jīng)從P3沖擊波之后蘇醒過來，并且武裝自身，并尋找新的聯(lián)盟以抗衡新的2M沖擊波。雖然進程緩慢，但是步伐穩(wěn)健。

托運人團體正在加緊呼吁競爭監(jiān)管機構(gòu)更深入地參與。

港口之間也開始淡化其傳統(tǒng)競爭，尋求合作以對抗航運公司聯(lián)盟日益增強的議價能力。

為了法律的確定性，以及各有關(guān)參與方之間在全球范圍內(nèi)的公平和無扭曲的競爭，監(jiān)管機構(gòu)不能落后，因此也必須擁有全球視野。

在全球?qū)哟紊辖⒁恢碌谋O(jiān)管規(guī)則可行嗎？

分別在歐委會、FMC和中國商務(wù)部管治下提供的法律工具，在地理范圍上是有限的，以至于使他們無法在全球范圍內(nèi)實施有效的、可預(yù)測的和一致的決策。這種現(xiàn)狀將反過來促進法規(guī)的透明度、問責(zé)制、自信心以及法律的實施。沒有任何監(jiān)管機構(gòu)可以逃避它們的責(zé)任。

目前，統(tǒng)一的、適當(dāng)?shù)姆墒侄蔚娜笔?dǎo)致整個航運業(yè)的絕大部分班輪公司模仿2M聯(lián)盟的“彎道超越”技術(shù)。因此，至關(guān)重要的是新的法律工具的設(shè)計。

鑒于中、歐、美三方的監(jiān)管機構(gòu)對P3聯(lián)盟審批的不同立場，美國有兩位律師提出建立一個由多個監(jiān)管機構(gòu)管轄的全球合約機構(gòu)的想法。設(shè)定一種歐委會、FMC和中國商務(wù)部都認可的全球性規(guī)則，顯然可以提供一種受歡迎的法律手段。但是，在目前情況下，要做到這點似乎還有很長的路要走。

因此，在此期間，這三家監(jiān)管機構(gòu)中的每一家都應(yīng)該制定關(guān)于航運業(yè)的競爭規(guī)則領(lǐng)土外應(yīng)用的指南。所有這三個司法管轄區(qū)都應(yīng)該提供選擇這個特殊的方式前進的足夠余地。

根據(jù)這樣的準則，每個監(jiān)管機構(gòu)都應(yīng)該建立一個清晰的、透明的系統(tǒng)，監(jiān)控每一個和任何一個建立在自身競爭法的參數(shù)基礎(chǔ)上的全球性合作。這些監(jiān)控系統(tǒng)的內(nèi)容應(yīng)該公開，使各方能夠分辨和識別競爭發(fā)生的任何失真。

其他監(jiān)管機構(gòu)提出的對于法定的或合規(guī)管理的可能存在的實施障礙應(yīng)該予以取消。應(yīng)另一監(jiān)管機構(gòu)的要求而交換證據(jù)和對具體事項的調(diào)查應(yīng)該得到保障。

滿足這些標準的監(jiān)控系統(tǒng)應(yīng)該能夠使各方分辨和識別是否參加全球聯(lián)盟，如2M。使用的會議和討論的協(xié)議框架內(nèi)獲得他們一方的信息，并且在法律寬松的國家獲得允許，以制定和實施其全球戰(zhàn)略。這些系統(tǒng)匯總的信息將有利于進行首次評估，并進一步監(jiān)測類似2M這樣的聯(lián)盟。

2014年11月，來自美國、中國和歐洲航運業(yè)的競爭監(jiān)管機構(gòu)的代表出席了在倫敦舉行的歐洲海商法組織（EMLO）的第20屆年度會議。這次會議的主題是應(yīng)對由世界頂級班輪公司組成的全球聯(lián)盟帶來的法律問題。

當(dāng)前，班輪業(yè)正在經(jīng)歷前所未有的變化。聯(lián)盟的創(chuàng)新涵蓋了全球三大東西向主干貿(mào)易航線，承運商由此進入了不確定的監(jiān)管領(lǐng)域。關(guān)鍵的問題是當(dāng)新型班輪公司聯(lián)盟建立的時候，是否需要一個更加統(tǒng)一的關(guān)于海事監(jiān)管的國際方法。

鑒于目前在全球市場上運營的公司面臨著無數(shù)的規(guī)則和規(guī)定而無所適從，歐洲海商法組織的秘書蓋斯·布拉克曼提出，每個主要司法管轄區(qū)的監(jiān)管部門應(yīng)該在考慮如P3、2M、G6或CKYHE聯(lián)盟的合作時，采取全球視點而不是僅僅局限于當(dāng)?shù)氐氖聞?wù)。

布拉克曼的聲明說：“一個聯(lián)盟的絕對規(guī)模不應(yīng)該成為在航運業(yè)全球?qū)哟紊蠌U除公平和真實競爭成果的依據(jù)”，這個聲明已經(jīng)引起了廣泛的爭議。

因此，監(jiān)管部門必須制定能使他們了解整個行業(yè)的全球局勢的法律工具。

布拉克曼說：“作為運用全球視角判斷航運行業(yè)安排的第一步，歐委會、FMC和中國商務(wù)部這三個主要的監(jiān)管部門應(yīng)該設(shè)立明確和透明的系統(tǒng)用來控制任何形式的全球性合作。”

監(jiān)管機構(gòu)對四大聯(lián)盟這樣的良性本質(zhì)并不是很確定，這些聯(lián)盟成員的總運力約占全球集裝箱航運業(yè)的95%。監(jiān)管機構(gòu)仍然不能夠確定如何監(jiān)控這些跨地區(qū)的巨大聯(lián)盟，他們可能在不同區(qū)域的條件下對不同貿(mào)易航線產(chǎn)生不同的影響。

單一的全球競爭監(jiān)管機構(gòu)為什么難以實現(xiàn)？

常規(guī)的頂級會議將不會是航運界朝著一個單一的全球競爭監(jiān)管機構(gòu)前進的第一步。律師警告說，這將會有非常多的現(xiàn)實障礙，如不同區(qū)域有不同的貿(mào)易條件，或者各地方有其自己的考慮。

如果沒有相關(guān)航運公司的同意，監(jiān)管機構(gòu)之間交換有關(guān)聯(lián)盟審查的商業(yè)敏感數(shù)據(jù)也是不合法的。

盡管一些承運商希望由一個單一的全球反壟斷監(jiān)管機構(gòu)涵蓋所有的全球聯(lián)盟，但這樣的權(quán)限尚未來臨，而且?guī)缀跏遣豢赡艿?，因為現(xiàn)在全世界大約有125個競爭監(jiān)管機構(gòu)。事實上，人們也不希望只有一套規(guī)則。

歐委會競爭總署負責(zé)交通運輸、郵政和其他事務(wù)的機構(gòu)負責(zé)人德布洛卡（Hubert de Broca）認為建立全球統(tǒng)一的競爭監(jiān)管機構(gòu)不是一個靠得住的選擇，他認為可能會有更好的融合方法。他引用了歐盟和美國之間的領(lǐng)空開放協(xié)定來說明：盡管審查程序不同，兩個具有不同競爭法規(guī)的司法管轄區(qū)可能達到一個兼容的結(jié)果。他說，由于這兩個決策產(chǎn)生“一致的和非沖突性的補救措施”，所以，即使不能夠完全融合，也還是有合作空間的。

美國柯贊律師事務(wù)所（Cozen O’Connor）的杰弗利·勞倫斯表示，消除某些重復(fù)的要求可以改善整個過程，如不同的監(jiān)管機構(gòu)對聯(lián)盟成員文件產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。這將降低成本，并加快整個時間表。他還呼吁建立統(tǒng)一的流程和監(jiān)管標準。

李丁斯基近日批評FMC的雇員在不通知五名委員的情況下就批準了O3聯(lián)盟。他仍然擔(dān)心沒有在更大背景下審查聯(lián)盟對行業(yè)影響，而全球伙伴卻得到了通行證。

他說，既然各國政府擁有固有的權(quán)力去規(guī)范國際水運業(yè)，使其最大程度上符合國家利益，那么，可能就不會有統(tǒng)一監(jiān)管方法的可能性。雖然如此，他還是認為所有希望參與的監(jiān)管機構(gòu)還是可以協(xié)調(diào)和統(tǒng)一行動的。

雖然在跨太平洋貿(mào)易航線上，歷來要比亞歐貿(mào)易航線上存在更多的船舶共享，但是到目前為止沒有證據(jù)表明跨太平洋貿(mào)易航線上的競爭受到損害。

在過去的十年中, 盡管亞歐航線的船舶共享協(xié)議少于跨太平洋航線，但是其運價下降幅度較小。同時，船舶共享讓船隊運力規(guī)模較小的航運公司有機會去服務(wù)更多的貿(mào)易。

監(jiān)管者擔(dān)心的不是船舶共享協(xié)議本身，而是現(xiàn)在控制集裝箱航運業(yè)的四大聯(lián)盟的規(guī)模。比如，李丁斯基說，他并不是反對所有的聯(lián)盟，而是支持它們中的兩個，雖然不是2M聯(lián)盟。他指出，四大聯(lián)盟將控制國際集裝箱海運貿(mào)易量的95%以上。他說，為了抵消和平衡這一新的“承運人全球化主義”，應(yīng)該有一個“監(jiān)管全球化主義”作為制衡力量。

他說，司法管轄區(qū)可能需要更新他們的規(guī)則和流程，更加緊密合作，確保各大聯(lián)盟實現(xiàn)他們形成的初衷——競爭繁榮，所有承運商——不管是從事全球貿(mào)易、區(qū)域性貿(mào)易、還是國內(nèi)航線貿(mào)易——都可以自由地向托運人和消費者提供合理的服務(wù)。