淺析高校財(cái)政自主權(quán)

許欣

【摘要】第十二屆全國(guó)人大二次會(huì)議中，國(guó)家提出擴(kuò)大省級(jí)政府教育統(tǒng)籌權(quán)和高校辦學(xué)自主權(quán)。擴(kuò)大高校辦學(xué)自主權(quán)，首先應(yīng)該擴(kuò)大高校財(cái)政自主權(quán)。高校經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要依靠國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的撥款以及學(xué)校的自籌經(jīng)費(fèi)。高校財(cái)政在國(guó)家撥款層面主要存在的問(wèn)題有：1、國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)投入總量不足;2、國(guó)家財(cái)政撥款依照硬性指標(biāo)，資金多為帶帽下達(dá)。在高校自籌經(jīng)費(fèi)方面主要存在的問(wèn)題有：1、政府對(duì)高校收費(fèi)制度進(jìn)行規(guī)制，高校收費(fèi)總量不足，卻要填補(bǔ)高校諸多方面的資金短缺;2、高校負(fù)債經(jīng)營(yíng)，高校財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)增大。針對(duì)以上問(wèn)題，提出建議：1、增加國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入總量，加大國(guó)家對(duì)教育事業(yè)的扶持力度;2、調(diào)整和細(xì)化財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的撥款方式和撥款依據(jù);3、加快高校收費(fèi)立法進(jìn)程，建立動(dòng)態(tài)高等教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn);4、政府與高校明確分工，共同促進(jìn)高等教育的發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】高校;高校財(cái)政;自主權(quán)

一、高校財(cái)政及高校財(cái)政自主權(quán)的概念

“高校財(cái)政是指以高校為主體，為了維持學(xué)校的正常運(yùn)行而對(duì)辦學(xué)資源所進(jìn)行的配置活動(dòng)，主要包括收入和支出兩個(gè)方面?！盵1]基于高校財(cái)政的概念，我們不難推論出，高校財(cái)政自主權(quán)是指高校在財(cái)務(wù)制度的規(guī)范下，為了保證教學(xué)活動(dòng)和學(xué)校日常事務(wù)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，擁有對(duì)資源進(jìn)行再分配的權(quán)力。

二、高校財(cái)政自主權(quán)在高校發(fā)展中的地位及意義

1985年國(guó)家出臺(tái)了《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》，文件中國(guó)家首次提出了要擴(kuò)大高等院校的辦學(xué)自主權(quán)。高等教育的發(fā)展離不開(kāi)高等院校的發(fā)展，高等院校要想有所發(fā)展，必須具備一定的辦學(xué)自主權(quán)。高校擁有辦學(xué)自主權(quán)的首要條件是必須具備高校財(cái)政自主權(quán)。高校的運(yùn)行需要巨額的資金支持，同時(shí)，高校的任何活動(dòng)都需要付出相應(yīng)的成本。根據(jù)資源依賴(lài)?yán)碚摰挠^點(diǎn)，組織總是容易受到控制著它們所需資源的組織的影響。[2]由于，我國(guó)的高等教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要依靠政府的財(cái)政投入，所以高校的運(yùn)作很容易受到政府的影響。財(cái)政是高校的命脈，國(guó)家從根源上控制了高校，使得高校擁有很少的辦學(xué)自主權(quán)，極大的限制了高校的發(fā)展。正如熊丙奇先生所提出的觀點(diǎn)，高校財(cái)政不獨(dú)立自主，談何高校的辦學(xué)自主。[3]因此，只有高校財(cái)政獨(dú)立自主了，才能為高校自主辦學(xué)提供物質(zhì)基礎(chǔ)。由此可見(jiàn)，高校財(cái)政自主權(quán)對(duì)于促進(jìn)高校的發(fā)展至關(guān)重要。

三、高校財(cái)政現(xiàn)狀

1、國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)投入總量不足

根據(jù)教育部國(guó)家統(tǒng)計(jì)局財(cái)政部發(fā)布的全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告，2012年全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為518942.11億元，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例為4.28%，比上年的3.93%增加了0.35個(gè)百分點(diǎn)。[]如圖一，2012年，我國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的總量達(dá)到了《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》中提出的4%的目標(biāo)，但是與2012年GDP 7.7%的增長(zhǎng)率相比，2012年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)率僅為0.35%，這說(shuō)明國(guó)家對(duì)于教育事業(yè)的投入總量不足。

資料來(lái)源：2007-2012年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)表

2、國(guó)家財(cái)政撥款依照硬性指標(biāo)，資金多為帶帽下達(dá)

自1985年至今，我國(guó)一直采用“綜合定額加專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助”的撥款模式，“綜合定額”依據(jù)的是在校生數(shù)和生均成本，也就是說(shuō)高校普通經(jīng)費(fèi)等于在校生實(shí)際人數(shù)乘以生均綜合定額標(biāo)準(zhǔn)。““專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助”主要包括專(zhuān)業(yè)設(shè)備補(bǔ)助、長(zhǎng)期外籍專(zhuān)家經(jīng)費(fèi)、離退休人員經(jīng)費(fèi)、世行貸款設(shè)備維護(hù)費(fèi)、軍訓(xùn)補(bǔ)助費(fèi)等?！盵5]“專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助”作為“綜合定額”的必要補(bǔ)充，滿(mǎn)足了高校發(fā)展的特殊需求，是依據(jù)國(guó)家的政策傾向單獨(dú)下達(dá)給高校使用的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。這樣的撥款模式與“基數(shù)加發(fā)展”的撥款模式相比，它將高校進(jìn)行分類(lèi)，將屬于一類(lèi)的高校實(shí)行相同的定額標(biāo)準(zhǔn)，這樣有利于激勵(lì)高校提高辦學(xué)資金的使用效率，同時(shí)縮小了不同高校之間撥款的差異，體現(xiàn)了透明性和公平性。但是這樣的撥款模式，同樣具有缺陷。就“綜合定額”而言，存在撥款參數(shù)單一，撥款標(biāo)準(zhǔn)模糊的現(xiàn)象。高校以在校生數(shù)和上一年度的生均成本為依據(jù)，確定下一年度的經(jīng)費(fèi)數(shù)量，由于不同層次的學(xué)校培養(yǎng)同一專(zhuān)業(yè)的學(xué)生所花費(fèi)的成本不同，以及各個(gè)學(xué)校資金的使用效率存在差異，可見(jiàn)，生均綜合定額標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng)，這樣的撥款方式不夠精細(xì)化，缺乏靈活機(jī)制。針對(duì)用于學(xué)科建設(shè)和科研領(lǐng)域的“專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助”而言，在高校向上級(jí)部門(mén)申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)時(shí)，上級(jí)部門(mén)對(duì)高校提出的申請(qǐng)缺乏有效的分析和評(píng)估，往往撥款的數(shù)額低于申請(qǐng)的數(shù)額，學(xué)科的建設(shè)一旦缺少資金的支持，就必定會(huì)制約高校在學(xué)科建設(shè)方面的潛能。

3、政府對(duì)高校收費(fèi)制度進(jìn)行規(guī)制，高校收費(fèi)總量不足，卻要填補(bǔ)高校諸多方面的資金短缺

如今的高等教育進(jìn)入全面收費(fèi)階段。根據(jù)“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”的原則，實(shí)施全面收費(fèi)制度是有其理論和現(xiàn)實(shí)意義的，它的實(shí)施對(duì)于擴(kuò)大教育規(guī)模，減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，擴(kuò)大高校收入來(lái)源，促進(jìn)教育公平具有積極的作用。政府部門(mén)根據(jù)“任何一筆公共支出必須是多數(shù)納稅人受益”的原則，在制定高校收費(fèi)規(guī)制時(shí)，主要依據(jù)的是該地區(qū)人民的平均收入水平，并且一旦確定高校的收費(fèi)，就很長(zhǎng)一段時(shí)間不再進(jìn)行更改，缺乏了動(dòng)態(tài)性。這樣的高校收費(fèi)定價(jià)，不能完全地、真實(shí)地反映出該地區(qū)高等教育的價(jià)值和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的變化，也不能體現(xiàn)出高等教育資源的稀缺性。政府部門(mén)一方面強(qiáng)調(diào)著高校要通過(guò)收取學(xué)費(fèi)彌補(bǔ)教育經(jīng)費(fèi)的不足，一方面又對(duì)目前的高校收費(fèi)制度做出種種限制，這是造成高校自籌經(jīng)費(fèi)能力一直未發(fā)揮出最大潛能的原因之一，其直接后果就是高校收費(fèi)總量的不足。

從高校經(jīng)費(fèi)運(yùn)營(yíng)方面，高校為數(shù)不多的學(xué)雜費(fèi)收入?yún)s有很大的用途。我國(guó)高等教育由精英化向大眾化邁進(jìn)的過(guò)程中，為了滿(mǎn)足更多的人能夠接受高等教育，高校的規(guī)模不斷擴(kuò)大，在在校生數(shù)量急劇增長(zhǎng)的情況下，要使教育質(zhì)量不降低，就必須使高校的生師比滿(mǎn)足《普通高等學(xué)?；巨k學(xué)條件指標(biāo)（試行）》中的規(guī)定。高校辦學(xué)層次越高其生師比越低，辦學(xué)層次越低其生師比越高。因此，高校需要根據(jù)自身的辦學(xué)規(guī)模，適時(shí)適量聘任一些優(yōu)秀教師，高校吸引優(yōu)秀教師的一個(gè)主要因素就是教師待遇的高低。2006年，國(guó)家人事部、財(cái)政部頒發(fā)的《關(guān)于印發(fā)事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案的通知》和《關(guān)于印發(fā)<事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革實(shí)施辦法>的通知》兩份文件，規(guī)定高校教師收入分配實(shí)行崗位績(jī)效工資制度，教師工資由崗位工資、薪級(jí)工資、津貼補(bǔ)貼及績(jī)效工資構(gòu)成。教師工資由國(guó)家和學(xué)校共同支出，基本工資由國(guó)家承擔(dān)，獎(jiǎng)金部分由高校承擔(dān)。但是，國(guó)家撥付給高校教師崗酬金不足，不足部分仍需要高校用自籌經(jīng)費(fèi)，多為高校收取的學(xué)費(fèi)進(jìn)行彌補(bǔ)，這給高校的運(yùn)營(yíng)帶來(lái)較高的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

4、高校負(fù)債經(jīng)營(yíng)，高校財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)增大

高等教育大眾化階段，高校擴(kuò)大規(guī)模的一個(gè)重要表現(xiàn)就是進(jìn)行新校區(qū)的建設(shè)。由于新校區(qū)的建設(shè)往往耗資巨大，理論上政府應(yīng)該承擔(dān)數(shù)以?xún)|計(jì)的建設(shè)費(fèi)用，但是由于高等教育經(jīng)費(fèi)總量投入不足，其中用于支持新校區(qū)建設(shè)的資金更是非常有限，所以，新校區(qū)建設(shè)所需要的資金需要高校自身來(lái)解決一部分。在這種情況下，高校為了開(kāi)辟更多的融資渠道，尋求多元化的資金支持，轉(zhuǎn)向銀行進(jìn)行貸款成為高校解決一時(shí)財(cái)政困難的辦法。[4]但是，大部分高校往往無(wú)力償還高額的貸款，在缺少政府資金支持的前提下，高校只能用每年的學(xué)雜費(fèi)收入來(lái)填補(bǔ)財(cái)政缺口，這樣的做法增加了高校財(cái)務(wù)運(yùn)作的風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)此以往，將不利于高校的良性發(fā)展。

四、擴(kuò)大高校財(cái)政自主權(quán)的建議

1、增加國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入總量，加大國(guó)家對(duì)教育事業(yè)的扶持力度

“百年大計(jì)，教育為本?！苯逃聵I(yè)的發(fā)展關(guān)乎國(guó)家的命運(yùn)。根據(jù)教育成本分擔(dān)理論，“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)”的原則，國(guó)家是教育事業(yè)最大的受益者，因此，國(guó)家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)最多的教育經(jīng)費(fèi)。在當(dāng)前情況下，保證國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例穩(wěn)定在4%以上的水平，是符合目前我國(guó)國(guó)情的?！吨腥A人民共和國(guó)教育法》第五十五條規(guī)定“各級(jí)人民政府教育財(cái)政撥款的增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)，并使按在校學(xué)生平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)，保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費(fèi)逐步增長(zhǎng)?！?中央政府以及各級(jí)地方政府，應(yīng)當(dāng)以“三個(gè)增長(zhǎng)”作為實(shí)現(xiàn)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入目標(biāo)的策略，加大財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的投入力度。

國(guó)家通過(guò)制定教育政策，保證教育事業(yè)的優(yōu)先發(fā)展。政府部門(mén)可以通過(guò)立法的形式，將教育投入的分配比例、數(shù)額、使用情況確定下來(lái)，為各級(jí)政府的教育經(jīng)費(fèi)投入提供法律依據(jù)和基礎(chǔ)。確保各級(jí)政府在安排各項(xiàng)財(cái)政支出時(shí)，優(yōu)先保證對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入，絕不能讓其他類(lèi)型的支出擠占、挪用了財(cái)政性教育支出的份額。另外，政府部門(mén)在制定法律的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)做好關(guān)于教育投入的監(jiān)督工作，確保財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)足額撥付到位，確保法律的順利執(zhí)行。

2、調(diào)整和細(xì)化財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的撥款方式和撥款依據(jù)

我國(guó)目前所實(shí)行的“綜合定額加專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助”的撥款模式，較之前的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的撥款模式，雖有諸多進(jìn)步之處，但是仍然存在不合理的地方。近年來(lái)，受通貨膨脹的影響，高校維持運(yùn)轉(zhuǎn)的壓力越來(lái)越大，要求財(cái)政部門(mén)必須對(duì)生均綜合定額的標(biāo)準(zhǔn)作出調(diào)整，要根據(jù)國(guó)家和地方物價(jià)部門(mén)提供的教育培養(yǎng)成本監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，制定出新的、合理的生均綜合定額撥款標(biāo)準(zhǔn)。在這一撥款模式中，學(xué)生數(shù)量是主要的撥款因素，對(duì)于不同專(zhuān)業(yè)、不同學(xué)校以及高校經(jīng)費(fèi)使用效率等因素考慮不足。我國(guó)可以效仿發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)不同專(zhuān)業(yè)進(jìn)行劃分，設(shè)置專(zhuān)業(yè)折算系數(shù)，結(jié)合浮動(dòng)系數(shù)，為不同專(zhuān)業(yè)設(shè)置不同的生均綜合定額標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化撥款依據(jù)。另外，引入績(jī)效撥款機(jī)制，“績(jī)效撥款”主要是對(duì)提升學(xué)校辦學(xué)水平和發(fā)展能力的額外獎(jiǎng)勵(lì)撥款。從而形成“綜合定額+專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助+績(jī)效撥款”的模式，促進(jìn)高校提高資金的使用效率，避免教育資源的浪費(fèi)。

3、加快高校收費(fèi)立法進(jìn)程，建立動(dòng)態(tài)高等教育收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

高校收費(fèi)制度是以政府管理控制為導(dǎo)向的學(xué)費(fèi)政策。高校收費(fèi)實(shí)質(zhì)上是受教育者個(gè)人及其家庭承擔(dān)了一部分教育成本，由于高等教育能夠帶來(lái)社會(huì)效益，所以政府必須對(duì)教育進(jìn)行投入，以此彌補(bǔ)教育的外部性。因此，政府和個(gè)人（家庭）如何劃分培養(yǎng)成本的承擔(dān)比例成為關(guān)鍵問(wèn)題。政府規(guī)定“繳費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)由教育行政部門(mén)按生均培養(yǎng)成本的一定比例和社會(huì)及學(xué)生家長(zhǎng)的承受能力因地、因校（或?qū)I(yè)）確定”，但是這個(gè)“一定比例”的描述過(guò)于模糊，沒(méi)有給各級(jí)地方政府以明確的指示。一般來(lái)說(shuō)，一定時(shí)期內(nèi)，學(xué)生的培養(yǎng)成本是一定的，因此，政府教育部門(mén)和法律部門(mén)相配合，在高校收費(fèi)法律制定過(guò)程當(dāng)中，以人民的實(shí)際支付能力為依托，考慮城市、農(nóng)村差異，地區(qū)差別所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收入懸殊的因素，細(xì)化不同地區(qū)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，確定個(gè)人（家庭）承擔(dān)的合理比例，加快教育收費(fèi)立法的進(jìn)程。經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，外部環(huán)境的變化會(huì)帶來(lái)教育成本的變化，因此，教育成本不能一成不變。一方面，國(guó)家、地方物價(jià)部門(mén)及高校進(jìn)一步對(duì)教育培養(yǎng)成本進(jìn)行相關(guān)研究，確定不同時(shí)期，不同學(xué)校，不同專(zhuān)業(yè)的生均培養(yǎng)成本。另一方面，可以在教育收費(fèi)立法中，規(guī)定要根據(jù)相關(guān)部門(mén)發(fā)布的生均培養(yǎng)成本的最新數(shù)據(jù)，聽(tīng)取高校、社會(huì)、學(xué)生家長(zhǎng)各方意見(jiàn)，變更高校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使高校在制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，具有話(huà)語(yǔ)權(quán)，以此使高校的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)更適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。[5]

4、政府與高校明確分工，共同促進(jìn)高等教育的發(fā)展

政府作為教育事業(yè)的首要推動(dòng)者和最大受益者，應(yīng)該站在宏觀的角度，促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展，因此，政府與高校分工合作，成為促進(jìn)高等教育發(fā)展的一條可持續(xù)發(fā)展道路。過(guò)去，政府是以“全能者”的形象出現(xiàn)，對(duì)于高校事務(wù)大包大攬，現(xiàn)在，政府逐漸轉(zhuǎn)變了職能角色，由管理型向服務(wù)型進(jìn)行轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，并引入了治理理論，要求政府為高校進(jìn)行服務(wù)，包括制定有效的制度規(guī)則、建立和維護(hù)良好的市場(chǎng)秩序以及為高校提供公平競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境等間接服務(wù)形式，也包括政府為高校提供國(guó)內(nèi)外教育信息、為高校學(xué)生提供信貸優(yōu)惠等直接服務(wù)形式。也就是說(shuō)，政府的職能向更加宏觀的方向發(fā)展，政府要做的是辦教育，而不是辦學(xué)校。政府不再控制高校的管理權(quán)，僅對(duì)高校發(fā)展起決定性作用的重要事項(xiàng)保持決策權(quán)和控制權(quán)，政府最大的作用就是保障財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的投入。對(duì)于高校的職責(zé)而言，在政府放權(quán)的同時(shí)，高校切實(shí)承擔(dān)起辦學(xué)校的責(zé)任，將教育經(jīng)費(fèi)用于辦學(xué)，提高教育質(zhì)量。只有政府與高校分工合作，各自承擔(dān)起各自的職責(zé)，才能使高等教育事業(yè)在發(fā)展的道路上走的更遠(yuǎn)。

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