全球化背景下的統治與治理

劉昱彤

摘 要：傳統的統治理論向治理理論的轉變是新公共管理運動的結果，而全球化是世界形勢發(fā)展的基本特點之一，全球化的直接后果就是與日俱增的全球性問題與政治實體治理滯后的矛盾，它給公共管理增加了新的內容，也帶來了新的挑戰(zhàn)，而全球治理正是公共管理理論在全球化背景下的新趨勢。全球治理是指在沒有強力中央權威的干預下，以已得到認可的法規(guī)、規(guī)范和制度所形成的框架為基礎進行全球合作，文章基于統治與治理理論闡釋了全球治理是公共管理的新趨勢，并進一步分析了全球治理理論的困境與出路。

關鍵詞：全球化；新公共管理；治理理論；全球治理

中圖分類號：D523 文獻標識碼：A 文章編號：1006-8937（2015）03-0136-03

1 新公共管理運動下的統治與治理

20世紀70～80年代，西方掀起了一場重塑政府、再造公共部門的新公共管理運動，治理理論也應運而生了，治理理論作為新公共管理理論的重要代表對各國政府的改進和革新提供了順應形勢的理論依據。作為對傳統的統治理論的反駁和挑戰(zhàn)，治理倫理呼吁的是如何解決全球化進程中復雜而動態(tài)的公共決策。治理理論在彌補國家和市場調控的不足中做出了貢獻，但是也存在合作與競爭的矛盾、開放與封閉的矛盾、治理性與靈活性的矛盾以及責任與效率的矛盾。

1.1 統治理論及其困境

統治一般是指用政權來控制、管理國家，它是伴隨國家的產生而興起的。國家產生之后必然需要一個強有力的階級組織起來，形成強大的政權而對國家進行管理，如果沒有誕生國家這個政治實體，統治也無從談起。

一方面，統治的沿革可以追溯到自然法和社會契約論。洛克指出，在自然狀態(tài)中，自然法是由個人行使的，每個人是自己的裁判者，因此自然狀態(tài)是完全自由的狀態(tài)，人與人之間不存在統治與被統治者的關系，每個人都是自己命運的主宰者。然而，這種完全自由的狀態(tài)更像是混亂無序的根源。在自然狀態(tài)中，既沒有一部明文規(guī)定的法律作為裁決糾紛的共同尺度，又缺少一個公共的裁判者和公共權力來保證裁決得以執(zhí)行。于是人們?yōu)榱丝朔匀粻顟B(tài)的缺陷，更好的保護他們的人身和財產安全，便相互訂立契約，自愿放棄自己懲罰他人的權利，把它交給他們中間被指定的人，按照全體成員或他們授權的代表所一致同意的規(guī)定來行使。“這就是立法和行政權力的原始權利和這兩者之所以產生的緣由，政府和社會本身的起源也就在于此?！眹业漠a生是統治形成的前提，而政府則是統治的具體執(zhí)行者，他是充當公共的裁判者的角色，擁有社會全體成員所讓出的那一部分公共權力。

另一方面，統治的起源可以通過階級分析法來追溯，其主要特點是將階級利益和階級關系作為政治分析的決定性變量，以此來觀察和評估人的政治行為和政治制度。因此，用階級分析方法來分析國家的起源，馬克思指出，國家是階級斗爭的產物，而階級斗爭是各階級利益的爭奪，最終的勝利者便成為了統治者，失敗的一方便淪為被統治者。

然而統治理論作為一種傳統的管理模式，隨著社會結構的復雜化和民主權力的普及化，暴露出了其根源性的缺陷，同時也造成了社會管理的困境。其困境首當其沖表現為對市場失靈和政府失靈的無能為力。市場失靈是指在資源配置的某些領域完全依靠市場機制的作用無法實現帕累托最優(yōu)狀態(tài)。市場在公共產品的提供、限制壟斷、約束個人的極端自私行為、克服生產的無政府狀態(tài)及統計成本等方面存在著內在的局限。因此，單純的依靠市場手段不可能實現資源的優(yōu)化配置。而此時西方經濟學家推崇的政府干預的管理模式，被認為是解決市場失靈最有效的方法。

凱恩斯的國家干預理論被認為是西方統治理論發(fā)展的頂峰。但是政府在發(fā)揮經濟職能時也有一些內在的局限，與市場失靈一樣，政府也會出現失靈。20世紀70年代開始在西方國家出現的“滯脹”現象以及其他社會經濟問題已經充分證明了這一點。從70年代末80年代初開始，西方各主要市場經濟國家紛紛采取了放松管制、私有化等減少政府干預的政策，正是鑒于國家的不足和市場的失效，愈來愈多的人開始尋找新的理論來對付市場和國家協調的失效，而此時治理理論正在作為一種新的政府管理理念而興起。

1.2 治理理論

治理理論興起于20世紀下半葉，西方政府管理的指導思想是：最好的政府，用市場機制與非政府組織合作等方式提供最大的公共服務。因為，一方面市場調節(jié)有失靈之處，即市場在限制壟斷、提供公共產品、約束極端個人主義、克服生產的無政府狀態(tài)，統計成本等方面存在著明顯的局限。因此，單純的市場手段不可能實現資源的優(yōu)化配置，導致公共資源得不到保障，人民開始抱怨政府的無能。另一方面，政府調節(jié)也有失靈之處，即政府依靠國家計劃、命令手段，也無法達到資源配置的最優(yōu)化。

詹姆斯·羅西瑙將治理界定為一系列活動領域的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發(fā)揮作用。同時，將治理定義為一個潛在的規(guī)則，是恒定不變，人們自覺的遵守治理這個潛在的規(guī)則，它必須依靠國家強制力實行下去，這將減少政府的權力，由一個“強政府”向“強社會”轉變，符合當前構建“有限政府”的理念。

全球治理委員會在《我們全球合作伙伴》中將治理定義非常寬泛，把集體和個人行為的層面、政治決策的縱面模式都包羅在內，據此，治理是各種公共或私人的機構管理其共同事務的諸多方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續(xù)過程。治理主體包括國家、社會、市民、市場等。學者格里·斯托克提出了五種關于治理的理解：

①治理是指出自政府但又不限于政府的一系列社會公共機構和行為者。

②治理意味著在為社會和經濟問題尋求解答的過程中存在的界限和責任方面的模糊性。

③治理明確肯定了涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在的權力依賴。

④治理指行為網絡的自主自治。

⑤治理認定，辦好事情的能力并不在于政府的權力，不在于政府下命令或運用其權威。

治理理論從更高層面上強調了公民參與政府治理的重要性，主張用治理代替統治，以治理機制對付市場和政府的雙“失效”，認為治理可以彌補政府和市場調控和協調過程中的某些不足。俞可平將治理定義為官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需求，治理的目的是指在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。他將治理理解為一種公共管理活動和公共管理過程。但同時也指出治理需要必要的公共權威、管理規(guī)則、治理機制和治理方式。

綜上所述，我們可以將治理理解為由多個中心（國家、公民、市場、社會）組成，遵循公正、公平、效率的原則，采用非暴力的方式對公共事務以及一些私人事務中需要公共部門解決的那一部分進行管理的過程。好的治理意味著追求公共利益的最大化，是政府和公民的合作管理，是國家權力向社會回歸的過程。

2 全球化背景下全球治理理論的新趨勢

全球化是世界形勢發(fā)展的基本特點之一，全球化的直接后果就是與日俱增的全球性問題與政治實體治理滯后的矛盾，它給公共管理增加了新的內容，也帶來了新的挑戰(zhàn)，而全球治理正是公共管理理論在全球化背景下的新趨勢。

2.1 全球治理的內涵

全球治理是指全球化時代全球公共事務的管理方式，全球公民依照某種普遍認可的規(guī)則參與及管理各層次國際公共事務并形成新的、得到認可的規(guī)則或制度，世界得以有序發(fā)展。這其中，政府組織仍然是對資源和價值進行權威性分配的主體，也以這個主體的身份參與全球資源和價值的權威性分配。但它已不再是唯一的主體，而必須在很大程度上容納其它行為主體進入這一程序，與其它行為主體合作、協商，達成一致并相互監(jiān)督。全球治理理念表達了通過多方面、多層次談判來解決全球公共領域問題的需求與愿望。在缺乏等級體制、缺乏強制性權威的國際社會領域，全球治理尤其適用于國際公共事務管理的研究。

全球治理是由多層級和多元復合體構成的組織體系和關系網絡，主權國家的政府只是其多層級系列中的一級、多元復合體中的一員。從縱向上看，國家已經從壟斷政治權力的惟一最高的政治實體跌落到“全球體系——區(qū)域組織——國家——地區(qū)（和社區(qū)）——民間組織——個人”連續(xù)體的一個中間環(huán)節(jié)的位置；從橫向上看，它成為在聯合國中與區(qū)域性組織、跨國公司、國際間非政府組織并列的多元主體之一。

全球治理的基本特征是：

①在全球范圍內雖然缺乏某種中央權威，但仍存在能夠實施某些決定的機制。全球治理的實質是以全球治理機制為基礎，而不是以正式的政府權威為基礎。

②全球治理存在一個由不同層次的行為體和運動構成的復雜結構，強調行為者的多元化和多樣性。全球治理并不排斥國家政府在全球治理中的重要作用，但它認為國家只是進行全球治理的眾多行為體的一部分，各種非國家行為體與國家政府協商合作，從地區(qū)到全球層次上解決共同的問題。

③全球治理的方式是參與、談判和協調，強調程序的基本原則與實質的基本原則同等重要，其關鍵詞是“項目規(guī)劃”、“伙伴關系”、“意見一致”。

④全球治理與全球秩序之間存在著緊密的聯系，全球秩序包含那些世界政治不同發(fā)展階段中的常規(guī)化安排，一些安排是基礎性的，而另一些則是程序化的。

2.2 全球治理的必要性

首先，全球治理體現了國際社會的公共事務管理中對原有的以國別為基礎的模式的突破，而將國際事務放置于全球化的大背景下予以處理。

全球化理念的核心特征在于將諸多的社會問題和理論問題放在全球化的視野里予以考量，全球治理豐富了“國際公共事務”這一概念的內涵，因為跨越國界的公共事務不一定要求國家的介入與處理，它是跨越國界的，是“全球的”，但不是國與國之間的。全球治理所要管理的公共事務是全球公共事務，即影響范圍跨越民族國家地理疆界的事務。這類事務是多中心的、分散的。它并不分散于各個民族國家，而是以不同的事務為中心分散于全球不同地區(qū)、國家、地方或社群。這種多層次、多中心的全球公共事務的存在，形成了一種有別于國內社會意義上的秩序，它無法由集中的行政機構通過頒布和強制實施的法令來完成，而只能通過自發(fā)的、非集中的全球治理來完成。單一的治理模式要么不可能，因為不存在一個凌駕于一切國家之上的政治權威，要么太大，因為包括了不受影響的人，以致資源浪費及低效率，要么太小，因為無法將受到影響的整個公眾包括在內從而有可能忽略某些利益。全球治理正是一種針對公共產品與服務的地域性與層次性的國際公共管理模式。通過否認政府作為全球公共事務管理的唯一權威，它否定了科層制為國際公共管理的唯一組織模式，這使得國際公共事務的管理更為靈活，可隨事務的不同而采取不同的組織模式，充分將不同的受影響人群納入到不同事務的治理之中。

其次，國與國之間相互依賴程度加深，客觀上要求國際公共事務管理以合作與協商的互動模式開展，全球治理理念恰好滿足了這一要求。

隨著經濟全球化的大潮，生產在全球范圍內加以組織，國際分工的深度、廣度不斷擴大，水平的不斷提升，各國經濟連結成了一個密切聯動的有機整體，世界各國的共同利益領域不斷擴大，無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，無論是大國還是小國，無論是強國還是弱國都因全球性問題而形成了一個相互依存的命運共同體。在許多方面國內與國際的區(qū)分愈來愈淡化。許多國家都越來越清楚地認識到，國內問題的解決很多時候單純依靠國內力量是無法完成的，而有賴于與周邊國家的合作與協調。這種相互邊際效應的存在使各行為主體的逐利行為不得不被一種外在客觀性所制約，即使是最弱小的國家也具有報復他國的能力。這就在客觀上要求在全球公共事務的管理過程中以協商與合作作為主要方式，以強權為基礎的行為必然遭到排斥甚至是報復。全球治理正是強調各行為主體之間的合作、協商、伙伴關系，通過確立相互認同和共同的目標等方式實施對全球公共事務的管理，各行為主體之間基于公共利益和認同之上的合作將是其主要運作方式。

最后，國際社會民主化運動推動了以多主體為特征的全球治理的發(fā)展，這使國際事務的治理不僅僅限于國家之間的活動。

隨著全球化時代的到來，以統治和服從為特征的強權型國際關系日益遭到世界范圍內的反抗與抵制，以獨立自主、平等參與和互利合作為特征的民主化社會日益成為國際社會的普遍追求。反對霸權的呼聲日益高漲，一些新出現的小國家強烈要求在國際公共事務處理上考慮其利益與訴求，要求參與到國際社會的各種議事日程中來。

此外，各種國際組織及非政府性的跨國利益集團的空前發(fā)展，已成為全球化時代的一大景觀。它們的日益成長不僅在相當程度上影響了各國政府的對外政策，而且改變了國際社會以國家為中心的局面，在表達公民利益與需求、重新配置資源方面發(fā)揮著不可忽視的作用。除民族國家與各種非政府組織以外，世界各地公民也通過各種方式表達了對全球公共事務的廣泛深入參與及獲得發(fā)言權甚至決策權的愿望，包括在全球問題和沖突中處于弱勢地位、不發(fā)達的地區(qū)或群體。

全球治理正是要引入區(qū)域性組織、民族國家、非政府組織、跨國公司乃至企業(yè)、公民自組織的管理主體地位。聯合國全球治理委員會指出，“治理在世界層次上一直被主要視為政府間的關系。如今則必須看到它與非政府組織、各種公民運動、跨國公司和世界資本市場有關?！?/p>

全球化在客觀上挑戰(zhàn)了傳統的以地理界線為基礎的公共事務管理模式，提出了有效解決全球范圍內事務安排的要求。全球治理概念恰當地滿足了以上多種要求而成為公共管理領域里一個頗為有用的術語。

3 全球治理的困境與出路探究

全球治理反映了從國家中心觀的治理模式向社會中心觀的治理模式的轉型，表明人類的政治生活正從國家主導向社會主導的形態(tài)轉化。然而，迄今為止，有關國際公共管理的文獻尚未超越傳統的思維框架，治理尚未成為解決新問題的特殊工具。

有學者指出，全球治理的概念是要排除任何中央集權的組織和控制的思想而主張具有多種組織、多個層次和決策當局的模式。全球化愈是發(fā)展，各種群體就愈會按照自己的或基于現實或基于想象的特點，要求采取新的集體行動。

全球治理問題中最嚴重的就是存在“民主的赤字”問題，全球治理體系核心存在的致命的缺陷就是缺乏民主的信任，因為這個世界共同體存在著高度的非代表性，以及權力、影響、機會與資源的極度不平等。

國際社會中有許多國家的經濟基礎、行政手段和政治結構都不合格，甚至根本不存在。這無疑將限制這些國家及其人民在國際社會表達其特殊利益和要求的能力，從而削弱其對資源分配和價值表達、制定國際規(guī)則的參與及影響。

全球治理有賴于公民自愿的合作和對權威的自覺認同，沒有公民的積極參與和合作，在國際社會是不會出現有效的治理的。治理不是世界政府或超國家權威執(zhí)行的統治，而是各國政府、非政府組織等與社會的平等合作，并且社會發(fā)揮的作用應該越來越強大。

由無限多樣化的公民團體組成的全球公民社會，與其它同類組織一起，表達特殊社會群體的利益和要求，參與分配資源和價值，制定國際規(guī)則，作出承諾和承擔采取相應行動的責任。正是在公民社會的積極互動與參與之下，全球治理才得以依靠合作與協商的方式運作，全球治理才得以成為對公共事務的有效的治理。

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