上海重慶房產(chǎn)稅試點改革的政策分析

王蘇

摘 要：文章從分析上海市和重慶市的房產(chǎn)稅試點改革的相關(guān)政策出發(fā)，認(rèn)為在當(dāng)前的稅收以及財政體制下，房產(chǎn)稅試點改革政策是不合適的，因此，政策的建議不能僅僅從完善房產(chǎn)稅這單一的稅種著手，而應(yīng)該從全局出發(fā)，全盤考慮和調(diào)整與房價和地方財政有關(guān)的政策。

關(guān)鍵詞：上海；重慶；房產(chǎn)稅；試點改革；政策分析

中圖分類號：F323.89 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-8937（2015）03-0127-02

1 政策背景

2010年4月17日下發(fā)的《關(guān)于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》中要求發(fā)揮稅收政策對住房消費和房地產(chǎn)收益調(diào)節(jié)作用，財政部、稅務(wù)總局要加快研究制定引導(dǎo)個人合理住房消費和調(diào)節(jié)個人房產(chǎn)收益的稅收政策。2010年5月31日，國務(wù)院同意發(fā)改委《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》，逐步推進房產(chǎn)稅改革。2011年1月27日，國務(wù)院常務(wù)會議同意在部分城市進行對個人住房征收房產(chǎn)稅改革試點，具體征收辦法由征收地自行決定。次日，上海和重慶兩市相繼提出了房產(chǎn)稅試點改革的暫行辦法。該政策出臺的具體背景是近年來持續(xù)增長的房價和地方債務(wù)。

1.1 居高不下的房價

自2004年以來，我國房價開始有了較大幅度的增長。除了2008年以外，房價同比增幅基本上都在5%以上，商品房的銷售均值從2003年的2 359元/m2增長到2010年的5 357元/m2，翻了一番。國際上的用“房價收入比”來衡量居民的住房負(fù)擔(dān)，并且認(rèn)為合理的住房價格的房價收入比應(yīng)該是3～6。所謂房價收入比，從廣義上講，是指一個地方或城市每戶居民的平均房價與每戶居民的平均年收入之比。在我國，房價收入比一直高于6，超出了國際上認(rèn)為的合理水平，成為國際房價最難承受的地區(qū)之一。由此可見，相對于我國的人均收入水平，目前的房價對于一般的居民家庭來說，確實顯得難以承受。

1.2 地方債務(wù)巨大

1994年分稅制改革改變了中央和地方政府間的財權(quán)和事權(quán)的劃分格局。地方財政收入來源急劇減少，而事權(quán)卻日漸繁重。中央政府擁有52%的財權(quán)，卻只承擔(dān)30%的事權(quán)，地方政府擁有48%的財權(quán)，卻只承擔(dān)70%的事權(quán)。財權(quán)與事權(quán)的不匹配是造成地方債務(wù)的重要原因。自分稅制以來，地方財政支出一直高于財政收入，地方財政赤字也是逐年上升。2010年，地方財政收入（指一般預(yù)算收入）是40 613.04億元，而當(dāng)年的財政赤字達到了33 271.39億元，占到了地方財政收入的81.9%。2011年，審計署針對全國地方性債務(wù)的審計結(jié)果顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額為107 174.91億元，其中，政府負(fù)有償責(zé)任的債務(wù)為67 109.51億元，而當(dāng)年地方財政收入總額只有40 613.04億元。不僅債務(wù)規(guī)模巨大，從1997年以來，我國地方政府性債務(wù)余額同比增長速度十分驚人，如圖1所示。

財權(quán)與事權(quán)的不匹配造成了因此，地方財政需要另外的穩(wěn)定資金的注入。房產(chǎn)屬于不動產(chǎn)，房產(chǎn)稅屬于地方稅，對房產(chǎn)稅的改革可以為地方財政創(chuàng)造新的收入。

2 政策評估

2.1 政策內(nèi)容分析

從政策內(nèi)容看，上海和重慶兩市的政策的側(cè)重點不一樣，具有各自的特色。上海市的政策較為溫和，沒有將存量房納入征稅范圍，減少了政策實施階段的阻力，并且調(diào)控面廣，稅率較低，具有較強的可操作性，只需核實房屋面積，再根據(jù)價格確定征稅的稅率即可。上海的政策在滿足了市民對普通商品住房的消費需求的同時又照顧了一部分市民對于房屋的改善需求，可以說是比較人性化的。不過上海市對首套不征稅的做法會讓無房族陷入要買就買大房的怪圈，另外，兩地的政策都對外來打工者不利。重慶市的特點是開征高檔房房產(chǎn)稅，主要針對高端住房，以此來抑制高端住房奢侈品的消費和投機行為，對普通住房是完全開放的，目的是形成“低端有保障、中端有市場、高端有約束”的住房體系。其征稅面沒有上海的廣泛，但是稅率較高。不過高端住房的消費畢竟在于少數(shù)，重慶政策可能會讓房地產(chǎn)商加大對普通住宅的建設(shè)，對廣大民眾來說沒有什么實際的效力，對于本地人而言相當(dāng)于沒有任何限定。

總而言之，從政策內(nèi)容本身來看，對于打壓房價并沒有多大的效力。上海市征收0.6%的稅率對投機者來說并不算高，重慶市高檔住房的消費者對征稅額也不會很在意。造成房價上漲之一的投機因素依然存在。

2.2 政策效果分析

2.2.1 對房價的調(diào)控效果

從2011年房產(chǎn)稅試點至今，已經(jīng)將近三年，房價依然維持著上漲的勢頭，如圖2所示。

圖中，縱坐標(biāo)表示新建住宅銷售價格指數(shù)（上月=100）。

如圖2可知，從2012年9月份起，兩地的新建住宅銷售價格已經(jīng)開始上漲。2011年5月～2012年8月間，兩地房價的漲幅有所緩和，房價比較平穩(wěn)，可以認(rèn)為房產(chǎn)稅對兩地的房價還是產(chǎn)生了一定的影響，有一定的調(diào)控作用，但是作用有限。而事實上，2011年以來，國務(wù)院對房地產(chǎn)市場的調(diào)控也沒有中斷：限購、提高首付、提高利率、收緊貸款等政策相繼發(fā)揮作用，房產(chǎn)稅改革對房價的作用很難被剝離出來。房地產(chǎn)的投資性主要來源于預(yù)期房價的上漲。房價的高增長速度堅定了消費者對房價上漲的預(yù)期，投資性需求依然健在，房價繼續(xù)上漲成為必然。因此，房產(chǎn)稅改革的推廣還有待商榷。

2.2.2 對收入分配的影響

房產(chǎn)稅改革的目的之一是調(diào)整收入分配。首先，需要界定何為收入分配公平的問題。稅收的公平原則認(rèn)為具有相等納稅能力者應(yīng)該負(fù)擔(dān)相等的稅收，不同納稅能力者應(yīng)負(fù)擔(dān)不同的稅收。上海市的政策對征稅對象限定為增量房，對存量房不征稅。這樣就會在新購房者和舊購房者之間形成不公平，具有相等納稅能力者沒有負(fù)擔(dān)相等的稅收。而且，在房價不斷上漲的背景下，擁有購房能力的居民會選擇將收入用于購房，那么舊購房者更有可能比新購房者擁有更強的購買力，其收入水平甚至高于新購房者，此征稅政策還會拉大收入差距，與公平背道而馳，造成先富起來的人得利，后富起來的人增負(fù)的結(jié)果，不符合稅收的公平原則。

上海和重慶兩地的政策都將購房單價作為設(shè)定適用稅率的標(biāo)準(zhǔn)，不符合“不同納稅能力應(yīng)負(fù)擔(dān)不同稅收”的原則。購買同一單價的小戶型和大戶型的居民顯然納稅能力不同，但是應(yīng)承擔(dān)的稅率水平卻是相同的，顯然是不公平的。這樣也可能造成買房者對大房的親睞，不符合“引導(dǎo)住房消費”的政策目標(biāo)。而且房產(chǎn)稅的征稅對象和稅源是分離的。征稅對象是政策規(guī)定的住房，而實際的稅源卻是個人所得。對于一個低收入者，如果通過繼承或其他渠道獲得了需要征稅的房產(chǎn)，讓他同高收入者承擔(dān)相同的房產(chǎn)稅額無疑是很困難的。另外，兩地的政策都對本地居民和非本地居民作了差別化的對待，這是現(xiàn)行戶籍制度下無法避免的，但是卻對非本地居民很不公平。

其次，是收入分配中的效率問題。稅收的效率原則包括稅收的中性原則和節(jié)約便利原則。房產(chǎn)稅改革會影響作為替代品的租房市場的價格，形成稅收的替代效應(yīng)，從而導(dǎo)致稅收的超額負(fù)擔(dān)的產(chǎn)生，影響資源配置的效率，不符合中性原則。

在試點的政策中，上海試點在征收住房房產(chǎn)稅時，需要核實房屋面積和確定評估值來確定應(yīng)納稅額，而根據(jù)重慶試點的政策，還需要統(tǒng)計各個區(qū)域的所有項目房源價格，計算均價才能計算出應(yīng)納稅額，征收成本相對較高。

2.2.3 對稅制的影響

稅收是地方財政收入的主要來源之一。完善的稅制結(jié)構(gòu)應(yīng)該是能夠為政府提供穩(wěn)定的財政收入，促進政府職能的實現(xiàn)。2011年地方財政一般預(yù)算收入是52 547.11億元，其中，稅收收入為41 106.74億元，占地方一般預(yù)算收入的78.23%，其中作為地方主體稅種的營業(yè)稅占稅收收入的比例為32.85%。由此可以發(fā)現(xiàn)，地方主體稅種應(yīng)該在地方稅種稅收收入中占主體地位。而根據(jù)上海市政府門戶網(wǎng)站上的數(shù)據(jù)，2011年上海市的稅收收入總額為6 828.7億元，而改革后的房產(chǎn)稅收入是22.1億元，對地方財政收入的貢獻微乎其微，完全沒有成為主體稅種的優(yōu)勢。

3 政策建議

本文認(rèn)為，在當(dāng)前的稅收以及財政體制下，房產(chǎn)稅試點改革政策是不合適的，因此，政策的建議不能僅僅從完善房產(chǎn)稅這一單一的稅種著手，而是應(yīng)該從全局出發(fā)，全盤考慮和調(diào)整與房價和地方財政有關(guān)的政策。

①將土地出讓金的改革與房產(chǎn)稅改革同步實施。目前，土地出讓金在房價構(gòu)成中占有非常大的比重，是造成房價過高的原因之一。在不改革土地出讓金制度的前提下進行房產(chǎn)稅的改革不僅加重居民的負(fù)擔(dān)，對于房價的限制作用也很難有效。對于這一點，我認(rèn)為財政體制應(yīng)該進行相應(yīng)的改革，重新分配中央與地方的財權(quán)和事權(quán)，讓土地財政退出歷史舞臺。在開征房產(chǎn)稅為地方政府?dāng)U展財源的同時，也要重新界定政府的職能范圍，嚴(yán)格審查財政支出項目，這樣才能緩解地方債務(wù)的危機。另外，房產(chǎn)稅的累進稅率應(yīng)該進行修正，以保證出于投資需求的投機者的房產(chǎn)稅成本高于他們預(yù)期房價上漲的收益。除此之外，免稅標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置應(yīng)該與居民的收入水平和財產(chǎn)存量掛鉤，以實現(xiàn)收入分配的功能；②完善房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記制度，并進行統(tǒng)一管理，實現(xiàn)信息化。房地產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的明晰，有利于減少房產(chǎn)稅在征收過程中的征收成本，也便于核算居民所擁有的房產(chǎn)價值，進而差別對待不同的產(chǎn)權(quán)所有者，便于實施差別化稅率；③房產(chǎn)稅的征收依據(jù)應(yīng)該以房地產(chǎn)的市場評估價值為基礎(chǔ)，通過市場和政府的雙管齊下來控制房價的水平。因此，應(yīng)該培養(yǎng)一批具有專業(yè)素質(zhì)和道德素質(zhì)的房地產(chǎn)估價人員，并且保證房地產(chǎn)估價師在估價過程中的獨立地位；④房產(chǎn)稅的改革應(yīng)該與稅制體制的改革同步。目前我國已經(jīng)是全國稅負(fù)最重的國家之一，如果在保持原有稅制體制不變的情況下開征房產(chǎn)稅，勢必會加重我國居民的稅收負(fù)擔(dān)。因此，應(yīng)該同步的調(diào)整其他稅種，給居民減負(fù)。

由于土地的稀缺性和供應(yīng)量的有限性，隨著經(jīng)濟發(fā)展和收入水平的提高，房屋的內(nèi)在品質(zhì)和外在環(huán)境不斷改善，房價的上漲是一個必然的結(jié)果。但是我們需要控制這個上漲的速度，讓房價與其價值一致，與居民的收入水平同步。一個健康的房地產(chǎn)市場應(yīng)該是在滿足消費性需求的基礎(chǔ)上再衍生出投資性需求。反觀我國的房地產(chǎn)市場，有“鬼城”也有流離失所，有上千萬的豪宅也有連廉租房都住不上的人，對房地產(chǎn)市場進行調(diào)控是必然的，但是調(diào)控手段卻是見仁見智。雖然房地產(chǎn)改革制度有很多弊端，但是該政策的推廣看來是勢在必行的，希望政策在推廣中能夠有所改善，真正實現(xiàn)住有所居。

參考文獻：

[1] 趙雷，袁彩云.房地產(chǎn)估價理論與方法（第1版）[M].北京：化學(xué)工業(yè)出版社，2013.