公積金制度亟待改革

夏汀

2014年10月，廣州市政協(xié)委員曹志偉向住建部提交了《關(guān)于推動(dòng)全國(guó)住房公積金制度改革的建議》，日前住建部進(jìn)行了書面答復(fù)，表示正在修訂公積金管理?xiàng)l例。住建部部長(zhǎng)陳政高表示，2015年力爭(zhēng)早日出臺(tái)修改版的《住房公積金管理?xiàng)l例》。

現(xiàn)行的《住房公積金管理?xiàng)l例》自2002年起實(shí)施，12年間房?jī)r(jià)快速上漲，公積金制度問題重重，甚至遭遇“存廢之爭(zhēng)”。

當(dāng)前，中國(guó)公積金正處在創(chuàng)新轉(zhuǎn)型的重要時(shí)期，一位不愿具名的住房公積金管理人士向《中國(guó)經(jīng)貿(mào)聚焦》表示，改革是發(fā)展的唯一出路。

公積金制度改革阻力何在？公積金涉及主體較多，包括單位、職工、中介機(jī)構(gòu)、地方政府、管理中心、監(jiān)管部門等，一旦改革，將要觸動(dòng)不少利益相關(guān)方。

使用制度僵化

“劫貧濟(jì)富”，是當(dāng)前社會(huì)對(duì)住房公積金制度的最大詬病。

日前，一則“公積金一年收益僅1斤瘦肉”的帖子在網(wǎng)絡(luò)瘋狂轉(zhuǎn)發(fā)。據(jù)其測(cè)算，1.2萬元公積金一年只能得利息22.75元，相當(dāng)于“一斤瘦肉的價(jià)錢”。該帖引發(fā)了公積金制度存廢的大討論，有網(wǎng)民稱：“既然如此，還不如把這筆錢拿出來，哪怕買個(gè)4%年收益的貨幣基金。”

的確，公積金采取的是“低存低貸”政策，所謂“低存”，據(jù)住建部《關(guān)于調(diào)整住房公積金存貸款利率的通知》，公積金個(gè)人賬戶存款年利率當(dāng)年繳存為0.4%，上年結(jié)轉(zhuǎn)為2.85%。

與此同時(shí)，真正享受“低貸”的職工僅約三分之一。除了極少數(shù)大病患者提取公積金，大部分用于購(gòu)房。那些大量買不起房的職工不得不把錢繳存在公積金賬戶里直至退休，與銀行貸款利率相較，相當(dāng)于損失了一筆不小的利差。

有報(bào)道稱，截至2014年3月，全國(guó)住房公積金結(jié)余資金9498億元，以普通存款形式存放在銀行。而過去10年，全國(guó)公積金繳存職工個(gè)人賬戶加權(quán)平均存款利息僅1.89%，比同期平均CPI低1.07個(gè)百分點(diǎn)。難怪公積金被詬病“躺在那兒縮水”。

現(xiàn)在，一些地方已經(jīng)采取措施，例如適當(dāng)放寬提取使用住房公積金條件，提高提取額度，簡(jiǎn)化提取手續(xù)，來擴(kuò)大住房公積金的受益面。

2014年8月，上海公布了一系列改進(jìn)公積金提取及使用的新舉措，提高公積金支付房租、物業(yè)費(fèi)額度，申請(qǐng)人無需提供收入材料證明，提取支付推行“沖還租”……引起廣泛關(guān)注。上海將逐步推行公積金“沖還租”方式，即申請(qǐng)人通過審核后，可以委托公積金中心按月提取其公積金賬戶內(nèi)的資金沖還房租。

上述人士向記者坦言：“事實(shí)上，問題的關(guān)鍵在于利息損失補(bǔ)償機(jī)制的缺失。目前亟待建立基于利率市場(chǎng)化背景下的個(gè)人損失補(bǔ)償機(jī)制，這也有利于拓展公積金制度的覆蓋面?！?/p>

功能定位滯后

說到公積金制度的覆蓋面，遠(yuǎn)沒有跟上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。即便是非公企業(yè)的職工，住房公積金的繳納比例也不高。

截至2014年8月末，全國(guó)繳存住房公積金職工1.07億人。而截至2013年底，全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工為2.41億人。相較而言，公積金繳存的覆蓋面仍有很大空間。

住房公積金制度已經(jīng)走過十余年，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活的改善，制度建立之初，投資建房解困解圍的歷史使命已經(jīng)完成。

近年來，隨著中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制改變和城市化進(jìn)程步伐加快，大量農(nóng)村人口進(jìn)城務(wù)工，但是按照現(xiàn)行條例規(guī)定，這些人群均不在公積金繳存范圍之內(nèi)，成為城鎮(zhèn)住房保障的盲區(qū)。在新形勢(shì)下，城鎮(zhèn)職工家庭迫切需要改善住房條件的愿望，與其收入水平低、支付能力不足的矛盾十分突出。

顯然，公積金制度當(dāng)前最緊迫的任務(wù)是要努力擴(kuò)大繳存覆蓋面。盡管多個(gè)省市在近年內(nèi)對(duì)住房公積金的繳存覆蓋面都有所提升，但依舊任重而道遠(yuǎn)。

突破各自為政

公積金制度不僅需要跟上社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐，還要符合自身發(fā)展規(guī)律。作為一項(xiàng)專項(xiàng)資金，各地的繳存總額越來越龐大，資金管理需有所突破，向全國(guó)統(tǒng)一化邁進(jìn)。

“和房屋權(quán)屬關(guān)系數(shù)據(jù)不同，公積金每月有繳存和提取，業(yè)務(wù)發(fā)生頻度高，數(shù)據(jù)較多，此外，各個(gè)地方的技術(shù)基礎(chǔ)、技術(shù)條件不一致，基礎(chǔ)不完善，監(jiān)管非常難。”首都信息發(fā)展股份有限公司住房信息服務(wù)中心副總經(jīng)理周宏稱。

根據(jù)住建部住房公積金監(jiān)管司的統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)設(shè)置的公積金管理機(jī)構(gòu)共606個(gè)，各有一套系統(tǒng)。

據(jù)悉，每個(gè)系統(tǒng)動(dòng)輒花費(fèi)數(shù)百萬元到上千萬元，每年還有幾十萬、上百萬元的升級(jí)維護(hù)費(fèi)用。雖然投入巨大，但是到了每個(gè)月月底，沒有統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、接口標(biāo)準(zhǔn)，要想全國(guó)匯總一個(gè)數(shù)據(jù)都很難，系統(tǒng)建設(shè)嚴(yán)重滯后。

住建部住房公積金有關(guān)負(fù)責(zé)人曾表示，想建全國(guó)性住房信息監(jiān)管系統(tǒng)就得一家一家談，一家一家做技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，成本巨大。

周宏表示，住房公積金信息系統(tǒng)的建設(shè)，一個(gè)必不可少的環(huán)節(jié)即是和公安、質(zhì)監(jiān)、工商、民政等信息共享，因此需要統(tǒng)一的技術(shù)、數(shù)據(jù)、接口標(biāo)準(zhǔn)。

近日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳下發(fā)通知，要求各地公積金中心要在3年內(nèi)貫徹完成公積金基礎(chǔ)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，在此過程中，要同時(shí)接入全國(guó)統(tǒng)一的住房公積金銀行結(jié)算數(shù)據(jù)應(yīng)用系統(tǒng)，與受托銀行進(jìn)行直聯(lián)支付結(jié)算，實(shí)時(shí)獲取銀行結(jié)算數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)資金、業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)信息的自動(dòng)平衡匹配。

全國(guó)幾百個(gè)管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一共享，既節(jié)約資源，也可為后續(xù)的系統(tǒng)開發(fā)、監(jiān)管、升級(jí)和發(fā)展提供統(tǒng)一的平臺(tái)基礎(chǔ)。

就在上述通知下發(fā)前的兩個(gè)月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、人民銀行聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于發(fā)展住房公積金個(gè)人住房貸款業(yè)務(wù)的通知》，其中提及“各省、自治區(qū)、直轄市要實(shí)現(xiàn)住房公積金繳存異地互認(rèn)和轉(zhuǎn)移接續(xù)”，職工在就業(yè)地繳存住房公積金、在戶籍所在地購(gòu)買自住住房的，可持就業(yè)地住房公積金管理中心出具的繳存證明，向戶籍所在地住房公積金管理中心申請(qǐng)住房公積金個(gè)人住房貸款。

“制度改革尚未完成前，這是很難實(shí)際操作的，”上述人士表示，“必須建立與全國(guó)城鄉(xiāng)一體化經(jīng)濟(jì)多元化相適應(yīng)的繳存機(jī)制和賬戶轉(zhuǎn)移機(jī)制，打通各地的公積金賬戶，城市間定期結(jié)算。”

突破各地賬戶各自為政的格局，還有利于公積金流動(dòng)性調(diào)劑。當(dāng)前，住房公積金實(shí)行屬地化封閉管理，地區(qū)間的資金無法調(diào)劑使用，導(dǎo)致了各地公積金的“旱澇不均”情形。房地產(chǎn)市場(chǎng)較好時(shí)公積金流動(dòng)性不夠，市場(chǎng)較差時(shí)流動(dòng)性過剩。一些城市資金供給緊張，中西部城市資金則大量結(jié)余閑置，異化為銀行低成本運(yùn)行資金。

據(jù)最新住建部公積金監(jiān)管司的統(tǒng)計(jì)報(bào)告顯示，包頭、運(yùn)城等89個(gè)城市的公積金個(gè)人貸款率低于45%，部分地區(qū)公積金運(yùn)用率則達(dá)到90%以上，流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)很容易超越危險(xiǎn)的臨界水平。

資金效率不高

要改善目前公積金“存著不劃算，用來真麻煩”的窘境，提高資金使用效率是基本條件。如果大部分資金閑置，沒有增值收益，提高存款利率是不現(xiàn)實(shí)的。

2014年6月26日，中國(guó)版“住房銀行”獲批籌建。銀監(jiān)會(huì)宣布已批復(fù)同意國(guó)家開發(fā)銀行籌建住宅金融事業(yè)部，用以專項(xiàng)開展棚改等保障性安居工程業(yè)務(wù)。

實(shí)際上，這并不是中國(guó)首次設(shè)立住房政策性金融機(jī)構(gòu)。上世紀(jì)80年代中期，為配合國(guó)家住房制度改革，分別在煙臺(tái)和蚌埠成立住房?jī)?chǔ)蓄銀行，專門辦理與房改配套的住房基金籌集、信貸、結(jié)算等政策性金融業(yè)務(wù)。

然而進(jìn)入90年代，隨著住房公積金制度的建立，住房?jī)?chǔ)蓄銀行的職能基本被住房公積金管理中心取代。2000年，蚌埠住房?jī)?chǔ)蓄銀行被當(dāng)?shù)爻鞘行庞蒙绾喜ⅰ?003年，煙臺(tái)住房?jī)?chǔ)蓄銀行改制更名為恒豐銀行，成為了中國(guó)第11家股份制商業(yè)銀行。

如今，住房金融結(jié)構(gòu)中最缺乏的就是政策性住房金融體系，銀行參與其中自然是方法之一，而公積金中心以此為切入點(diǎn)來推進(jìn)制度創(chuàng)新，也有利于發(fā)展與國(guó)際接軌而又符合國(guó)情的住宅市場(chǎng)。

上述人士認(rèn)為，目前在公積金建設(shè)保障房上，上海模式值得借鑒，即直接用公積金增值部分收益建設(shè)保障房。近兩年，上海利用住房公積金增值收益投資收購(gòu)了尚景園和晶華坊兩個(gè)公租房小區(qū)，向符合條件的住房公積金繳存者出租，取得良好的社會(huì)效果。

2013年12月，由上海市公積金管理中心投資的上海晶華坊公租房項(xiàng)目正式啟動(dòng)供應(yīng)，總計(jì)1680套住宅，其中一居室、二居室套數(shù)分別占25.7%和68.1%，項(xiàng)目平均租金約為每月每平方米32元，低于上海其他四個(gè)市籌公租房項(xiàng)目。

此前，2011年上半年，上海市住房公積金管理中心從公積金增值收益中出資近15億元，收購(gòu)了新江灣尚景園公租房項(xiàng)目，共2200余套房源，實(shí)現(xiàn)了公積金投資公租房零的突破。2014年度尚景園公租房平均租賃價(jià)格為每月每平方米建筑面積41.45元。目前，這兩個(gè)項(xiàng)目已處于基本滿租狀態(tài)。

申請(qǐng)對(duì)象不設(shè)戶籍和收入門檻，但需在上海繳納住房公積金，并在與上海用人單位簽訂勞動(dòng)合同年限、在上海繳納社保金年限等方面達(dá)到一定要求。承租人可根據(jù)個(gè)人意愿在個(gè)人公積金賬戶上直接轉(zhuǎn)繳租金，而不再需要專門提取、支付。

原上海市公積金管理中心主任沈正超曾接受媒體采訪時(shí)表示，利用公積金增值資金投資公租房是上海完善住房公積金制度的積極探索與實(shí)踐。在國(guó)家政策引導(dǎo)下，住房公積金應(yīng)依靠自身的資金優(yōu)勢(shì)，在繼續(xù)大力支持自住和改善型購(gòu)房貸款的前提下，積極支持保障性安居工程特別是公租房建設(shè)。

管運(yùn)需分離

現(xiàn)在各地公積金中心的管理水平良莠不齊，在放開公積金管理相關(guān)政策進(jìn)行創(chuàng)新時(shí)，上述人士認(rèn)為，監(jiān)管一定要跟上，可選擇一些地區(qū)做試點(diǎn)，成功后再逐漸推廣。

“目前按照‘管委會(huì)決策、中心運(yùn)作、銀行專戶、財(cái)政監(jiān)督的原則，行政管理和專業(yè)管理容易混為一談。公積金體制改革上最重要的就是管運(yùn)分離，行政管理有專業(yè)人員來管理，資金管理應(yīng)該委托專業(yè)人員或銀行來管理。”上述人士說道。

無疑，首要解決的是加快修訂《住房公積金管理?xiàng)l例》，為公積金貸款支持保障房建設(shè)掃清制度障礙，提供必要的法律依據(jù)。同時(shí)，對(duì)增值收益分配和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)等問題予以規(guī)范，建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制體系及補(bǔ)償機(jī)制。

近年來，修訂《條例》呼聲高漲。然而，《條例》修改、制度完善工作等卻進(jìn)展緩慢，創(chuàng)新工作更是乏善可陳，“只聞樓梯聲，不見人下來”。

本刊記者查閱資料發(fā)現(xiàn)，2011年底相關(guān)部門負(fù)責(zé)人就明確提出，要在2012年6月前完成條例修訂工作并上報(bào);2012年年底，相關(guān)部門再次提出2013年要完成條例修訂工作;進(jìn)入2014年以來，這依然是相關(guān)部門的工作重點(diǎn)。

公積金制度改革遇到的最大困難在于利益調(diào)整。一旦改革，將要觸動(dòng)不少利益相關(guān)方。上述人士舉例說：“比如地方政府，按照規(guī)定，公積金增值收益需要作為城市廉租房建設(shè)的補(bǔ)充資金上繳財(cái)政，一旦對(duì)增值收益分配進(jìn)行調(diào)整，將觸動(dòng)地方利益?！?/p>