城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化

郭藝銘

該文從城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均等化存在問題入手，通過相關(guān)文獻和數(shù)據(jù)分析，得出目前我國城市和農(nóng)村在義務(wù)教育均等化方面存在的差距及原因，并由此提出促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化的措施。

義務(wù)教育是基本公共服務(wù)均等化的主要領(lǐng)域之一，義務(wù)教育作為國民的基礎(chǔ)教育，既能夠提高國民的基本素質(zhì)，又保障著每個公民最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，并為全面建設(shè)小康社會提供高素質(zhì)的勞動者。但現(xiàn)實情況是我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育存在非均等化問題，城市和農(nóng)村差距明顯且不斷擴大。

一、 現(xiàn)階段城鄉(xiāng)義務(wù)教育之間的差距：問題與現(xiàn)狀

城鄉(xiāng)義務(wù)教育在教育經(jīng)費方面的差距。目前我國教育財政管理體制使得我國教育經(jīng)費投入“重城市、輕農(nóng)村”。以城鄉(xiāng)生均預算內(nèi)經(jīng)費差異為例，根據(jù)《中國教育經(jīng)費統(tǒng)計年鑒2007》，2006年全國普通小學生均預算內(nèi)經(jīng)費支出為1361元，其中農(nóng)村1230元，城鎮(zhèn)1578元。農(nóng)村與城鎮(zhèn)相差348元之多，是城鎮(zhèn)的77.94%。2006年全國普通初中生均預算事業(yè)內(nèi)經(jīng)費支出為1562元，其中城鎮(zhèn)1718元，農(nóng)村1355元，農(nóng)村比城鎮(zhèn)少363元，是城鎮(zhèn)的78.87%。

城鄉(xiāng)義務(wù)教育在辦學條件方面的差距。教育經(jīng)費投入上的差距勢必影響到辦學條件的改進和完善。以生均教學儀器和學校校舍為例，2004年小學生均教學儀器值城鄉(xiāng)之比為2.9：1，初中生均教學儀器值城鄉(xiāng)之比為1.4：1在城鄉(xiāng)教育信息化方面，2003年，農(nóng)村小學生機比45：1，城市小學生機比17：1；城市初中學生機比17：1，農(nóng)村初中生機比30：1。32.16%的城市小學建有校園網(wǎng)，僅有2.93%的農(nóng)村小學建有校園網(wǎng)。城市初中這一數(shù)字為42.93%，農(nóng)村初中只有13.1%。在學校校舍方面，隨著國家對農(nóng)村教育投入力度的加大，農(nóng)村新增校舍質(zhì)量明顯提高，危房總面積減少，從2000年的3117.5萬平方米下降到2004年的2229.2平方米，但農(nóng)村小學危房占全國小學危房總面積的比例卻在上升，這說明同期城鄉(xiāng)義務(wù)教育建設(shè)的投入比例仍然失衡。

城鄉(xiāng)義務(wù)教育在師資力量方面的差距。學歷合格率、專任教師職稱結(jié)構(gòu)等是師資力量差距的主要表現(xiàn)。2005年，城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村普通初中教師合格率分別為99.6%、99.44%、98.80%。學歷差距逐漸縮小，主要是農(nóng)村教師通過在職進修、自學考試等達到學歷標準，但水平參差不齊。在職稱結(jié)構(gòu)方面，2004年農(nóng)村小學高級教師和農(nóng)村初中中學一級以上專業(yè)職務(wù)教師的比例分別比城市低8.9和14.5個百分點。由于農(nóng)村物質(zhì)生活條件差，工作環(huán)境艱苦，教師個人發(fā)展機會有限，造成骨干教師的大量流失。

二、城鄉(xiāng)義務(wù)教育產(chǎn)生差距的原因分析

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是導致城鄉(xiāng)義務(wù)教育非均等化的制度根源。1949年建國之初，為了優(yōu)先完成工業(yè)化現(xiàn)代化的目標，國家采取了城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)和高度集中的資源配置模式。這種高度中央集權(quán)的發(fā)展戰(zhàn)略對于快速恢復國民經(jīng)濟和社會發(fā)展具有重要作用。但建立在戶籍制度、社會保障等制度城市偏向基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)二元分治，使得城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距日益加大。導致農(nóng)村學生無法與城市學生享有同等的教育機會、教育資源，使農(nóng)村教育長期處于落后狀態(tài)。

過度分權(quán)的教育財政體制是導致城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距的主要原因。在義務(wù)教育經(jīng)費投入方面，中央和升級財政大部分集中用于高等教育，較少的財政經(jīng)費用于義務(wù)教育。農(nóng)村義務(wù)教育實行經(jīng)費省級統(tǒng)籌，管理以縣為主，縣級政府承擔了籌措經(jīng)費的責任。在這種體制下，義務(wù)教育普及水平受制于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的不利影響和制約作用，城市地區(qū)往往經(jīng)濟發(fā)達，財政實力雄厚，用于義務(wù)教育的資金投入也較充裕；而農(nóng)村地區(qū)長期經(jīng)濟落后，財政壓力較大，無法提供充足的資金用于義務(wù)教育。

現(xiàn)有義務(wù)教育融資渠道單一，缺乏更多社會力量的參與?，F(xiàn)階段我國義務(wù)教育主要是通過國家設(shè)立公立學校提供，屬于向生產(chǎn)者付費方式。這種方式的優(yōu)點是簡便易行，保證生產(chǎn)者集中使用教育經(jīng)費，但其缺點也較明顯，缺乏有效的市場競爭使其夸大成本和降低質(zhì)量。

二、 城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化的對策

加快戶籍制度改革，逐步消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。逐步實現(xiàn)以戶籍制度改革為核心，消除附著其上的就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等制度壁壘，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口現(xiàn)代化，使農(nóng)村子女和城市子女享有同等的教育機會、教育資源、教育政策。深化戶籍制度改革，可將已經(jīng)進行改革省市的成功經(jīng)驗推廣至全國。如在2009年5月5日遼寧省政府公布《遼寧省》明確規(guī)定全省取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分方式，按照居民的實際居住地登記戶口，統(tǒng)一登記為居民戶口，這一舉措可以使在城市有居所的農(nóng)村人口享受到與城市人口同樣的義務(wù)教育基本服務(wù)，推動其他各省市進行相應(yīng)改革，為城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化提供制度保障。

建立科學合理的教育財政管理體制?，F(xiàn)階段應(yīng)該以促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化為目標，縣級政府突出管理功能，省級政府強化其指出責任。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費不僅要由公共財政支持，還需要中央政府進行保障。對于西部地區(qū)的農(nóng)村，義務(wù)教育支出全部由中央財政負擔，在經(jīng)濟較為發(fā)達的中部地區(qū)，應(yīng)有中央和各級省政府共同承擔；在經(jīng)濟發(fā)達、財政資金充裕的東部地區(qū)，應(yīng)有中央、省級、地方三級政府負擔，以省和縣政府為主，中央予以適當補貼。除了以上措施，還可以實行橫向轉(zhuǎn)移支付制度即發(fā)達地區(qū)向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)進行轉(zhuǎn)移支付，以平衡配置教育資源。大部分城市義務(wù)教育已經(jīng)相當完善成熟，發(fā)達地區(qū)有條件也有義務(wù)從財政上支持欠發(fā)達地區(qū)。

完善貧困生資助政策，減輕農(nóng)民教育負擔。在2008年實行義務(wù)教育之后，推行了“兩免一補”政策。但營養(yǎng)早餐計劃只在少數(shù)地區(qū)開展，只有對家庭經(jīng)濟困難的寄宿生提供生活補助，資助政策尚不完善。因此應(yīng)建立義務(wù)教育“助學金”制度，專門解決各類弱勢群體學生的經(jīng)濟負擔和入學困難。其次，擴大資助對象范圍，改變當前僅僅對寄宿制學生進行資助的現(xiàn)狀，擴大至全體貧困生，促進義務(wù)教育均等化。

有效引入社會力量進入義務(wù)教育領(lǐng)域，緩解公共教育開支。義務(wù)教育作為特殊的公共產(chǎn)品，主要有國家和政府投入，有公立學校提供服務(wù)。這種方式存在一定的局限和不足?？梢园凑照龑А⑸鐣⑴c的原則，對投資義務(wù)教育的社會力量出臺免稅優(yōu)惠政策，吸引社會力量集資辦學，拓寬義務(wù)教育融資渠道。政府應(yīng)積極主動地與社會辦學力量取得聯(lián)系，引導、溝通、動員社會力量參與，鼓勵、支持民辦教育發(fā)展，鼓勵社會資金投資義務(wù)教育，向民辦學校學生提供均等的財政支持。也可借鑒國際經(jīng)驗，通過非營利教育機構(gòu)的運作，向社會籌集教育投資；通過營利教育機構(gòu)的運作，把私人資金引入教育領(lǐng)域。

城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化是個動態(tài)和漸進的過程。在實現(xiàn)這一目標的過程中，政府要明確其職能分工，重塑公共服務(wù)理念，加快職能轉(zhuǎn)變，切實履行提供義務(wù)教育服務(wù)功能。完善相關(guān)法規(guī)政策，合理配置資源，促進其在城鄉(xiāng)間合理有序流動。同時，加強與社會力量合作，形成政府、社會力量間的戰(zhàn)略聯(lián)盟，通過公辦學校、民辦學校以及各種社會力量，提高義務(wù)教育服務(wù)的質(zhì)量和效率.

（作者單位：青島大學）