地方審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性

韓揚(yáng)

我國的審計(jì)機(jī)關(guān)在監(jiān)督政府資金方面起到了重要作用，地方審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性值得大家的關(guān)注。該文主要闡述地方審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性的現(xiàn)狀，也介紹了如何解決地方審計(jì)機(jī)在獨(dú)立性方面的途徑。

世界各國經(jīng)濟(jì)近年來持續(xù)不斷的以較快的速度發(fā)展，審計(jì)在其中起到了不可忽視的作用。而獨(dú)立性是開展審計(jì)監(jiān)督的必要條件，是審計(jì)監(jiān)督的“生命線”。沒有獨(dú)立性，客觀公正的審計(jì)監(jiān)督也無從談起。重視有關(guān)追求審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性是各國政府的共識(shí)，世界各國根據(jù)各國的國情選擇了不同的國家審計(jì)體制模式，都注意在國家審計(jì)機(jī)關(guān)的組織地位、審計(jì)人員的任免、審計(jì)經(jīng)費(fèi)的保障等方面通過法律切實(shí)保障國家審計(jì)的獨(dú)立性。

我國審計(jì)分為國家審計(jì)、社會(huì)審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)。我國的國家審計(jì)機(jī)關(guān)分為國家審計(jì)署和地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)。地方各級(jí)政府于1983年起設(shè)立了審計(jì)機(jī)關(guān)，至今已有30余年的歷程，審計(jì)也在這些年里取得了長足的進(jìn)步。地方審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)立，促進(jìn)了我國地方政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在維護(hù)國家財(cái)經(jīng)紀(jì)律，保護(hù)國有資產(chǎn)，保證地方各部門、單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)收支合法性、真實(shí)性和效益性方面做出了重要貢獻(xiàn)。

一、審計(jì)機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督職權(quán)，獨(dú)立性是審計(jì)監(jiān)督的本質(zhì)特征，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系上，審計(jì)署在行使審計(jì)監(jiān)督職權(quán)方面，直接受國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)總理負(fù)責(zé)；地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)分別受省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長等本級(jí)政府，“一把手”和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，在審計(jì)業(yè)務(wù)上以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，政府的其他領(lǐng)導(dǎo)人不應(yīng)干涉審計(jì)機(jī)關(guān)依法行使審計(jì)監(jiān)督職權(quán)。

審計(jì)機(jī)關(guān)依照法律，根據(jù)本級(jí)政府主要負(fù)責(zé)人和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的指示，根據(jù)國家和本地區(qū)的工作重點(diǎn)，以及審計(jì)機(jī)關(guān)所掌握的有關(guān)情況，自行安排審計(jì)工作計(jì)劃，布署審計(jì)監(jiān)督工作。

審計(jì)機(jī)關(guān)自行安排執(zhí)行各項(xiàng)審計(jì)任務(wù)的人員。除因?qū)徲?jì)人員有依法應(yīng)當(dāng)回避的情形，被審計(jì)單位可申請(qǐng)其回避外，被審計(jì)單位和其他組織及個(gè)人，都不得干涉審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)人員的工作安排。審計(jì)人員只服從所在審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，對(duì)所在的審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)審計(jì)結(jié)果，獨(dú)立地對(duì)審計(jì)事項(xiàng)作出評(píng)價(jià)，以自己的名義出具審計(jì)意見書，向本級(jí)政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)提出審計(jì)結(jié)果報(bào)告。

對(duì)審計(jì)中查出的違反國家規(guī)定的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支的行為，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由審計(jì)機(jī)關(guān)處理、處罰的，依法自行作出處理、處罰的決定。

二、關(guān)于地方審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性面臨的問題

目前，我國政府審計(jì)實(shí)行行政型管理體制，行政型政府審計(jì)的獨(dú)立性在所有政府審計(jì)管理體制中是最弱的。我國政府審計(jì)在這種體制的管理下，獨(dú)立性自然經(jīng)常受到社會(huì)各界人士的懷疑。我國《憲法》規(guī)定，政府審計(jì)部受任何其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。從此規(guī)定來看，我國政府審計(jì)的獨(dú)立性是很高的，也有很高的權(quán)威性。但是，《中國人民共和國審計(jì)法》規(guī)定：審計(jì)署隸屬于國務(wù)院，在國務(wù)院總理的領(lǐng)導(dǎo)下，開展審計(jì)工作。因此，審計(jì)署僅是國務(wù)院的組成部門之一，為加強(qiáng)政府管理服務(wù)，其獨(dú)立性開始遭到削弱?！吨腥A人民共和國審計(jì)法》第九條、十一條又明確規(guī)定：地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，人員調(diào)配、辦案經(jīng)費(fèi)受本級(jí)政府管轄。這樣看來，審計(jì)機(jī)關(guān)雖然獨(dú)立于財(cái)政部門和國有企事業(yè)單位，但是并不獨(dú)立于各級(jí)政府。審計(jì)有三種重要的關(guān)系人：審計(jì)主體、被審計(jì)單位和授權(quán)委托者。審計(jì)的主體只有獨(dú)立于被審計(jì)單位和授權(quán)委托者才能獨(dú)立的進(jìn)行監(jiān)督活動(dòng)，我國政府審計(jì)體制中，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)接受本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)，又接受本級(jí)政府委托對(duì)本級(jí)政府的財(cái)政預(yù)算以及其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，整個(gè)過程就是一個(gè)自我反省的機(jī)制，完全喪失了審計(jì)的獨(dú)立性。這與《憲法》要求審計(jì)機(jī)關(guān)不受任何其他行政機(jī)關(guān)干涉的規(guī)定相違背，也直接導(dǎo)致了其他一系列損害其獨(dú)立性的問題。

其次，地方審計(jì)機(jī)關(guān)雖然在具體審計(jì)業(yè)務(wù)上以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主，但是審計(jì)人員調(diào)配和審計(jì)經(jīng)費(fèi)來源都受本級(jí)政府節(jié)制，這對(duì)政府審計(jì)的獨(dú)立性又是一項(xiàng)致命傷。審計(jì)人員也需要在這個(gè)社會(huì)生存，審計(jì)機(jī)關(guān)給審計(jì)人員勞動(dòng)報(bào)酬，同級(jí)政府和財(cái)政部門負(fù)責(zé)政府審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來源，這樣的關(guān)系，如何能保證審計(jì)人員的獨(dú)立性呢？同時(shí)，審計(jì)機(jī)關(guān)的主要負(fù)責(zé)人的任免也必然受著本級(jí)政府的影響。顯然，從我國地方政府審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來源和人員調(diào)配上來看，政府審計(jì)是缺乏獨(dú)立性的。

最后，我國現(xiàn)行法律制度不完善，這也制約著政府審計(jì)的獨(dú)立性。從審計(jì)的發(fā)展過程可以看出，國家的法制和社會(huì)的民主水平，是決定審計(jì)能否發(fā)揮作用的主要因素。國家法制越健全，民主水平越高，政府審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性就越強(qiáng)，其監(jiān)督職能就能更好的發(fā)揮。我們目前法律法規(guī)還有待發(fā)展完善。

三、如何解決地方審計(jì)機(jī)關(guān)在獨(dú)立性方面的缺陷

首先，改革現(xiàn)有的政府審計(jì)組織機(jī)構(gòu)和審計(jì)經(jīng)費(fèi)來源安排。我們應(yīng)對(duì)其機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行改革，以提高其獨(dú)立性。例如，改變政府審計(jì)機(jī)關(guān)的隸屬關(guān)系，使最高審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于被審單位和政府之外?？梢詫⒄畬徲?jì)機(jī)關(guān)（審計(jì)署）劃歸全國人大管轄，政府無權(quán)對(duì)再審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行干涉，審計(jì)機(jī)關(guān)只全國人大負(fù)責(zé)，向全國人大報(bào)告工作，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)直接歸審計(jì)署領(lǐng)導(dǎo)。同時(shí)，在全國人大下設(shè)審計(jì)委員會(huì)，對(duì)審計(jì)署進(jìn)行監(jiān)督，審核審計(jì)署的審計(jì)報(bào)告，再提交全國人大討論，使政府審計(jì)能更好地為人大立法等決策服務(wù)。在機(jī)構(gòu)、人員編制、經(jīng)費(fèi)來源、領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的任免等方面，一律實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，避免當(dāng)?shù)卣男姓深A(yù)、避免經(jīng)費(fèi)上的財(cái)政牽制，對(duì)當(dāng)?shù)卣呢?cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和收支情況能夠獨(dú)立、客觀的進(jìn)行審計(jì)并做出意見。

其次，由于我國的政治體制與西方的三權(quán)分立制度有著本質(zhì)區(qū)別，推行立法型審計(jì)模式需要一系列與之相適應(yīng)的立法改革，而改革的牽涉面廣、難度大，不可能一蹴而就。因此，根據(jù)我國的具體國情，借鑒立法型審計(jì)體制的設(shè)計(jì)理念，對(duì)人大在預(yù)算監(jiān)督的機(jī)構(gòu)、技術(shù)和人員等方面進(jìn)行調(diào)整，增加審計(jì)方面的力量，逐步向?qū)I(yè)化職能化的審計(jì)機(jī)構(gòu)過渡。

再次，完善相應(yīng)的法律法規(guī)。從法律法規(guī)上明確規(guī)定對(duì)政府審計(jì)人員違規(guī)現(xiàn)象處理程度，根據(jù)違法行為的輕重給予相應(yīng)的懲處，而不僅僅停留在行政處罰的層面上。并對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員選拔、審計(jì)范圍、審計(jì)職權(quán)、經(jīng)費(fèi)來源等內(nèi)容做出明確規(guī)定，使審計(jì)人員實(shí)際操作時(shí)有法可依，并可以受到法律的保護(hù)。

國家需要一個(gè)具有充分獨(dú)立性的審計(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但充分的獨(dú)立性不可能一蹴而就。因此，為實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，我們既需要高度的熱情，又需要全面的思考，既不能因循而畏進(jìn)，又不能急就而無功。

（作者單位：營口經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)審計(jì)局）