地方人民檢察院的設(shè)置與司法管轄制度改革

馬楠

內(nèi)容提要：司法管理體制改革歸根結(jié)底是地方司法機關(guān)的設(shè)置問題。檢察管理體制改革應(yīng)在現(xiàn)行憲法框架內(nèi)，通過修改《中華人民共和國人民檢察院組織法》的有關(guān)規(guī)定，實現(xiàn)地方檢察院由省級人民代表大會設(shè)置。在此基礎(chǔ)上，兼顧依法獨立公正行使檢察權(quán)和滿足社會需要，充分考慮基層實際情況，按照適當(dāng)分離原則、相互銜接原則、方便訴訟原則、平衡辦案原則、成本經(jīng)濟原則積極穩(wěn)妥調(diào)整司法管轄區(qū)域，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度。

關(guān)鍵詞：地方人民檢察院 設(shè)置 司法管轄制度 改革

黨的十八屆三中、四中全會明確了司法管理體制改革的具體任務(wù)。司法管理體制改革是司法機關(guān)依法獨立公正行使司法權(quán)的制度保障，對于推進依法治國具有決定性意義。筆者認(rèn)為，司法管理體制改革歸根結(jié)底是地方司法機關(guān)的設(shè)置問題。

一、地方人民檢察院設(shè)置的法律分析

人民檢察院依照《憲法》和《檢察院組織法》設(shè)置。完善地方檢察院設(shè)置，首先需要對《憲法》和《檢察院組織法》的有關(guān)規(guī)定進行分析。

（一）關(guān)于《憲法》有關(guān)規(guī)定的分析

分析《憲法》第130條第1款、第133條的規(guī)定，《憲法》條文關(guān)于地方檢察院的設(shè)置包括三層含義：一是我國設(shè)立地方各級檢察院;二是地方各級檢察院由國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生;三是地方各級檢察院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)和上級檢察院負(fù)責(zé)。根據(jù)上述分析，地方檢察院的設(shè)置至少包含兩種可能的憲法模式：一是由同級國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生;二是由上級國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生。另外，《憲法》對于地方各級檢察院的司法管轄區(qū)域未作規(guī)定。

有觀點認(rèn)為，分析《憲法》第101條第2款的規(guī)定，地方各級檢察院應(yīng)由本級國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生并對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)。筆者認(rèn)為這種觀點有待商榷。首先，從《憲法》結(jié)構(gòu)看，第101條規(guī)定于《憲法》第3章第5節(jié)，是關(guān)于地方各級人民代表大會和地方各級人民政府的規(guī)定，不是關(guān)于地方檢察院設(shè)置的規(guī)定。其次，從具體內(nèi)容看，《憲法》第101條第2款應(yīng)理解為地方各級人民代表大會對其產(chǎn)生的本級檢察院檢察長行使選舉權(quán)和罷免權(quán)，也就是說，如地方人民代表大會產(chǎn)生了本級檢察院，則檢察長由其選舉和罷免，這既是對人民代表大會權(quán)限的規(guī)定，也是對檢察長職業(yè)保障的規(guī)定。如地方部分人民代表大會不產(chǎn)生本級檢察院，與本條規(guī)定并無違背之處。筆者認(rèn)為，《憲法》第101條第2款的規(guī)定不能得出地方各級檢察院均由同級人民代表大會產(chǎn)生的結(jié)論。

綜上所述，從《憲法》規(guī)定考察，地方各級檢察院可以由同級人民代表大會產(chǎn)生，也不排除由上級人民代表大會產(chǎn)生。

（二）關(guān)于《檢察院組織法》有關(guān)規(guī)定的分析

結(jié)合《憲法》第133條的規(guī)定，《檢察院組織法》第2條、第10條的規(guī)定應(yīng)包含三層含義：一是地方各級檢察院的設(shè)置要與省、自治區(qū)、直轄市和自治州、省轄市以及縣、市、自治縣、市轄區(qū)三級行政區(qū)劃相對應(yīng);二是地方各級檢察院對本級人民代表大會和本級人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作，即地方各級檢察院由本級人民代表大會產(chǎn)生;三是地方各級檢察院由本級國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，其司法管轄區(qū)域當(dāng)然與本級國家權(quán)力機關(guān)對應(yīng)的行政區(qū)劃重合。

（三）《憲法》規(guī)定與《檢察院組織法》規(guī)定的比較分析

從上述對《憲法》和《檢察院組織法》有關(guān)規(guī)定的分析可以看出，在地方檢察院的設(shè)置方面，兩法規(guī)定差異較大，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：一是在地方檢察院設(shè)置主體上存在差異。《憲法》規(guī)定地方檢察院向產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)負(fù)責(zé)，而《檢察院組織法》將這一規(guī)定具體化為地方檢察院對本級人民代表大會和人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作，實際上收窄了憲法涵義，排除了地方檢察院由上級國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生的可能性。二是地方檢察院司法管轄區(qū)域與行政區(qū)劃的關(guān)系不一致?！稇椃ā穼τ诘胤綑z察院的司法管轄區(qū)域沒有明確規(guī)定，應(yīng)理解為司法管轄區(qū)域可以與行政區(qū)劃相一致，但也不排除與行政區(qū)劃相分離。而按照《檢察院組織法》的規(guī)定，地方檢察院由本級人民代表大會產(chǎn)生，其司法管轄區(qū)域只能與相應(yīng)的行政區(qū)劃一致，排除了與行政區(qū)劃相分離的可能性。分析《憲法》和《檢察院組織法》的規(guī)定，可以看出作為下位法的《檢察院組織法》選擇了地方檢察院設(shè)置的憲法模式之一，而排除了另一種憲法模式的可能性，應(yīng)本著保障檢察機關(guān)依法獨立公正行使檢察權(quán)的原則，在《憲法》框架下進行修改。

二、地方人民檢察院設(shè)置的應(yīng)然模式

目前，我國地方檢察院采取由同級人民代表大會產(chǎn)生、司法管轄區(qū)域與同級行政區(qū)劃一致的設(shè)置模式。這種模式曾經(jīng)發(fā)揮了積極作用，檢察機關(guān)恢復(fù)重建以來地方黨委對檢察工作給予了充分的支持，但按照依法治國的要求，無論從制度設(shè)計層面還是實踐操作層面，這種模式越來越暴露出明顯的缺陷。在制度設(shè)計層面，“我國是單一制國家，司法職權(quán)是中央事權(quán)。”[1]檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，重要職責(zé)之一就是維護全國人大及其常委會制定的法律在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一正確實施。如果地方檢察院由地方國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，其行使職權(quán)必然受到地方意志的影響，難以切實遵從法律所體現(xiàn)的全國人民的意志。在實踐操作層面，“近年來，社會上反映比較多的是司法機關(guān)的人財物受制于地方，司法活動易受地方保護主義的干擾，影響法制統(tǒng)一，損害司法權(quán)威?！盵2]無論從制度設(shè)計層面還是從實踐操作層面分析，地方檢察院的設(shè)置模式均應(yīng)向《憲法》允許的另一種地方檢察院設(shè)置模式轉(zhuǎn)變，即地方檢察院由上級國家權(quán)力機關(guān)設(shè)置。

“考慮到我國將長期處于社會主義初級階段的基本國情，將司法機關(guān)的人財物完全由中央統(tǒng)一管理，尚有一定困難。應(yīng)該本著循序漸進的原則，逐步改革司法管理體制，先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財物由省一級統(tǒng)一管理?！盵3]據(jù)此，筆者認(rèn)為在目前情況下修改《檢察院組織法》，應(yīng)采取由省級人民代表大會設(shè)置地方各級檢察院的模式。同時，考慮《憲法》第132條第2款的規(guī)定和我國兩審終審制的訴訟架構(gòu)，可以采取以下地方檢察院設(shè)置方案：在地方設(shè)置省級檢察院、省級檢察院分院和基層檢察院三級檢察院，其中，省級檢察院由省級人民代表大會產(chǎn)生;省級檢察院分院由省級檢察院報最高檢察院批準(zhǔn)后，由省級檢察院提請省級人民代表大會批準(zhǔn)設(shè)置;基層檢察院由省級檢察院提請省級人民代表大會批準(zhǔn)設(shè)置，并報最高檢察院備案。省級檢察院分院、基層檢察院均為省級檢察院的派出機構(gòu)。

三、地方人民檢察院司法管轄制度改革

地方檢察院司法管轄區(qū)域與行政區(qū)劃相分離，更能體現(xiàn)出地方檢察院是國家設(shè)在地方代表國家行使檢察權(quán)的檢察院，而不是地方的檢察院，可以在人財物管理體制層面上打破地方檢察院與地方利益與共格局的基礎(chǔ)上，進一步有效隔斷地方檢察院與地方利益在觀念、心理層面的聯(lián)系，并在一定程度上解決檢察官跨地區(qū)交流力度不足的問題，更徹底地避免地方意志、熟人關(guān)系對檢察機關(guān)依法獨立公正行使檢察權(quán)的負(fù)面影響，確保檢察機關(guān)維護國家法律在地方上的正確實施。只有在地方檢察院由上級國家權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生的前提下，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度才具有可能性，否則地方檢察院的司法管轄區(qū)域只能與產(chǎn)生它的同級國家權(quán)力機關(guān)相對應(yīng)的行政區(qū)劃相一致。關(guān)于與行政區(qū)劃相分離的司法管轄制度，理論界曾進行過探討，其中相對具體的觀點集中于在省級檢察院之上再設(shè)立一級檢察院，或者將省級檢察院改造為管轄數(shù)個省級行政區(qū)劃的檢察院，主要著眼于最高一級的地方檢察院的司法管轄區(qū)域與省級行政區(qū)劃的分離。[4]實際上，基層檢察院是檢察工作的基礎(chǔ)[5]，大多數(shù)案件在基層，基層檢察院司法管轄區(qū)域與行政區(qū)劃的適當(dāng)分離可以更有效地實現(xiàn)司法管理體制改革的目的。在《檢察院組織法》的修訂中，應(yīng)在確定地方檢察院由省級人民代表大會設(shè)置后，對基層檢察院司法管轄區(qū)域調(diào)整提出原則性要求。筆者認(rèn)為，建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度，應(yīng)兼顧依法獨立公正行使檢察權(quán)和滿足社會需要，充分考慮與現(xiàn)行管轄制度銜接，積極穩(wěn)妥劃分司法管轄區(qū)域。

（一）調(diào)整基層檢察院司法管轄區(qū)域的原則

1.適當(dāng)分離原則。目前，基層檢察院的管轄區(qū)域為所在的縣、市、自治縣和市轄區(qū)的行政區(qū)劃。調(diào)整基層檢察院的司法管轄區(qū)域既要與縣、市、自治縣和市轄區(qū)的行政區(qū)劃相分離，又要確保管轄區(qū)域明晰，相互之間界線分明，易于為人民群眾了解、接受。為此在劃定基層檢察院司法管轄區(qū)域中，既要與縣、市、自治縣和市轄區(qū)這一級行政區(qū)劃適當(dāng)分離，又不宜另起爐灶完全拋開行政區(qū)劃設(shè)置司法管轄區(qū)域。

2.相互銜接原則?；鶎酉鄳?yīng)法院和檢察院的司法管轄區(qū)域應(yīng)保持一致，《檢察院組織法》的修改應(yīng)與《法院組織法》的修改同步進行。同時，應(yīng)考慮與公安機關(guān)及其派出所等偵查辦案單位、司法行政機關(guān)及其司法所等刑罰執(zhí)行、人民調(diào)解單位的銜接，保證訴訟流程順暢。

3.方便訴訟原則。檢察機關(guān)負(fù)責(zé)審查起訴、職務(wù)犯罪案件偵查和刑事、民事、行政訴訟監(jiān)督，管轄區(qū)域不僅涉及自身工作效率和司法成本，還關(guān)系訴訟參與人訴訟成本。應(yīng)根據(jù)基層檢察院所在地就近確定管轄區(qū)域，方便當(dāng)事人訴訟，同時保證檢察工作效率，降低司法成本。

4.平衡辦案原則。目前，各基層檢察院人均辦案量差距較大。應(yīng)考慮不同區(qū)域人口數(shù)量、案件量進行司法管轄區(qū)域劃定，爭取省級范圍內(nèi)各基層檢察院人均辦案量基本持平。

5.成本經(jīng)濟原則。檢察管理體制改革應(yīng)充分考慮改革成本，爭取用最小的付出、最平穩(wěn)的過渡實現(xiàn)改革目的。司法管轄制度改革應(yīng)立足于對現(xiàn)有基層檢察院管轄區(qū)域的調(diào)整，原則上不考慮通過對現(xiàn)有基層檢察院增設(shè)、合并的方式實現(xiàn)司法管轄與行政區(qū)劃的適當(dāng)分離，即保持基層檢察院數(shù)量與縣、市、自治縣、市轄區(qū)一級行政區(qū)劃的數(shù)量基本持平。采取這一原則，可以充分發(fā)揮現(xiàn)有司法資源的效能，不需要在人財物上付出額外成本，不會造成司法資源的浪費。

（二）調(diào)整基層檢察院司法管轄區(qū)域的設(shè)想

綜合考慮以上原則，筆者認(rèn)為，應(yīng)以街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為單位劃定司法管轄區(qū)域。街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)作為最小單位的行政區(qū)劃，其區(qū)域范圍已有明確劃定，以街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為單位有利于清晰劃定司法管轄區(qū)域，并為社會大眾所了解、接受。另外，公安機關(guān)派出所、司法行政機關(guān)司法所設(shè)置與街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一致，以街、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)為單位重組司法管轄區(qū)域，有利于與偵查機關(guān)、人民調(diào)解機關(guān)、刑罰執(zhí)行機關(guān)刑事訴訟環(huán)節(jié)的銜接。

以天津市河北區(qū)檢察院轄區(qū)為例，天津市河北區(qū)現(xiàn)設(shè)十個街，分別是新開河街、鐵東路街、建昌道街、鴻順里街、寧園街、望海樓街、王串場街、江都路街、月牙河街、光復(fù)道街，人口62萬。[6]與河北區(qū)相鄰的紅橋區(qū)現(xiàn)設(shè)十個街，分別是雙環(huán)邨街、咸陽北路街、丁字沽街、西于莊街、西沽街、邵公莊街、三條石街、芥園道街、大胡同街、鈴鐺閣街，人口56萬。[7]河北區(qū)檢察院所在的河北區(qū)鴻順里街，與紅橋區(qū)相鄰?？梢钥紤]將與鴻順里街臨近的紅橋區(qū)三條石街（48105人）、大胡同街（29123人）劃歸現(xiàn)河北區(qū)檢察院管轄，將與鴻順里街距離較遠(yuǎn)的月牙河街（80891人）劃歸其他院管轄。[8]調(diào)整后的河北區(qū)檢察院管轄區(qū)域人口數(shù)量與調(diào)整前基本持平，預(yù)計案件量將保持目前水平。

注釋：

[1]孟建柱：《深化司法體制改革》，載《法制日報》2013年11月26日。

[2]同[1]。

[3]同[1]。

[4]最高人民檢察院于2004年8月舉辦了“檢察改革暨《人民檢察院組織法》修改專家論證會”，與會的賀衛(wèi)方、黃永慶、王振民等專家闡述了上述觀點。參見高檢研：《“檢察改革暨〈人民檢察院組織法〉修改專家論證會”紀(jì)實》，載《檢察論叢》第10卷第35、52、69頁，法律出版社2005年6月版;參見陳云生：《論檢察一體化建制和管理模式的創(chuàng)新》，載《法治研究》2013年第8期。

[5]據(jù)2011年10月統(tǒng)計數(shù)字，全國共有基層檢察院3205個，基層檢察人員176600余人，分別占總數(shù)的88%和74%。參見《最高人民檢察院關(guān)于加強人民檢察院基層建設(shè)促進公正執(zhí)法工作情況的報告（摘要）》，載《檢察日報》2011年10月26日。

[6]人口數(shù)量來源于http：//www.jiady.com/quhua/12tj/0105hb.htm網(wǎng)站，訪問日期：2014年3月20日。

[7]人口數(shù)量來源于http：//www.jiady.com/quhua/12tj/0106hq.htm網(wǎng)站，訪問日期：2014年3月20日。

[8]同[6]、[7]。