我國治理體系的建構(gòu)與變遷

冉德睿

摘 要：“國家與社會”關(guān)系是國家治理理論的重要組成部分，全面深化改革在新階段的根本任務(wù)就是處理好國家與社會的關(guān)系。本文從治理理論出發(fā)，梳理了新中國成立以來處理國家與社會關(guān)系的各種模型，探討了國家治理體系的構(gòu)建。

關(guān)鍵詞：治理；善治；國家與社會；強國家；強社會

中圖分類號：D035 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）01-0049-02

中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》著重提出了“治理”的概念，并將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)。提出國家治理體系的現(xiàn)代化就意味著對“國家與社會”的關(guān)系重新界定。

一、治理與善治

1.治理

“治理”源于拉丁文和希臘文，意為“控制、引導(dǎo)和操縱”，長期以來與“統(tǒng)治”一詞交互使用。近代治理概念始于1989年世界銀行的報告，世界銀行將非洲國家秩序分裂和社會經(jīng)濟停滯的整體性制度危機定為“治理危機”。聯(lián)合國將這一概念推向全球并引發(fā)了深刻的討論，其中全球治理委員會的理解具有代表性和權(quán)威性。該委員會在《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告中指出：治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事物的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程，這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。其特征有四：治理不是一整套規(guī)則也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動[1]。

我國著名學(xué)者俞可平認為：治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內(nèi)運用權(quán)威維持秩序，滿足公眾需要。治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。從政治學(xué)的角度看，治理是指政治管理過程，它包括政治權(quán)威的規(guī)范基礎(chǔ)、處理政治事務(wù)的方式和對公共資源的管理。它特別地關(guān)注在一個限定的領(lǐng)域內(nèi)維持社會秩序所需要的政治權(quán)威的作用和對行政權(quán)力的運用[2]5。

治理是一個內(nèi)容豐富、運用廣泛的概念，既可以理解為一個過程，也可以說是一個結(jié)果，更可以是達成結(jié)果的一系列手段。總體講，治理是政府、社會組織和個人等多種主體合作與互動的過程，強調(diào)政府放權(quán)和向社會授權(quán)，實現(xiàn)多主體和多中心治理等。

2.善治

國家治理要達到的最終目標(biāo)就是實現(xiàn)“善治”。所謂善治，可以概括為是使公共利益最大化的社會管理過程。善治就是確保政治、社會和經(jīng)濟發(fā)展建立在社會廣泛共識的基礎(chǔ)上，確保一個社會在做出發(fā)展資源的分配決策過程中聽到最窮和最弱勢群體的聲音。善治的實現(xiàn)不但要求政府部門付出努力，更要求社會團體和組織的共同參與。說到底，善治就是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)[2]8-9。

法國學(xué)者瑪麗—克勞德·斯莫茨認為，“善治”由四個要素構(gòu)成：（1）公民安全得到保障，法律得到尊重；（2）公共機構(gòu)公證管理財政開支，有效進行行政管理；（3）政治領(lǐng)導(dǎo)人對其行為向人民負責(zé)，建立責(zé)任政府；（4）促進政府與社會的信息溝通與交流，提高政治透明度，便于民眾參與政事[3]。俞可平提出了“善治”的六大標(biāo)準(zhǔn)：即合法性、透明度、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效性。善治的提出不僅解決了由誰治理和如何治理的問題，更提出了一整套對治理結(jié)果的評判標(biāo)準(zhǔn)。善治實際上就是國家權(quán)力向社會回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程，從某個小范圍的社區(qū)看，可以沒有政府統(tǒng)治，但是不能沒有公共管理。

3.公民社會

公民社會是英文“civil society”的中文譯名，通常稱為“民間社會”或“市民社會”。學(xué)術(shù)界對公民社會的理解大致分為兩類：一是在政治學(xué)意義上強調(diào)“民間性”，即把公民社會看作是與政治國家相對的私人社會生活領(lǐng)域，主旨是保護公民的權(quán)利和政治參與機會；二是在社會學(xué)意義上強調(diào)“中間性”，即把公民社會看作是介于國家和家庭、企業(yè)之間的中間性領(lǐng)域。

20世紀(jì)90年代中期，中國學(xué)術(shù)界掀起了一場關(guān)于公民社會問題的討論，提出了構(gòu)建中國公民社會的構(gòu)想。認為：必須用“國家與社會的二元觀”替代“權(quán)威本位觀”，提出在逐漸確立二元化結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，形成國家與社會的“一種良性的互動關(guān)系”[4]。公民社會理論反思了80年代國家本位的討論，著重提出了國家與社會的分離問題，主張構(gòu)建中國的市民社會，實現(xiàn)國家與社會關(guān)系的良性互動，并把公民社會作為制約政治權(quán)力的一種力量。

二、新中國成立初期國家治理體系的建構(gòu)：“全能主義”

全能主義國家是一種特殊的國家與社會關(guān)系的反映，即國家可以無限制地進入社會生活的每一個領(lǐng)域、每一個角落，可以按照自己的意志直接替代市場、管制社會，不受任何制度性的制約。在全能主義國家治理體系中，既不存在政府職能的界定，也不存在政府行為的邊界。政府取締所有市場交易行為，直接對所有社會資源進行壟斷性分配，所有組織和個體的生存均完全依附于國家。政府也取締了所有體制外的民間組織，社會成員完全被網(wǎng)羅進行政化的組織體系，國家因此得以通過資源分配和層級隸屬的組織網(wǎng)絡(luò)而直接控制所有社會成員，并及時將各種可能偏離國家控制的社會自主性因素清除干凈。

新中國成立后，建設(shè)者們首要解決的問題是如何把一個高度分散化的社會重新凝聚，并將其重新帶入現(xiàn)代化建設(shè)的軌道。因此，便采取了高度集中的管理模式，通過對社會資源的壟斷，將權(quán)力觸角伸向社會生活的各個角落，依靠強勢的組織化力量對整個社會進行徹底重構(gòu)，形成國家權(quán)力統(tǒng)攝一切的“全能主義”政治結(jié)構(gòu)。國家成為真正意義上的超級“利維坦”。

“在社會各種制度和組織正在解體的時期，只有用政治團體的權(quán)力深入社會的各個角落，去重建各種組織與制度，去解決社會領(lǐng)域中的問題，才能一面重建國家，一面重建社會?！盵5]不受任何社會力量制約的國家權(quán)力賦予了這種治理模式無可匹敵的“集中力量辦大事”的能量。正是這種全能主義國家的治理模式，使我們在新中國成立初期取得了驚人的治理成果，充分汲取各種社會資源，在物力財力極度匱乏的情況下完成各種浩大工程，能夠在面臨嚴(yán)重的社會危機情況下保證社會穩(wěn)定，防止社會出現(xiàn)全局性崩潰。

但是，全能主義國家的治理模式極大地壓縮了社會發(fā)展空間，完全壓制了社會自身發(fā)展的活力，使得整個社會完全依附于國家，形成了一種“強國家—弱社會”的非常態(tài)模式。

三、改革開放以來國家治理模式的變遷：回歸常態(tài)國家

著名轉(zhuǎn)型經(jīng)濟學(xué)家雅諾什·科爾奈指出，人類社會存在三種規(guī)制經(jīng)濟行為的基本協(xié)調(diào)機制：官僚協(xié)調(diào)機制，即政府；市場協(xié)調(diào)機制，即作為自利性交易關(guān)系總和的市場；資源互惠聯(lián)合性協(xié)調(diào)機制，即自組織治理或公民社會。在計劃體制下，占據(jù)主導(dǎo)地位的是官僚協(xié)調(diào)機制或政府，而市場則處于從屬地位，真正獨立、自治的公民社會并不存在。伴隨著轉(zhuǎn)型的啟動，上述國家治理模式發(fā)生了深刻變化。盡管官僚協(xié)調(diào)機制不會消失但將退居其次，而市場將作為占據(jù)主導(dǎo)地位的協(xié)調(diào)機制；同時，公民社會也開始出現(xiàn)。轉(zhuǎn)型國家逐步退出傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下那種國家和政府高度滲透、控制經(jīng)濟與社會的“全能主義”國家治理模式，國家治理日益依賴于政府、市場與公民社會的協(xié)調(diào)互動過程[6]。

黨的十一屆三中全會標(biāo)志黨和國家的工作重心從階級斗爭轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)，轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化法治國家的治理取向，國家治理開始步入制度化、規(guī)范化的軌道，公民社會的雛形已經(jīng)形成，國家與社會的關(guān)系經(jīng)歷了較大程度的調(diào)整：

第一，構(gòu)建國家與社會協(xié)同治理新機制。市場化改革帶動了社會變革，國家與社會的關(guān)系不斷被調(diào)整，逐步形成了新的國家與社會協(xié)同治理的新機制。權(quán)力結(jié)構(gòu)體系由單一行政權(quán)力體系向多元化權(quán)力體系轉(zhuǎn)變，社會組織的管理權(quán)限、職能范圍不斷擴大，在提高社會自我管理、自我服務(wù)等方面發(fā)揮巨大作用。

第二，改善民生與發(fā)展民主同步推進社會建設(shè)。改善民生與發(fā)展民主的同步推進不僅可以提高國家權(quán)力的合法性，維護國家與政府的管理權(quán)威，更能維護社會穩(wěn)定，促進社會發(fā)展，是實現(xiàn)國家與社會穩(wěn)步調(diào)整的重要舉措。國家不斷加強民生工程建設(shè)，內(nèi)容更加豐富，涵蓋群體更加廣泛，“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、學(xué)有所教、勞有所得、住有所居”的目標(biāo)正在逐步實現(xiàn)。在發(fā)展民主方面，國家與社會共同治理機制不斷完善，治理環(huán)境進一步改善，公共權(quán)力的運行更加規(guī)范和協(xié)調(diào)，政府的職能范圍更加明確，履職能力進一步增強。

第三，建設(shè)和諧社會的同時促進國家與社會互贏共強。中國共產(chǎn)黨第十六屆四中全會明確提出，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，要“堅持最廣泛最充分地調(diào)動一切積極因素，不斷提高構(gòu)建社會主義和諧社會的能力”[7]。在經(jīng)濟體制改革深化的同時，以推動政社、政企分開和政府部門精簡增效為主的政治體制改革也在深化，放松對社會生活的管控，促進社會組織發(fā)展，提升社會自我服務(wù)能力，形成具有中國特色的“強國家—強社會”的國家與社會互動雙贏的格局。

參考文獻：

[1]全球治理委員會.我們的全球伙伴關(guān)系[M].牛津：牛津大學(xué)出版社，1995：5.

[2]俞可平.治理與善治[M].北京：社會科學(xué)文獻出版社，2000.

[3]瑪麗—克勞德·斯莫茨.治理在國際關(guān)系中的正確運用[G]//治理與善治.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2000：268.

[4]鄧正來.構(gòu)建中國的市民社會[J].中國社會科學(xué)季刊（香港），1992，11（1）.

[5]鄒讜.二十世紀(jì)中國政治：從宏觀歷史與微觀行動的角度看[M].牛津：牛津大學(xué)出版社（香港），1994：20.

[6]雅諾什·科爾奈.社會主義體制——共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟學(xué)[M].北京：中央編譯出版社，2007.

[7]中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定[N].人民日報，2004-09-27.