關(guān)于自然壟斷性國有企業(yè)的規(guī)制研究

衛(wèi)祥云

自從國家“十二五”規(guī)劃提出“探索實行公益性和競爭性國有企業(yè)分類管理”以來，我國關(guān)于國有企業(yè)的分類改革開始進入了公眾視野，許多專家、學(xué)者發(fā)表了不同見解和觀點。最近，據(jù)媒體披露：由國資委牽頭的“關(guān)于深化國企改革的指導(dǎo)意見”和“關(guān)于國有企業(yè)的功能定位與分類”兩份重要文件將于2015年初公開發(fā)布，標志著關(guān)于國有企業(yè)的分類改革從理論上的終結(jié)和新的改革方案浮出水面。

按照即將公布的“關(guān)于國有企業(yè)的功能定位與分類”方案，將國有企業(yè)分為公益性和商業(yè)類兩類，其中商業(yè)類又分為競爭性和特定功能性。

2011年4月18日，筆者曾在《再談國有企業(yè)改革思路》一文中指出，國有企業(yè)應(yīng)該分為公益性、競爭性和自然壟斷性三類，即在“十二五”規(guī)劃提出探索實行公益性和競爭性國有企業(yè)分類管理以后增加了自然壟斷行業(yè)一類。目前，國資委“關(guān)于國有企業(yè)的功能定位與分類”方案雖然形式上將國有企業(yè)分為兩類，但實際上內(nèi)容還是三類，即公益性、競爭性和特定功能類。所不同的是把自然壟斷行業(yè)表述為特定功能類，并把它和競爭類列為商業(yè)類。這與筆者多年以前的研究觀點和思路殊途同歸。

至于特定功能類與自然壟斷類的概念哪個更準確，不屬于本文討論研究的內(nèi)容。不管怎么劃分，都是從目前國企改革的現(xiàn)實和實踐出發(fā)的，但筆者認為，自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)的規(guī)制與改革亟需提上議事日程，且具有很強的現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

一、自然壟斷性國有企業(yè)的概念和范圍

自然壟斷性國有企業(yè)，是指以國有資本投入在特定功能和自然資源壟斷行業(yè)進行生產(chǎn)經(jīng)營的國有獨資、控股（絕對控股和相對控股）和合作企業(yè)。

自然壟斷性國有企業(yè)的范圍如下：

1.電力、石油、煤炭和地質(zhì)礦產(chǎn)業(yè)等；

2.關(guān)系國家安全和軍工行業(yè)。如軍用航空、航天和兵器制造等；

3.基礎(chǔ)科學(xué)研究院（所）；

4.國家文化傳媒產(chǎn)業(yè)中的國有企業(yè)。如國家電視臺、廣播電臺和部分出版社、報社、雜志社和互聯(lián)網(wǎng)傳媒產(chǎn)業(yè)等；

5.鐵路、公路、機場、航運和海運、港口等公共設(shè)施行業(yè)等；

6.承擔國計民生重要商品儲備和重要戰(zhàn)略物資儲備的流通產(chǎn)業(yè)。如儲備糧、儲備棉等企業(yè)；

7.政策性金融服務(wù)業(yè)。如國有銀行和國有證券公司、國有保險公司等；

8.國家郵政和部分信息產(chǎn)業(yè)。如中國電信、中國移動和中國聯(lián)通等；

9.與上述行業(yè)和產(chǎn)業(yè)相關(guān)的國有企業(yè)。

二、自然壟斷性國有企業(yè)存在的悖論

自然壟斷性國有企業(yè)不屬于公益類國有企業(yè)的范疇。不包括國有醫(yī)院、公辦大學(xué)和供水、供氣、電網(wǎng)、地鐵以及城市公共交通類等純公益性國有企業(yè)。按理說，自然壟斷性國有企業(yè)天然地具備自然資源和國家信用的雙重優(yōu)勢，應(yīng)該義不容辭地按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求做大做強。但長久以來我國國有企業(yè)發(fā)展和改革的實踐卻證明其效率并不高，尤其是在和私有企業(yè)的競爭中不具有競爭優(yōu)勢。在這種情況下，如果自然壟斷行業(yè)由國有企業(yè)包打天下，那么就與計劃經(jīng)濟體制無異。雖然能夠保證全體國民的生活必需和相對公平，但我們卻不得不忍受低效率和次服務(wù)。早在1997年，英國經(jīng)濟學(xué)家史蒂芬·馬丁和戴維·帕克對英國各類企業(yè)私有化的經(jīng)營成效進行了研究，經(jīng)過大量實證調(diào)查檢驗和綜合比較后發(fā)現(xiàn)：在競爭比較充分的市場上，企業(yè)私有化后的效益有顯著提高；在壟斷市場上企業(yè)私有化后的平均效益并不明顯。國內(nèi)外的經(jīng)驗都證明，這種狀況既是自然壟斷性國有企業(yè)存在的悖論，也是經(jīng)濟學(xué)理論上的次優(yōu)選擇，因為找不到最優(yōu)選擇。

美國經(jīng)濟學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨認為，政府對自然壟斷問題有三種不同的解決方法。一是政府接管某一行業(yè)的所有權(quán)，或?qū)⒃撔袠I(yè)國有化。如英國、法國的電力公司、電話公司和部分公用事業(yè)部門的國有化。如我國自然形成的大多數(shù)國有獨資和控股公司等大型國有企業(yè)，政府往往給予一定的財政補貼以維持生產(chǎn)經(jīng)營。二是放開私營企業(yè)經(jīng)營該行業(yè)的同時對其進行管制。如美國一般采取這種做法。而我國目前的情況還是以國有壟斷為主。按照十八屆三中全會《決定》精神重申的混合所有制改革精神，為自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)改革提供了新的契機，明確提出“準確界定不同國有企業(yè)的功能，在自然壟斷行業(yè)放開競爭性業(yè)務(wù)”，這樣對自然壟斷行業(yè)混合所有制企業(yè)的規(guī)制就提上了議事日程。當然，政府對企業(yè)的微觀規(guī)制是否有效，是否能夠真正代表公共利益，就成為政府規(guī)制引起爭議的要點。因此，政府無論是實施壟斷權(quán)還是授予壟斷權(quán)，都應(yīng)該依據(jù)行業(yè)特點審慎決策。三是鼓勵競爭。盡管完全競爭在自然壟斷的情況下不會出現(xiàn)，但有限度的競爭總是可以帶來一些好處。在20世紀70年代后期到80年代，西方國家的許多政府認為：不論競爭是否完全，總是比管理更有效率一些。但2014年諾貝爾獎經(jīng)濟學(xué)得主、英國經(jīng)濟學(xué)家梯若爾的規(guī)制理論研究則提出完全相反的結(jié)論。他通過對英國電力公司和市場的分析認為：市場的不完全競爭可能比壟斷更加無效。因此，自然壟斷行業(yè)國有企業(yè)存在的悖論是研究該國企改革繞不開的重要命題。時至今日，我國中石油、中石化和中海油以及中國電信、中國移動和中國聯(lián)通等大型國企的布局和設(shè)置仍然存在爭議，很多學(xué)者認為，這些大型壟斷國企之間并不存在真正的競爭。

三、自然壟斷行業(yè)國有企業(yè)的規(guī)制

由于自然壟斷性國有企業(yè)存在的悖論，決定了其既不同于公益性類的國有企業(yè)，由國家基本上包下來，又不同于競爭性國有企業(yè)，國家甚至可以完全退出。所以對自然壟斷性國有企業(yè)的規(guī)制顯得十分必要。

我們知道，自然壟斷是市場失靈的表現(xiàn)形式之一，我國的自然壟斷行業(yè)大多數(shù)屬于特定產(chǎn)業(yè)，其特殊功能成為對自然壟斷性國有企業(yè)進行經(jīng)濟性規(guī)制的基本依據(jù)。政府對企業(yè)的微觀規(guī)制就是為了彌補和矯正市場失靈以確保稀缺資源的有效配置。因此，政府在糾正自然壟斷上具有一定的特殊優(yōu)勢。

首先，政府可以行使征稅權(quán)和禁止權(quán)，限制新企業(yè)和相關(guān)企業(yè)進入自然壟斷行業(yè)。因此，自然壟斷行業(yè)如果只有一個企業(yè)時才最有效率，其他企業(yè)的進入必然增加現(xiàn)有企業(yè)的生產(chǎn)和市場風(fēng)險。

其次，政府可通過行使征稅權(quán)和處罰權(quán)，減弱或消除自然壟斷行業(yè)因競爭不足給消費者帶來的產(chǎn)品安全、價格和服務(wù)等方面的問題與不足，強化政府的經(jīng)濟規(guī)制職能。

第三，政府還可直接行駛征稅權(quán)、禁止權(quán)和處罰權(quán)等以降低交易成本，其在組織費用等方面具有一定的交易費用優(yōu)勢。

我國改革開放以來，市場機制調(diào)節(jié)范圍不斷擴大，市場失靈現(xiàn)象在自然壟斷行業(yè)表現(xiàn)尤為突出，政府規(guī)制隨之建立并對微觀經(jīng)濟的運行發(fā)揮了重要效能。至少在維護壟斷、限制進入、防止國有企業(yè)利用其壟斷地位謀取超額利潤，保護公共利益方面彌補了部分市場缺陷。其主要作用有三：一是阻止了低效率非規(guī)模經(jīng)濟進入自然壟斷行業(yè)，有利于提高生產(chǎn)的集中度和發(fā)揮資本優(yōu)勢。二是在一定程度上保證了一些公用企業(yè)的產(chǎn)品或服務(wù)不斷供給，抑制了他們?yōu)E用經(jīng)濟優(yōu)勢、制定壟斷價格、實行價格歧視及差別對待，損害消費者利益的行為。三是避免了公用產(chǎn)品或服務(wù)價格的波動，維護了市場交易秩序。

雖然現(xiàn)階段我國政府對自然壟斷行業(yè)國有企業(yè)的微觀規(guī)制具有明顯的優(yōu)勢和作用，但也存在著不可忽視的三大問題。

第一，信息不對稱使政府對自然壟斷行業(yè)的價格監(jiān)管形式化。自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)對其核心的技術(shù)和經(jīng)濟指標及其動態(tài)信息的掌握是全面充分的。而政府管制部門對企業(yè)各種信息的了解是片面的。政府希望把企業(yè)的真實成本作為價格規(guī)制的主要依據(jù)，企業(yè)卻希望抬高經(jīng)營成本獲得有利的政府定價。這種由于追求目標的差異導(dǎo)致的有關(guān)企業(yè)真實成本的博弈，企業(yè)往往略占上風(fēng)，畢竟企業(yè)比政府更了解自己的經(jīng)營狀況。因此，政府通過大量的調(diào)查、聽證、立法并通過合法渠道審批出臺的所謂“價格管制”，很可能是不準確的，甚至是徒勞的。這還不包括“官商合謀”帶來的尋租“價格”。如2014年國家發(fā)改委價格司頻出的腐敗案件，就是價格管制滋生的“伴生物”。所以，這里不僅存在價格管理的失靈，也存在價格管制的悖論。如國家在2014年11月29日到12月12日，在半個月內(nèi)兩次上調(diào)石油消費稅。雖然這兩項增稅政策選擇在國際油價“十連跌”的情況下實施，并實現(xiàn)了增稅與降價的同步，但不能因此證明增稅（費）就是合理的。其本質(zhì)在于國內(nèi)消費者并沒有享有國際油價下跌帶來的全部應(yīng)得好處。由此也可以得出結(jié)論：在自然壟斷行業(yè)政府的增稅行為是不會受市場制約的，政府在此間難脫變相漲價之嫌。這里涉及到對濫用權(quán)力者的規(guī)制問題。

第二，自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)依靠壟斷獲得的較高利潤，內(nèi)部缺乏提高效率的動力，外部缺少市場競爭的壓力。在一定程度上造成了技術(shù)停滯和效益低下，包括服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)次價高。目前我國的電力、能源和電信等國有企業(yè)均沒有發(fā)揮應(yīng)有的積極作用。

第三，由于我國政府行政職能轉(zhuǎn)變滯后和政企不分的狀況存在，造成政府規(guī)制力度不夠。從而使有些規(guī)制政策效果不明顯。

值得一提的是，我國政府規(guī)制中存在的上述問題，在發(fā)達國家的自然壟斷行業(yè)也是存在的。我們可以通過比較和借鑒，把發(fā)達國家的有效規(guī)制拿來為我所用。但結(jié)合我國目前自然壟斷行業(yè)國有企業(yè)的現(xiàn)狀，盡快厘清政府規(guī)制的主要概念和內(nèi)容，是實現(xiàn)政府對企業(yè)微觀規(guī)制的理論基礎(chǔ)。

目前，我國政府規(guī)制主要包括以下五個方面：

規(guī)制之一：對國家對投資的規(guī)制。由于自然壟斷類國有企業(yè)的邊界是相對清楚的，所以對國有獨資、控股和合作企業(yè)的投資規(guī)制必須涇渭分明，做到令行禁止。其最終目標是達到定位準確、產(chǎn)權(quán)清晰、公益為主、部分壟斷并徹底退出競爭性行業(yè)。

規(guī)制之二：準入條件和門檻的規(guī)制。根據(jù)自然壟斷行業(yè)的企業(yè)特點，對企業(yè)的規(guī)模、資金、貸款、準入門檻、控股與持股比例、經(jīng)營準則、行規(guī)行約的責任履行、企業(yè)的設(shè)定與終止程序和特殊情形下的國有全股持股管理等內(nèi)容實行規(guī)制。

規(guī)制之三：價格規(guī)制。壟斷資源和壟斷產(chǎn)品的定價機制和價格管制是政府價格規(guī)制的重點和難點。由于存在信息不對稱使價格失靈的情況時有發(fā)生，因此，在自然壟斷行業(yè)存在著無處不在的價格管制悖論。一方面企業(yè)效率的提高，降低了生產(chǎn)成本，應(yīng)該體現(xiàn)到服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量上。但企業(yè)卻鮮有降低成本的動力和積極性，因為通過游說政府操縱定價或拿到財政補貼卻要省事的多。這種情況在轉(zhuǎn)軌期的中國非常普遍。如2014年的國際油價暴跌，本應(yīng)最終體現(xiàn)在消費者身上，而政府卻借機提高稅費，等于是變相漲價。因此，價格規(guī)制對自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)是一把雙刃劍。其中，處理好政府、企業(yè)和消費者三者之間的關(guān)系，維持三者之間的平衡至關(guān)重要和緊要。

規(guī)制之四：財務(wù)規(guī)制。應(yīng)按照現(xiàn)代企業(yè)財務(wù)制度和國家的有關(guān)政策規(guī)定嚴格執(zhí)行。十八屆三中全會《決定》明確提出國有企業(yè)上交紅利不得低于30%的要求，只是倒逼國有企業(yè)強化管理，提高效率的宏觀指標。對于自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)應(yīng)該根據(jù)行業(yè)特點分別確定上交紅利指標。對于承擔政策性虧損的國有企業(yè)，則需要制定財政補貼的相關(guān)規(guī)制。對于礦產(chǎn)等資源性國有企業(yè)還應(yīng)建立稅收規(guī)制。如我國從2014年開始對煤礦企業(yè)的資源稅由原來的從量計征改為從價計征。就屬于政府對自然壟斷資源的存量規(guī)制。

規(guī)制之五：激勵性規(guī)制。對于自然壟斷行業(yè)國有企業(yè)的激勵性規(guī)制包括兩方面。一方面是實行準公務(wù)和準公務(wù)員管理，類似于公益性行業(yè)的國有企業(yè)人員管理。主要有行政職務(wù)負責制和業(yè)務(wù)人員職稱聘任制等。另一方面在混合所有制企業(yè)可給予經(jīng)營者和職工持股、參股、期權(quán)等激勵行規(guī)制。

四、自然壟斷行業(yè)國有企業(yè)的改革

自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)改革既不能與公益性國有企業(yè)的準公務(wù)和準公務(wù)員管理相同，也不存在從競爭性行業(yè)徹底退出的問題。因此，按照十八屆三中全會《決定》精神，繼續(xù)實行和深化混合所有制改革將是自然壟斷行業(yè)國有企業(yè)改革的必由之路。

2014年，在國資委“關(guān)于深化國企改革的指導(dǎo)意見”和“關(guān)于國有企業(yè)的功能定位與分類”文件出臺以前，公益性和自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)管理人員薪酬改革已經(jīng)拉開帷幕。中共中央曾專門召開會議，審議通過了《中央管理企業(yè)負責人薪酬制度改革方案》，適用該方案的企業(yè)總計72家，具體包括由國務(wù)院國資委履行出資人責任的53家央企，如中石油、中石化和中國移動等，以及其他金融、鐵路等19家央企。并且規(guī)定這些企業(yè)的負責人薪酬將削減至現(xiàn)有薪酬的30%，即削減后年薪不得超過60萬元。與此同時，國資委也推出了進行國有資產(chǎn)投資運營公司和混合所有制企業(yè)改革試點。從自然壟斷行業(yè)國有企業(yè)的分布情況看，雖然大多數(shù)都可以進行混合所有制模式改革，但對此類國有企業(yè)的經(jīng)濟規(guī)制則更為重要和迫切。如果對自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)規(guī)制不夠或不明確，將不排除這類國有企業(yè)改革出現(xiàn)反復(fù)和倒退。

對于競爭性行業(yè)的國有企業(yè)，規(guī)制理論基本無效。筆者的研究思路和觀點是徹底退出，但退出的前提是區(qū)分真正的自然壟斷行業(yè)和非自然壟斷行業(yè)，退出的路徑和時間可根據(jù)行業(yè)特點和企業(yè)實際情況擇機進行，甚至一企一策。當然，有的學(xué)者對此觀點持反對意見，其主要觀點是：如果國有資本全部按照公共目標布局而不考慮收益性目標，將會對公共財產(chǎn)構(gòu)成巨大壓力。筆者認為這種良好的主觀愿望和動機沒有任何問題。問題的實質(zhì)是：不是不考慮收益性目標或不想考慮，因為沒有真正的收益型企業(yè)。即使以投資公司、投資基金的形式出現(xiàn)，也難確保在競爭性行業(yè)盈利。過去國有企業(yè)的改革實踐和當今國有企業(yè)的現(xiàn)狀都證明國有資本并沒有取得真正的收益，而有限的上交紅利主要來源于土地等資源要素租金。尤其是處于競爭性行業(yè)的國有企業(yè)，不管培養(yǎng)多少人才，上交多少利稅，最終的結(jié)果只有“消亡”兩個字和交了多少學(xué)費，存在了多長時間。除此而外，便沒有其他意義。不過這不屬于本文研究的內(nèi)容。

作為自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)改革，應(yīng)尋求以下三個方面為突破口：

首先，實現(xiàn)政府規(guī)制與企業(yè)管理分開。政企分開作為中國經(jīng)濟改革的內(nèi)容被屢次提到，但涉及到國有企業(yè)改革，最大的錯誤則在于認為政企分開就是去行政化。而對于自然壟斷行業(yè)的國有企業(yè)、政府的微觀規(guī)制實際上就是行政規(guī)制。只有打破規(guī)制者與被規(guī)制企業(yè)之間的直接利益關(guān)系，才能使政府行使的經(jīng)濟性規(guī)制行之有效。

其次，真正區(qū)分自然壟斷（特定功能類）行業(yè)和非自然壟斷行業(yè)（競爭類）的不同，分別實行規(guī)制和放松規(guī)制相結(jié)合的管理思路。這屬于國有企業(yè)分類管理的問題。

第三，對自然壟斷行業(yè)國有企業(yè)實行激勵性規(guī)制。由于我國自然壟斷行業(yè)的行業(yè)特點和社會地位決定其實行的壟斷經(jīng)營在短期內(nèi)無法改變，所以激勵性規(guī)制的內(nèi)容需要認真研究和對待。如對管理人員實行行政職務(wù)責任制；對技術(shù)人員實行技術(shù)職稱聘任制。鼓勵區(qū)域間不同企業(yè)的競爭。實行社會契約管理制。完善各種形式的內(nèi)部承包經(jīng)營責任制，明確企業(yè)和職工的責、權(quán)、利關(guān)系等。

通過對自然壟斷行業(yè)國有企業(yè)的概念、范圍、存在的悖論、規(guī)制內(nèi)容和改革必要性的認識和提高，可見自然壟斷行業(yè)國有企業(yè)是不可否認和不能忽視的客觀存在。盡管國資委在“關(guān)于國有企業(yè)的功能定位與分類”方案中把自然壟斷行業(yè)國有企業(yè)劃歸在兩類（公益類和商業(yè)類）中的商業(yè)類，且名稱為功能定位類，但這只是形式上的差異，也可以說是為了理論上的求同存異。并不影響自然壟斷行業(yè)（功能定位類）國有企業(yè)的定位、內(nèi)容和包括范圍，也不影響對自然壟斷行業(yè)國有企業(yè)進行規(guī)制與改革的必要性。這正是本文研究所稱仍然采用自然壟斷類而非功能定位類的緣由。