耕地資源有效利用與保護(hù)的土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新研究

陳文勝 王文強(qiáng)

內(nèi)容提要：在30多年改革的歷史進(jìn)程中，市場機(jī)制的優(yōu)化配置對農(nóng)村資源要素的有效利用發(fā)揮了無與倫比的作用。但長期以來，對農(nóng)村耕地資源配置起決定作用的不是市場機(jī)制而是行政等因素，這成為土地資源難以有效利用和保護(hù)的制度瓶頸。必須建立政府對耕地資源行政配置的體制模式，使土地“財(cái)富之母”的優(yōu)勢發(fā)揮出來；以耕地資源為杠桿，撬動(dòng)其他資源要素如人才、資金、科技對農(nóng)業(yè)發(fā)展的積極性，促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置，提高對土地資源的有效利用和保護(hù)。改革的方向就是推動(dòng)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易，實(shí)現(xiàn)耕地由資源向資產(chǎn)、并最終向資本的轉(zhuǎn)變，盡管過程會(huì)有曲折，但從長遠(yuǎn)來看，是中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的必然。

關(guān)鍵詞：耕地資源；有效利用與保護(hù)；土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新

中圖分類號：F301.21 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-4161（2015）01-0048-05

DOI：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.01.011

耕地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心資源，也是非常稀缺的農(nóng)業(yè)資源。在耕地資源日漸減少成為不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢下，通過土地流轉(zhuǎn)有效盤活農(nóng)村耕地資源，推進(jìn)農(nóng)業(yè)資源的集約化、規(guī)?；瘧?yīng)用，有效保護(hù)和高效利用現(xiàn)有的耕地資源，是加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、建設(shè)“兩型”農(nóng)業(yè)的題中之意和必然選擇。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)難題

現(xiàn)有的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中還存在諸多不利于耕地資源有效利用和保護(hù)的問題，凸顯了土地流轉(zhuǎn)制度還存在不少缺陷。十七屆三中全會(huì)以來，農(nóng)村土地制度改革有序推進(jìn)，其中土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)和適度的規(guī)模經(jīng)營，成為合理利用耕地資源的重要手段。而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的最大特點(diǎn)，就是農(nóng)民擁有屬于自己小面積耕地并通過密集的勞動(dòng)進(jìn)行精耕細(xì)作，導(dǎo)致了土地經(jīng)營的“細(xì)碎化”問題，隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，這一制度安排在一定程度上造成了不利于耕地有效利用和保護(hù)的現(xiàn)實(shí)困境。

（一）農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性缺失

雖然各地政府加大了對這項(xiàng)政策的宣傳，并為農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)做了大量的工作，但整體上來看，工作效果難以達(dá)到預(yù)期目的，尤其是中西部地區(qū)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性還有待進(jìn)一步提高，其中一個(gè)重要原因，在于中國特殊的國情，農(nóng)民把土地看作是抵御未來風(fēng)險(xiǎn)最基本、最可靠的依賴，是當(dāng)前農(nóng)民多元化就業(yè)變遷中風(fēng)險(xiǎn)防范的最后保障，所以不少農(nóng)民不敢完全放棄土地，而是由婦女、兒童、老人的所謂“386199”部隊(duì)留在家里繼續(xù)進(jìn)行粗放經(jīng)營，甚至?xí)簳r(shí)拋荒。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用廉價(jià)，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地得到的回報(bào)很低，特別是在偏遠(yuǎn)山區(qū)，由于流轉(zhuǎn)費(fèi)用過低，農(nóng)民寧愿拋荒也不想因土地流轉(zhuǎn)帶來麻煩。因此，調(diào)動(dòng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性，應(yīng)該有一個(gè)系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)。

（二）土地流轉(zhuǎn)行為的規(guī)范性缺失

近幾年來，各地結(jié)合實(shí)際涌現(xiàn)了多種多樣的土地流轉(zhuǎn)模式。在一些發(fā)展相對好的地區(qū)，出現(xiàn)了包括轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、置換、互換、入股、出租、兼并、重組、股田等多種形式的土地流轉(zhuǎn)模式，但明顯帶有自發(fā)性、盲目性與隨意性，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)內(nèi)容的不完整性、土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的不確定性、土地流轉(zhuǎn)目標(biāo)的非效率性以及土地流轉(zhuǎn)格局的不穩(wěn)定性，難以培育出適度規(guī)模、符合市場要求的經(jīng)營主體，制約著土地資源的有效利用和保護(hù)。而在發(fā)展相對滯后的地區(qū)，大部分農(nóng)戶的土地主要以“口頭”協(xié)議流轉(zhuǎn)給親戚、朋友、鄰里，很少有簽訂流轉(zhuǎn)合同的，很少有向村民委會(huì)或村民小組登記備案的。即使有的農(nóng)戶簽訂了土地流轉(zhuǎn)合同，但內(nèi)容不齊全，合同不規(guī)范，手續(xù)銜接不完善。諸如此類流轉(zhuǎn)方式的不規(guī)范，將會(huì)加大今后土地調(diào)整、承包合同變更等的工作難度，還為土地流轉(zhuǎn)的利益糾紛帶來隱患，最終影響土地流轉(zhuǎn)工作的推進(jìn)。

（三）土地流轉(zhuǎn)的市場機(jī)制缺失

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，決定土地資源要素流轉(zhuǎn)的必然是市場行為，無疑離不開完善的市場機(jī)制的支撐。而當(dāng)前存在的“土地流轉(zhuǎn)市場發(fā)育不良，土地流轉(zhuǎn)信息傳導(dǎo)不暢，土地流轉(zhuǎn)供求主體脫節(jié)，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系殘缺，土地交易規(guī)則運(yùn)轉(zhuǎn)失靈，土地流轉(zhuǎn)社會(huì)成本提高”等問題以及出現(xiàn)了“要轉(zhuǎn)的，轉(zhuǎn)不出；要租的，租不到”的被動(dòng)局面，這都是由于相應(yīng)的市場機(jī)制沒有建立起來，造成了農(nóng)村土地價(jià)格與城市土地價(jià)格相差太大，使農(nóng)村土地的價(jià)值難以真正體現(xiàn)。

（四）土地流轉(zhuǎn)關(guān)系的穩(wěn)定性缺失

主觀上來講，農(nóng)民小農(nóng)意識的濃厚、法治意識的淡薄、風(fēng)險(xiǎn)意識的強(qiáng)烈和投機(jī)意識的增加，是造成土地流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定的思想根源。隨著土地流轉(zhuǎn)的不斷推行和耕地的適度集中，一些土地承包大戶經(jīng)過自己的努力和國家政策的支持，得到了實(shí)實(shí)在在的利益，一些農(nóng)戶心里不平衡，經(jīng)常出現(xiàn)單方面毀約的現(xiàn)象，帶來一系列的矛盾糾紛，既損害了土地流轉(zhuǎn)關(guān)系中部分當(dāng)事人的合法權(quán)益，也給土地流轉(zhuǎn)的深入發(fā)展帶來不利的影響。從客觀方面來講，不少農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)自己的承包地時(shí)并沒有真正出于自愿，再加上土地流轉(zhuǎn)形式和程序的不規(guī)范，缺乏有效的法律規(guī)制做保障等，為這種不穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系埋下了隱患。

二、發(fā)揮市場機(jī)制對耕地資源配置的決定作用

在30多年改革的歷史進(jìn)程中，市場機(jī)制對農(nóng)村資源要素的有效利用發(fā)揮了無與倫比的作用。但長期以來，對農(nóng)村耕地資源配置起決定作用的是行政等因素而不是市場機(jī)制，這成為阻礙土地資源有效利用和保護(hù)的制度瓶頸。十八屆三中全會(huì)的《決定》明確提出，“使市場在資源配置中起決定性作用”、“賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換”，實(shí)質(zhì)上釋放了農(nóng)村土地制度又一次改革的強(qiáng)烈信號。

黨的十一屆三中全會(huì)后，正是市場機(jī)制對人力資源、資金、技術(shù)等要素的優(yōu)化配置，使農(nóng)村煥發(fā)出無窮活力，拉開了中國改革的巨幕。農(nóng)業(yè)稅的全部取消和黨中央做出的“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村”的戰(zhàn)略部署，為農(nóng)村的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了無限的空間，也為農(nóng)村土地釋放活力提供了歷史機(jī)遇。而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化仍然滯后于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的現(xiàn)代化進(jìn)程，農(nóng)民的收入水平、農(nóng)村的發(fā)展水平始終未能達(dá)到政策的預(yù)期，最重要的原因就是農(nóng)村土地資源因行政配置被過度扭曲。

現(xiàn)階段中國農(nóng)民最大的收入主要是來自非農(nóng)的工資性收入，而非來自作為“財(cái)富之母”的農(nóng)村土地這樣稀缺資源所產(chǎn)生的收入。中國農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展，迫切需要高科技、高投入，這是農(nóng)業(yè)市場競爭力的核心所在。但是，現(xiàn)在的土地管理體制，仍然采用計(jì)劃和市場并行的雙軌制，農(nóng)村土地在明確為村民集體所有的前提下進(jìn)行政府行政強(qiáng)制征收，土地資源排除在市場配置、平等交換之外。土地資源是當(dāng)前中國農(nóng)村最穩(wěn)定的常量，沒有成為最活躍的生產(chǎn)要素，應(yīng)有的價(jià)值無法得到體現(xiàn)，因而常量是廉價(jià)的。這樣就人為地限制了市場機(jī)制對農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，導(dǎo)致了要素市場的扭曲，使稀缺資源在市場經(jīng)濟(jì)條件下，無法得到有效利用和保護(hù)，無法不斷升值實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)利益的最大化，無法成為本來就屬于農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

因此，人力資源和科技、資金等要素均缺乏進(jìn)入農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的積極性，導(dǎo)致農(nóng)村資金短缺，人力工資和科技成本反高于工業(yè)和城市，農(nóng)業(yè)的總成本高于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致誰來種田、誰來養(yǎng)豬成為近期以來的突出問題。這就帶來多重風(fēng)險(xiǎn)，一方面，造成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化率（如加工度）和農(nóng)業(yè)效益、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率偏低，與世界農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家的差距越來越大，在開放的國際市場中失去競爭力。不少農(nóng)產(chǎn)品，特別是大豆、玉米遭遇全線“淪陷”。另一方面，由于在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)村在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中最重要的稀缺資源要素就是土地，核心是溢價(jià)的分配，而政府主導(dǎo)的資源配置模式造成大部分土地溢價(jià)歸政府。雖然取消了農(nóng)業(yè)稅，但仍然還是在以農(nóng)養(yǎng)政，只是完成了從農(nóng)業(yè)稅賦養(yǎng)政到農(nóng)村土地養(yǎng)政的轉(zhuǎn)變，極大地制約了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型，危及國家糧食安全的保障，使得市場經(jīng)濟(jì)難以健康運(yùn)行。

當(dāng)前耕地流轉(zhuǎn)最活躍、最有積極性的，在用途上以商業(yè)開發(fā)居多，以房地產(chǎn)和工業(yè)用地為主，其次才是經(jīng)濟(jì)作物，最需要土地流轉(zhuǎn)的糧食生產(chǎn)卻排在最后。在區(qū)域上，恰恰不是最應(yīng)該發(fā)生的農(nóng)業(yè)地區(qū)和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流出最多的地方，而是以農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力流出相對較少的城郊地區(qū)居多，其次才是平原及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施較好的地區(qū)，最后才是流出人口最多的偏遠(yuǎn)山區(qū)和基礎(chǔ)設(shè)施較差的地區(qū)。而這些地方的空心村和耕地拋荒現(xiàn)象日益增多，使本來就稀缺的耕地資源卻在大量浪費(fèi)和閑置。

農(nóng)業(yè)不能為國民經(jīng)濟(jì)增加更多的GDP，不能為地方政府增加更多的財(cái)政收入，不能為農(nóng)民增加更多的家庭收入，岡此，地方政府的興奮點(diǎn)在于，如何讓更多的農(nóng)地流轉(zhuǎn)為非農(nóng)地，進(jìn)而獲得更多的財(cái)政收入。對農(nóng)民而言，農(nóng)業(yè)是一個(gè)薄利的弱勢產(chǎn)業(yè)，如果不能從耕地上獲得更多的收益，土地承包經(jīng)營權(quán)就如同雞肋，盡管棄之可惜，但也食之無味。

十八屆三中全會(huì)將處理好政府和市場的關(guān)系，作為經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題，明確要求市場在資源配置中起決定性作用。這意味著農(nóng)業(yè)各種資源要素都要進(jìn)入市場，作為中國最稀缺的農(nóng)村耕地資源，無疑要通過市場機(jī)制的優(yōu)化配置來實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的價(jià)值，政府要從過多地對耕地資源的控制和于預(yù)中退出來，讓市場機(jī)制發(fā)揮決定性作用。

因此，必須建立政府對耕地資源行政配置的體制模式，使土地“財(cái)富之母”的優(yōu)勢發(fā)揮出來；以耕地資源為杠桿，撬動(dòng)其他資源要素如人才、資金、科技對農(nóng)業(yè)發(fā)展的積極性，促進(jìn)土地資源優(yōu)化配置，提高對土地資源的有效利用和保護(hù)。改革的方向就是推動(dòng)產(chǎn)權(quán)流動(dòng)，推進(jìn)產(chǎn)權(quán)交易，實(shí)現(xiàn)耕地由資源向資產(chǎn)并最終向資本的轉(zhuǎn)變，盡管過程曲折，但從長遠(yuǎn)來看，是中國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的必然。

三、發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)對耕地資源優(yōu)化配置的推進(jìn)作用

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是土地承包經(jīng)營權(quán)的流動(dòng)和轉(zhuǎn)讓，實(shí)質(zhì)上就是對農(nóng)村土地使用權(quán)進(jìn)行的市場化配置，以有效改善土地資源的利用效率，顯化農(nóng)村土地的資產(chǎn)價(jià)值，促進(jìn)農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性增收，可以使農(nóng)民參與城市化、工業(yè)化的成果分享，是耕地資源有效利用和保護(hù)的重要途徑，也是保護(hù)耕地資源的重要手段。

（一）促進(jìn)耕地資源規(guī)?；褂?/p>

轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，必須創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式。土地流轉(zhuǎn)使土地向大戶集中，向?qū)I(yè)化集中，形成土地資源使用的規(guī)模效應(yīng).從而提高土地資源的利用效率。土地流轉(zhuǎn)通過土地經(jīng)營權(quán)的出讓，使土地要素的經(jīng)營主體發(fā)生變化，新的經(jīng)營主體通過對流轉(zhuǎn)而使用的零星分散、不規(guī)則的耕地進(jìn)行整理，實(shí)現(xiàn)與農(nóng)業(yè)各種的資源優(yōu)化組合，可以改變土地細(xì)碎化造成低效率的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的適度規(guī)模利用和綜合效益的最大化，為土地資源的集約化利用奠定基礎(chǔ)，為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展創(chuàng)造條件。

（二）促進(jìn)耕地資源產(chǎn)出效率提升

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村土地資源分散在使用傳統(tǒng)耕作技術(shù)的各個(gè)家庭之中，每個(gè)農(nóng)民學(xué)習(xí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的可能性不大，事實(shí)上每個(gè)農(nóng)民成為種田能手也不可能。小規(guī)模的家庭經(jīng)營無力承擔(dān)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的使用成本，土地資源因而與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的結(jié)合不緊密，土地資源使用的技術(shù)含量較低，影響了土地資源的產(chǎn)出效率。通過土地流轉(zhuǎn)，生產(chǎn)技術(shù)低的農(nóng)戶可以轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)獲得收益，而生產(chǎn)技術(shù)好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織和專業(yè)大戶，可以利用自己雄厚的生產(chǎn)技術(shù)規(guī)?；N土地，使土地資源和先進(jìn)技術(shù)有機(jī)對接，取得高于社會(huì)平均利益的競爭優(yōu)勢，從而提高土地產(chǎn)出率和勞動(dòng)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)耕地資源的高效利用。

（三）促進(jìn)耕地資源充分利用

土地流轉(zhuǎn)提高土地資源利用效率，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。當(dāng)前，農(nóng)村勞動(dòng)力外流較大，特別是農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力外流，剩下“386199”部隊(duì)難以承擔(dān)耕地精耕細(xì)作的重任，因而農(nóng)村耕地拋荒和粗放使用的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，廣大農(nóng)民只在承包地上耕種自己的口糧，對于剩余的耕地拋荒或粗放種植花費(fèi)勞動(dòng)力少的作物，嚴(yán)重浪費(fèi)了耕地資源。通過土地流轉(zhuǎn)使土地集中到種植大戶和專業(yè)戶的手中，減少因勞動(dòng)力流出過多而出現(xiàn)的土地拋荒現(xiàn)象，提高土地資源有效利用率，使農(nóng)村耕地逐步集中，由種植能手經(jīng)營，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造條件。因此，通過土地流轉(zhuǎn)引導(dǎo)土地資源集約應(yīng)用，可以提高農(nóng)民組織化程度，實(shí)現(xiàn)耕地資源的充分利用。

四、推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新

土地產(chǎn)權(quán)是土地流轉(zhuǎn)和土地節(jié)約的根本問題，在現(xiàn)行制度下，土地集體所有權(quán)主體多樣化和界定模糊性造成了土地所有權(quán)實(shí)質(zhì)上的主體虛置，進(jìn)而造成了土地產(chǎn)權(quán)不明和有效利用不足、保護(hù)主體缺失、浪費(fèi)土地資源等一系列問題。只有明確土地產(chǎn)權(quán)，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)制度，激發(fā)土地資源節(jié)約與保護(hù)的主體積極性，才能確保土地資源的有效利用和保護(hù)。

（一）明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)

產(chǎn)權(quán)明晰是市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，是加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提條件。以土地節(jié)約為目的，加快開展土地承包權(quán)主體產(chǎn)權(quán)登記，建立和完善相關(guān)制度，使農(nóng)村承包土地成為主體權(quán)益明確、承包責(zé)任清晰的農(nóng)民生產(chǎn)資料。對國家、集體與農(nóng)戶三者之間的產(chǎn)權(quán)關(guān)系進(jìn)行合理界定，對農(nóng)民承包土地的權(quán)能進(jìn)一步明確，把土地的所有權(quán)同其占有、使用、收益、處分的權(quán)能實(shí)現(xiàn)分離。當(dāng)前，首先要加快土地的確權(quán)頒證，落實(shí)承包面積、地塊、合同、證書“四到戶”；通過對農(nóng)村集體土地和房屋確權(quán)頒證，將農(nóng)村集體各類土地和房屋的所有權(quán)和使用權(quán)以法律文書和政府文書的形式加以確認(rèn)。通過對農(nóng)村土地頒發(fā)的權(quán)屬證明，載明土地的地理位置、數(shù)量、承包日期，明確土地承包的各項(xiàng)權(quán)益，保證土地承包者成為真正有權(quán)支配土地的主體，享有主體權(quán)益，為農(nóng)地依法進(jìn)行轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)包、入股、信托等多種形式的土地流轉(zhuǎn)奠定制度基礎(chǔ)，調(diào)動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的主動(dòng)性，發(fā)揮節(jié)約土地資源和保護(hù)土地資源的主體積極性。

（二）明確農(nóng)村土地承包權(quán)

當(dāng)前，農(nóng)村土地承包期限的法律依據(jù)還是“30年不變”的政策框架，盡管政策一直想穩(wěn)定和延長土地承包期限，十七屆三中全會(huì)指出，“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”，但至今沒有一個(gè)法定的承包期限規(guī)定。在現(xiàn)有政策和法律規(guī)定F，農(nóng)村土地承包是各集體組織的事情，各集體組織可以在政策和法律框架內(nèi)自由選擇，因而承包期限也各不相同，土地承包期限的模糊嚴(yán)重影響了土地的流轉(zhuǎn)和土地資源的有效利用和保護(hù)。改變當(dāng)前土地承包期限含糊的現(xiàn)狀，要明確土地的承包期限并規(guī)定承包期內(nèi)除特定的情形出現(xiàn)外集體組織不得單方收回，承包期未滿可以依法繼承，以此穩(wěn)定土地承包人對土地的預(yù)期，以免因土地期限含糊而粗放使用土地。同時(shí)，要明確農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的權(quán)利內(nèi)容，對不同類型土地的承包經(jīng)營權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格界定，充分表現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的潛在價(jià)值、安全狀況，不斷降低土地流轉(zhuǎn)過程中用于界定、轉(zhuǎn)讓和保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的成本，為土地產(chǎn)權(quán)的市場運(yùn)行奠定基礎(chǔ)，激發(fā)土地承包主體對土地經(jīng)營權(quán)的珍惜和保護(hù)情感。

（三）嚴(yán)格保護(hù)自主經(jīng)營權(quán)

當(dāng)前，國家為了確保糧食安全劃定了耕地紅線，對農(nóng)村土地進(jìn)行用途管制，這有效地保證了農(nóng)村土地的農(nóng)業(yè)用途，也為確保國家糧食安全做出了貢獻(xiàn)。但是，過于嚴(yán)格的用途管制（譬如糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民承包土地只能用來產(chǎn)糧，不能種植經(jīng)濟(jì)作物等）也不利于土地的有效利用，因而土地用途管制也限制了農(nóng)民的自主經(jīng)營權(quán)，影響了土地的流轉(zhuǎn)。同時(shí)，國家在糧食主產(chǎn)區(qū)對土地使用的糧食生產(chǎn)限制，導(dǎo)致主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)之間的發(fā)展機(jī)會(huì)不平等，嚴(yán)重影響了農(nóng)民節(jié)約和保護(hù)土地的積極性。因此，在確保土地農(nóng)業(yè)用途的基礎(chǔ)上，要給土地經(jīng)營主體充分的自主權(quán)，利用市場的手段引導(dǎo)土地經(jīng)營，逐漸擴(kuò)大農(nóng)民土地的自主經(jīng)營權(quán)。此外，要加大土地的多用途流轉(zhuǎn)，允許農(nóng)民在保證土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，對承包經(jīng)營的土地具有更多的經(jīng)營自主權(quán)，把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)在法律上賦予完整的權(quán)能，從而真正確立農(nóng)民的土地主體地位。

五、推進(jìn)土地信托制度創(chuàng)新

隨著農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)加快，農(nóng)村非農(nóng)就業(yè)迅速增長，農(nóng)民對土地的依賴逐漸減弱，加快土地的流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新，讓土地變成農(nóng)民的資產(chǎn)而不是負(fù)擔(dān)，是節(jié)約和有效利用土地資源的重要前提條件。農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)不僅使土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)加快，而且可以形成相對獨(dú)立的土地信托財(cái)產(chǎn)權(quán)，有助于農(nóng)民土地使用權(quán)的相對穩(wěn)定和市場化的推進(jìn)，有助于多樣化的資本對土地進(jìn)行投資、開發(fā)并取得資本收益，同時(shí)拓展農(nóng)民融資的渠道，可以彰顯土地資源的價(jià)值促進(jìn)農(nóng)民增收。

（一）建立和完善土地信托制度

在確保農(nóng)村土地的集體所有制性質(zhì)不變、農(nóng)民的承包經(jīng)營權(quán)不變、農(nóng)用地的屬性不變的前提下，出臺激勵(lì)土地規(guī)模經(jīng)營的政策，創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)政策、房地產(chǎn)與城市建設(shè)維護(hù)政策、土地規(guī)劃與村鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)政策、農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織政策等，推動(dòng)農(nóng)村金融創(chuàng)新，確立土地信托投資和經(jīng)營服務(wù)的制度體系，引導(dǎo)農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)，農(nóng)民流動(dòng)就業(yè)，提高農(nóng)民土地信托經(jīng)營的能力。完善農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的登記、審查、備案和檔案管理制度，加強(qiáng)對土地信托投資公司與委托方簽訂的土地信托流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行鑒證，規(guī)范流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)責(zé)，保護(hù)雙方的權(quán)益。完善農(nóng)地信托主體的批準(zhǔn)登記制度，規(guī)范信托主體的經(jīng)營規(guī)則，明確信托主體的權(quán)利義務(wù)；明確信托機(jī)構(gòu)的經(jīng)營范圍，加強(qiáng)信托機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防范，完善信托經(jīng)營的保險(xiǎn)保障體系。完善信托中介機(jī)構(gòu)發(fā)展制度，優(yōu)化信托巾介服務(wù)環(huán)境，加強(qiáng)對土地信托市場的監(jiān)管調(diào)控，防止土地信托巾介的違法行為。規(guī)范農(nóng)民、政府、企業(yè)或大戶等土地流轉(zhuǎn)各方的責(zé)權(quán)利，特別是強(qiáng)化基層政府的行為規(guī)范，探索土地股份制、土地銀行、土地合作社等多種有效的土地信托經(jīng)營方式，確保土地信托經(jīng)營有序推進(jìn)。

（二）創(chuàng)新土地信托推進(jìn)方式

優(yōu)化信托管理機(jī)制與服務(wù)體系，增強(qiáng)土地信托經(jīng)營的增值能力和收益能力，逐漸使參與各主體形成穩(wěn)定的利益共生關(guān)系。一是試點(diǎn)農(nóng)房改造資本化運(yùn)營，創(chuàng)新征地安置補(bǔ)償模式，鼓勵(lì)農(nóng)民采取股權(quán)安置補(bǔ)償方式，在農(nóng)民回遷安置房建設(shè)時(shí)留足農(nóng)民產(chǎn)業(yè)發(fā)展用房，確保農(nóng)民擁有穩(wěn)定可靠的房產(chǎn)收益；充分利用“建設(shè)地票”的引導(dǎo)作用，對農(nóng)村聚居點(diǎn)合理布局，加快農(nóng)村危舊房改造，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民房屋有效增值，探索農(nóng)民集中居住區(qū)房屋和轉(zhuǎn)戶居民退出房屋交易試點(diǎn)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。二是推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)以及林權(quán)的抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓、入股、租賃等改革，探索“政府+專業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)+農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人+銀行”的土地信托模式，政府出資或資助成立農(nóng)村資產(chǎn)信托管理中心或?qū)ｉT的擔(dān)保公司，引入信托公司，發(fā)揮信托制度的財(cái)產(chǎn)隔離功能，由農(nóng)村經(jīng)營主體將土地承包經(jīng)營權(quán)等委托給信托公司，由其履行管理職責(zé)，將集體土地等出租，所得收入作為信托收入分配給受益人，并約定將該信托的收益權(quán)全部作為農(nóng)村經(jīng)營主體申請貸款的質(zhì)押擔(dān)保來融資。三是健全土地信托的服務(wù)體系。完善權(quán)益評估、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、資產(chǎn)流轉(zhuǎn)等服務(wù)體系，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)和組織，強(qiáng)化對農(nóng)村土地信托的政策引導(dǎo)、糾紛調(diào)解、協(xié)調(diào)溝通、風(fēng)險(xiǎn)防范，加大對土地流轉(zhuǎn)的技術(shù)和資金等多元服務(wù)。

（三）強(qiáng)化土地信托監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范

當(dāng)前，中國農(nóng)村土地信托還處于探索階段，相關(guān)法律制度還不健全，經(jīng)營模式和運(yùn)行方式還需要進(jìn)一步創(chuàng)新；同時(shí)，農(nóng)村土地關(guān)系千家萬戶的財(cái)產(chǎn)安全，是農(nóng)民最大的生產(chǎn)資料之一，因此，強(qiáng)化農(nóng)村土地信托的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范，是農(nóng)村土地信托的重要內(nèi)容。首先，建立政策性擔(dān)保、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、財(cái)政貼息等扶持政策，完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，防范和化解土地信托經(jīng)營的自然風(fēng)險(xiǎn)。其次，要建立土地信托風(fēng)險(xiǎn)保障基金，在財(cái)政支持的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)信托組織參與，建立土地信托流轉(zhuǎn)與經(jīng)營的專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)基金，防范土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。再次，嚴(yán)格土地信托經(jīng)營準(zhǔn)入制度，規(guī)范對土地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營項(xiàng)目審查和企業(yè)資質(zhì)的認(rèn)證和審查，對不符合規(guī)定條件的禁止進(jìn)入；對信托投資企業(yè)的資金、項(xiàng)目、經(jīng)營進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，依法查處各種違法行為，盡可能降低土地信托流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)。

六、推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系創(chuàng)新

在轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式中，土地流轉(zhuǎn)是提高農(nóng)業(yè)資源節(jié)約率和利用率的必然要求，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系是關(guān)鍵農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)是賦予農(nóng)民的法定基本權(quán)益，因此，也是維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的重要保障。

（一）健全土地交易市場服務(wù)體系

與普通商品交易相比，土地交易有著很大的區(qū)別，運(yùn)作程序復(fù)雜化，涉及經(jīng)濟(jì)利益的產(chǎn)權(quán)主體多元化，這就需要有為之服務(wù)的包括資產(chǎn)評估、法律咨詢、土地融資和土地保險(xiǎn)等健全的市場服務(wù)體系，這不僅是客觀需要，更是當(dāng)前的薄弱環(huán)節(jié)。怎樣通過市場機(jī)制來促進(jìn)農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)，最關(guān)鍵的是建立土地流轉(zhuǎn)交易服務(wù)平臺，如搭建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易的網(wǎng)絡(luò)信息平臺，建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)，打造集農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)信息發(fā)布咨詢、交易業(yè)務(wù)辦理等職能為一體的專業(yè)性網(wǎng)絡(luò)平臺，以構(gòu)建廣泛的資源、信息渠道和規(guī)范的市場體系。最重要的是完善和創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)市場的運(yùn)行機(jī)制，包括農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格機(jī)制、約束機(jī)制、交易的中介機(jī)制、收益的分配機(jī)制等；培育和壯大巾介組織作為農(nóng)戶、當(dāng)事人與政府的橋梁和紐帶，實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)從“散戶一散戶”的分散性自發(fā)流轉(zhuǎn)向“散戶一中介服務(wù)組織一大戶”的有序化、市場化、組織化流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變，為土地的有效利用提供規(guī)模經(jīng)營的聚集機(jī)制。同時(shí)，給予必要的政策，支持各類專業(yè)性農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織的發(fā)展，讓其逐步承擔(dān)起目前由政府承擔(dān)的一些服務(wù)項(xiàng)目。

（二）完善土地流轉(zhuǎn)公共服務(wù)體系

政府和市場始終是土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展的基本保障。在強(qiáng)化市場服務(wù)的同時(shí)，鑒于土地流轉(zhuǎn)的特殊性，政府的公共服務(wù)尤為重要。因此要順應(yīng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的需要，強(qiáng)化政府公共服務(wù)。一是健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。在縣（市）級層面建立一個(gè)現(xiàn)代化的土地流轉(zhuǎn)交易中心，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面建立一個(gè)規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)交易所，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供信息、法律、政策和交易等多方面的服務(wù)。二是建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)公共服務(wù)的管理機(jī)制。建立規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)登記備案管理制度，使流轉(zhuǎn)管理工作常態(tài)化；建立土地流轉(zhuǎn)受讓人交納合同風(fēng)險(xiǎn)保障金管理制度，保障土地流轉(zhuǎn)合同正常履行；完善土地流轉(zhuǎn)的權(quán)證辦理服務(wù)，簡便辦理手續(xù)，為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)提供一站式、一條龍服務(wù)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供便捷高效的交易平臺。三是嚴(yán)明土地流轉(zhuǎn)管理機(jī)構(gòu)的公共服務(wù)職責(zé)。明確土地流轉(zhuǎn)工作機(jī)構(gòu)的管理目標(biāo)和任務(wù)，并建立責(zé)任制和責(zé)任追究制，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的公共服務(wù)更有效率。

（三）健全土地糾紛化解保障體系

農(nóng)村土地流是繼土地承包、土地延包之后的又一次深刻變革，對農(nóng)村各主體關(guān)系和權(quán)益的調(diào)整無疑會(huì)引發(fā)各種類型的矛盾與糾紛。只有及時(shí)化解才能較好地維護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方當(dāng)事人的合法權(quán)利，為土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行掃除障礙。立足原有的農(nóng)村糾紛解決機(jī)制，再提高土地流轉(zhuǎn)糾紛化解的專業(yè)性。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或中心村建立土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解中心，由有法律知識、在當(dāng)?shù)赜型霓r(nóng)民擔(dān)任調(diào)解人，對土地流轉(zhuǎn)的糾紛進(jìn)行預(yù)防和化解。依法建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的仲裁機(jī)構(gòu)，配合司法機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)處理和仲裁農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的各種矛盾和糾紛，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛化解提供保障體系。

（四）完善土地流轉(zhuǎn)的約束機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)作為一種受市場支配的行為，很容易受到短期利益的趨勢，造成對耕地資源的浪費(fèi)和破壞。為此，應(yīng)該建立一套約束機(jī)制，對土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)當(dāng)事人的行為進(jìn)行規(guī)范。一是加強(qiáng)土地利用的規(guī)劃。根據(jù)各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，明確土地流轉(zhuǎn)的范圍和流轉(zhuǎn)土地的用途，通過規(guī)劃進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，對整個(gè)土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行總體上的約束，防止土地突破規(guī)劃的任意流轉(zhuǎn)和不規(guī)范流轉(zhuǎn)，造成土地資源的使用無序和混亂。二是完善土地用途管制的約束機(jī)制。要嚴(yán)格執(zhí)行國家法律法規(guī)，通過農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等手段對耕地的拋荒行為進(jìn)行必要的約束；加強(qiáng)對流轉(zhuǎn)土地的用途監(jiān)控，耕地的利用要符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際；加強(qiáng)對工商企業(yè)大面積、長時(shí)間租賃農(nóng)戶承包耕地、林地的監(jiān)管，嚴(yán)禁用途上存在“非糧化”、“非農(nóng)化”和“非林化”的問題，杜絕借土地流轉(zhuǎn)之名非法改變耕地的農(nóng)業(yè)用途、搞土地開發(fā)的錯(cuò)誤行為發(fā)生。三是強(qiáng)化政府土地管理責(zé)任。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，政府始終肩負(fù)著重要的職責(zé)。一方面，必須對政府的權(quán)力慣性進(jìn)行必要的約束，使政府的權(quán)力本著“依法、有償、自愿”的原則，防止地方政府為了產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化而干涉農(nóng)民土地的自主權(quán)，防止強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；另一方面，要強(qiáng)化政府土地管理責(zé)任，對于政府因土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理不當(dāng)，造成土地資源浪費(fèi)的，要追究政府責(zé)任，以督促政府在加強(qiáng)管理和服務(wù)上下功夫，既不越位也不缺位，真正把好關(guān)，服好務(wù)。