農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的發(fā)展困境與策略

趙志強(qiáng)

摘要：農(nóng)村互助養(yǎng)老是解決農(nóng)村養(yǎng)老難題的突破口，在當(dāng)前的壓力型體制下，農(nóng)村互助養(yǎng)老工程的推進(jìn)存在著選擇性政策執(zhí)行、數(shù)字式年度考核與鄉(xiāng)村敷衍性應(yīng)對(duì)、供給主體的責(zé)任缺失與鄉(xiāng)村信任危機(jī)。推動(dòng)農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展，必須改變壓力型體制，構(gòu)建服務(wù)型政府；改變量化考核偏好，提高群眾參與性；以農(nóng)村互助養(yǎng)老為平臺(tái)，農(nóng)民養(yǎng)老需求為導(dǎo)向，構(gòu)建整體性養(yǎng)老保障體系。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村互助養(yǎng)老；壓力型體制；鄉(xiāng)村社會(huì)資本

中圖分類號(hào)： D669文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1005-6378（2015）01-0072-04

DOI：10.3969/j.issn.1005-6378.2015.01.014

農(nóng)村老人特別是空巢、留守老人的養(yǎng)老問題，已經(jīng)成為我國(guó)各地亟待解決的一個(gè)重大社會(huì)課題，各地地方政府和研究者不斷研究和設(shè)計(jì)不同的方案，但成效甚微。2008年，邯鄲市肥鄉(xiāng)縣前屯村創(chuàng)造性地建立了農(nóng)村互助幸福院，主要特征是“集體建院、集中居住、自我保障、互助服務(wù)”，主要解決了經(jīng)濟(jì)有保障、身體健康的農(nóng)村空巢老人的生活照料和精神慰藉問題。河北省力圖通過這一模式突破農(nóng)村養(yǎng)老困局。2010年，河北省決定在全省推廣農(nóng)村養(yǎng)老“幸福工程”活動(dòng)，明確用5年時(shí)間，即到2015年，全省實(shí)現(xiàn)農(nóng)村互助幸福院基本覆蓋的目標(biāo)。2012年民政部開始推廣肥鄉(xiāng)模式，全國(guó)各地都在結(jié)合本地特點(diǎn)推行這一模式。

然而，在看到農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老“幸福工程”建設(shè)取得成績(jī)的同時(shí)，我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到農(nóng)村互助幸福院建設(shè)、管理與使用過程中仍然存在的一些不足。在一些地方，農(nóng)村互助幸福院建設(shè)的熱度與建成后的冷清形成了鮮明的對(duì)比，有些地方的農(nóng)村互助幸福院建成后卻無人入住，大門緊閉，幾乎成了擺設(shè)，成了裝點(diǎn)門面的“道具”，變成了應(yīng)付上級(jí)檢查的政績(jī)工程、面子工程。

一、理論基礎(chǔ)與研究視角

1998年，榮敬本帶領(lǐng)的課題組提出了“壓力型體制”的概念。這一概念是指“一級(jí)政治組織（縣、鄉(xiāng)）為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評(píng)價(jià)體系”[1]。楊雪冬在原來兩要素結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上提出了三要素結(jié)構(gòu)，即：數(shù)量化的任務(wù)分解機(jī)制、各部門共同參與的問題解決機(jī)制、物質(zhì)化的多層次評(píng)價(jià)體系[2]?！皦毫π腕w制”成為很多學(xué)者用以研究在村民自治背景下農(nóng)村建設(shè)中政府行為的重要理論工具。壓力型體制為組織和個(gè)人提供了推諉責(zé)任的合理依據(jù)，在此體制下，基層政府關(guān)注的是對(duì)表面性政績(jī)的考核，很難從鄉(xiāng)村內(nèi)在的真實(shí)需求出發(fā)，最終的結(jié)果是下級(jí)為迎合上級(jí)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)搞數(shù)字游戲，強(qiáng)調(diào)表面數(shù)量或規(guī)模，不顧實(shí)際質(zhì)量需求，也容易導(dǎo)致農(nóng)村工作缺乏動(dòng)力和活力。

Polanyi在《大變革》一書中首次提出“嵌入性”思想[3]，但他的思想并不完善。1985年，Granovetter

對(duì)“嵌入性”做出了全新的解釋[4]，他以社會(huì)網(wǎng)為分析工具，論證了經(jīng)濟(jì)行動(dòng)與社會(huì)結(jié)構(gòu)的密切關(guān)系，從而使嵌入性具有遷移性，為解釋復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象提供了新的理論工具。嵌入性包括關(guān)系嵌入性和制度嵌入性兩種類型。關(guān)系嵌入性是指人的行為受到其所嵌入的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的約束；制度嵌入性認(rèn)為行動(dòng)者所在的網(wǎng)絡(luò)是嵌入于社會(huì)文化傳統(tǒng)、價(jià)值規(guī)范等結(jié)構(gòu)之中的，即人的行為受到所嵌入其中的制度的約束。農(nóng)村互助養(yǎng)老作為一種新興的農(nóng)村養(yǎng)老模式，雖然產(chǎn)生于鄉(xiāng)村的自發(fā)實(shí)踐，但推廣的主導(dǎo)者是具有壓力型特征的政府。因此，農(nóng)村互助養(yǎng)老必須嵌入壓力型體制之中，地方政府和鄉(xiāng)村社區(qū)要想完成好這一任務(wù)，習(xí)慣使然地要通過各種途徑嵌入這種模式。筆者試圖從“壓力型體制”和“制度嵌入性”的視角，就現(xiàn)行體制下的農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展的發(fā)展困境問題進(jìn)行分析。

河北大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2015年第1期二、農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的發(fā)展困境

在壓力型體制下，政府是農(nóng)村互助養(yǎng)老推廣和發(fā)展的主導(dǎo)者，在農(nóng)村互助養(yǎng)老的推廣中發(fā)揮著重要作用，尤其是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府。對(duì)于農(nóng)村互助養(yǎng)老的推廣、建設(shè)與發(fā)展方面，基層政府和鄉(xiāng)村的主要任務(wù)就是完成上級(jí)下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)，迎合上級(jí)的精神，按照上級(jí)要求來建設(shè)農(nóng)村互助幸福院。當(dāng)前農(nóng)村互助養(yǎng)老的爆發(fā)式發(fā)展路徑，帶有壓力型體制產(chǎn)物的明顯特征，其工作機(jī)制仍然屬于自上而下的動(dòng)員模式。之所以沒有工作機(jī)制創(chuàng)新，一是政府行為的強(qiáng)大慣性使創(chuàng)新思維受限，二是壓力型路徑在限期完成任務(wù)時(shí)依然有效。

在各地迅速建設(shè)的農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院中，一些示范型幸福院能夠按照規(guī)定的要求規(guī)范運(yùn)行，但相當(dāng)部分的農(nóng)村互助幸福院存在著徒有其表、重建輕管、甚至無人入住等現(xiàn)象，表面上看是農(nóng)民傳統(tǒng)養(yǎng)兒養(yǎng)老觀念及幸福院管理存在缺陷，其本質(zhì)則是我國(guó)壓力型體制下農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)不足的問題。實(shí)際上，農(nóng)村互助養(yǎng)老建設(shè)的過程可以分為確定任務(wù)指標(biāo)、分解指標(biāo)任務(wù)、派發(fā)指標(biāo)任務(wù)、完成指標(biāo)任務(wù)和評(píng)價(jià)等五個(gè)階段。這一過程的主要特征是將任務(wù)和指標(biāo)進(jìn)行量化分解，從縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)直到鄉(xiāng)村，層層分解；評(píng)定的主要標(biāo)準(zhǔn)是完成建設(shè)任務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，并與干部的評(píng)定、升遷掛鉤，形成一種自上而下的壓力[5]。這種行政權(quán)力壓力的指向同樣是自上而下的，高度依賴政府的政治權(quán)威對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單向度的管理。當(dāng)前農(nóng)村互助養(yǎng)老工程的建設(shè)基本就是遵循這一路徑來實(shí)現(xiàn)的。

目前農(nóng)村互助養(yǎng)老模式要迅速發(fā)展就必須嵌入這種自上而下的壓力型體制之中。然而，壓力型體制的弊端阻礙著農(nóng)村互助養(yǎng)老模式的制度嵌入，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）壓力型體制下縣鄉(xiāng)地方的選擇性政策執(zhí)行

我國(guó)地方行政中已經(jīng)形成了一種“選擇性政策執(zhí)行”的現(xiàn)象。所謂選擇性政策執(zhí)行，是指基層官員包括村干部在執(zhí)行上級(jí)政府命令時(shí)傾向于“硬指標(biāo)”，而忽視、冷處理“軟指標(biāo)”的現(xiàn)象[6]。農(nóng)村互助養(yǎng)老建設(shè)成為農(nóng)村社會(huì)建設(shè)的指標(biāo)任務(wù)，鄉(xiāng)村干部作為政策落實(shí)的執(zhí)行者，必須按照要求去完成。據(jù)了解，河北省出臺(tái)了《關(guān)于大力推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老“幸福工程”的意見》，推動(dòng)建設(shè)農(nóng)村幸福院。按照河北省的規(guī)劃，要求到2015年實(shí)現(xiàn)全覆蓋，并列入地方干部政績(jī)考核指標(biāo)體系，將這一工作列入年度考核內(nèi)容，實(shí)行一票否決制。各地根據(jù)自身的實(shí)際和政績(jī)的追求，都制定了提前完成的規(guī)劃。在這種壓力型體制下，鄉(xiāng)村地方的選擇性政策執(zhí)行幾乎成為一種必然的選擇。這在一定程度上影響了農(nóng)村互助幸福院工程的良性發(fā)展，并引發(fā)了各地不斷刷新建設(shè)數(shù)字飆升的短期行為，甚至公然作假的行為。農(nóng)村互助養(yǎng)老模式要良性可持續(xù)發(fā)展就必須嵌入目前的行政制度環(huán)境，而基層政府和鄉(xiāng)村社區(qū)的政績(jī)工程與造假行為會(huì)對(duì)農(nóng)村互助養(yǎng)老模式造成致命的危害，導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)成員對(duì)農(nóng)村互助養(yǎng)老的不信任。沒有農(nóng)民的參與，農(nóng)村互助養(yǎng)老必然成為無源之水。

（二）數(shù)字式年度考核與鄉(xiāng)村敷衍性應(yīng)對(duì)

地方縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府在推行農(nóng)村幸福工程的進(jìn)程中，往往采取任務(wù)分解，層層簽訂責(zé)任狀的壓力動(dòng)員方式。在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)的政權(quán)組織必須按照各種規(guī)章制度和組織程序進(jìn)行專業(yè)化和非人格化的運(yùn)作；但另一方面，每一層級(jí)的任務(wù)必須完成，每一項(xiàng)指標(biāo)必須達(dá)到，每一批檢查考核組必須應(yīng)對(duì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的重重壓力可想而知[7]。鄉(xiāng)村雖然屬于村民自治組織，但在壓力型體制下這種自治越來越表現(xiàn)出行政化的特點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力會(huì)通過種種形式傳導(dǎo)到鄉(xiāng)村一級(jí)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的包村干部為了完成指標(biāo)任務(wù)，會(huì)通過各種手段影響農(nóng)村干部，甚至鄉(xiāng)村兩級(jí)干部結(jié)成利益共同體來應(yīng)付指標(biāo)壓力，由此產(chǎn)生了重?cái)?shù)量輕質(zhì)量、重硬件輕內(nèi)涵、重考核輕參與等弊端?？h、鄉(xiāng)、村干部在農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福工程建設(shè)中工作的重點(diǎn)不是要根本解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，而是形成數(shù)字的形式作為政績(jī)向上級(jí)報(bào)告。在壓力型體制下，鄉(xiāng)村干部會(huì)形成一種自身的抵抗回應(yīng)模式：一方面采用正式權(quán)力強(qiáng)行推行或正式權(quán)力的非正式運(yùn)作等方式完成指標(biāo)任務(wù)，另一方面鄉(xiāng)村干部采用造假和說謊的手段來應(yīng)付上級(jí)的檢查評(píng)比?！吧嫌姓?，下有對(duì)策”的現(xiàn)象，不可避免地妨礙農(nóng)村互助幸福院的正常建設(shè)與效用發(fā)揮。

（三）建設(shè)供給主體責(zé)任缺失與鄉(xiāng)村信任危機(jī)

農(nóng)村互助養(yǎng)老屬于滿足農(nóng)村公共需要，保障空巢、留守老人弱勢(shì)群體權(quán)益等需求的農(nóng)村公共物品。農(nóng)村公共物品的效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性，決定了中央、省、市政府應(yīng)在農(nóng)村互助養(yǎng)老供給中發(fā)揮主要作用，并承擔(dān)政策制定和財(cái)政供給的責(zé)任。事實(shí)上目前農(nóng)村互助養(yǎng)老的制度供給責(zé)任一開始就是由基層的縣、鄉(xiāng)政府部門承擔(dān)，而建設(shè)責(zé)任則由鄉(xiāng)、村來承擔(dān)的。

按照農(nóng)村互助幸福院的建設(shè)原則雖然建設(shè)主體是村集體，但由于村集體經(jīng)濟(jì)普遍羸弱，除一些集體經(jīng)濟(jì)比較雄厚的鄉(xiāng)村外，每個(gè)互助幸福院投資3萬(wàn)元，再加上每年不菲的運(yùn)營(yíng)成本，對(duì)于不少集體經(jīng)濟(jì)薄弱的鄉(xiāng)村來說，壓力也是不小的。一些鄉(xiāng)村也出現(xiàn)了互助幸福院開辦了時(shí)間不長(zhǎng)，就因?yàn)槿狈\(yùn)營(yíng)費(fèi)用而被迫關(guān)門的現(xiàn)象。究其原因：一是鄉(xiāng)村干部責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，二是農(nóng)村一事一議的財(cái)政補(bǔ)貼制度落實(shí)不到位，三是國(guó)家的建設(shè)主體責(zé)任缺失。一個(gè)只建設(shè)不運(yùn)營(yíng)的互助幸福院空有軀殼，擺在那里只會(huì)讓老百姓寒心。在建設(shè)的時(shí)候沒有征求百姓的意見，僅僅是為了完成上級(jí)的任務(wù)，結(jié)果只會(huì)是勞民傷財(cái)，更嚴(yán)重的是會(huì)進(jìn)一步喪失村民信任，導(dǎo)致鄉(xiāng)村信任危機(jī)。

三、壓力型體制下農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展的策略

（一）改變壓力型體制，構(gòu)建服務(wù)型政府

壓力型體制造成了一個(gè)自上而下的目標(biāo)任務(wù)承包系統(tǒng)，導(dǎo)致了農(nóng)村互助養(yǎng)老發(fā)展的困境。省政府制定的互助幸福院2015年全覆蓋的目標(biāo)成為鄉(xiāng)村的中心工作。這種來自于上級(jí)的強(qiáng)制性供給模式的潛意識(shí)認(rèn)為，發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老是絕對(duì)正確的，是所有農(nóng)村老人迫切需要的。而實(shí)際調(diào)查證明，由于農(nóng)村養(yǎng)老的具體情況千差萬(wàn)別，農(nóng)村互助養(yǎng)老模式與鄉(xiāng)村干部的觀念以及農(nóng)村實(shí)際養(yǎng)老需求存在著落差，導(dǎo)致相當(dāng)?shù)霓r(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院徒有數(shù)字和建筑物，而沒有形成實(shí)際的養(yǎng)老供給。因此，欲排除農(nóng)村互助養(yǎng)老的制度性供需矛盾，就必須改革壓力型體制，更新政府行政理念，建設(shè)服務(wù)型政府。首先要確立以服務(wù)為核心的社會(huì)治理理念；其次要深化行政管理體制改革和社會(huì)管理體制改革，構(gòu)建政府主導(dǎo)與社會(huì)組織協(xié)同、公民參與相結(jié)合的社會(huì)參與機(jī)制；第三是建立科學(xué)合理的農(nóng)村互助養(yǎng)老績(jī)效評(píng)估機(jī)制。

（二）改變量化考核偏好，提高群眾參與性

發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福工程的考核辦法有其合理的一面，可以使上級(jí)政府亟需解決的問題迅速傳達(dá)到基層。但由于壓力型體制中的考核目標(biāo)設(shè)置主體單一，僅僅來自上級(jí)政府的任務(wù)下達(dá)，缺乏來自鄉(xiāng)村組織和農(nóng)民等多方主體的協(xié)商與合作，與鄉(xiāng)村組織的實(shí)際條件不相匹配，并缺乏必需的反饋機(jī)制，造成了互助幸福工程數(shù)字成績(jī)突出、實(shí)際效果不佳的現(xiàn)狀。

發(fā)展農(nóng)村互助養(yǎng)老是為了解決農(nóng)村老年人的養(yǎng)老難題，最有評(píng)價(jià)資格的是農(nóng)村老人。因此，必需改變量化考核偏好，建立和完善新的綜合性的互助養(yǎng)老實(shí)效評(píng)估指標(biāo)體系，指標(biāo)設(shè)置中引入有助于提升農(nóng)村互助養(yǎng)老內(nèi)涵的重要事項(xiàng)。同時(shí)，在對(duì)鄉(xiāng)村基層政府的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)方式上，應(yīng)將建設(shè)互助養(yǎng)老幸福工程的績(jī)效評(píng)判交給群眾，由群眾來考核鄉(xiāng)村政府和干部建設(shè)農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院的政績(jī)，從根本上改變“對(duì)上負(fù)責(zé)”而“不對(duì)下負(fù)責(zé)”的狀況，將“單軌”運(yùn)行的壓力型體制改變?yōu)樯舷陆Y(jié)合的“雙軌”運(yùn)行機(jī)制，才能扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村信任危機(jī)。

（三）以農(nóng)村互助養(yǎng)老為平臺(tái)，農(nóng)民養(yǎng)老需求為導(dǎo)向，構(gòu)建整體性養(yǎng)老保障體系

農(nóng)民需要什么樣的養(yǎng)老模式，農(nóng)民自己最有發(fā)言權(quán)。在目前階段，并不是每一個(gè)農(nóng)村都需要建設(shè)互助幸福院。傳統(tǒng)的孝文化和居家養(yǎng)老的觀念在某種程度上阻礙著人們對(duì)農(nóng)村互助養(yǎng)老幸福院的認(rèn)同，畢竟農(nóng)村老人理想的養(yǎng)老模式還是父慈子孝、兒孫繞膝。因此，可以以農(nóng)村互助養(yǎng)老為平臺(tái)，以農(nóng)民養(yǎng)老需求為導(dǎo)向，進(jìn)一步提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金，完善農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度、護(hù)理保險(xiǎn)制度、老年人福利補(bǔ)貼制度、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼制度、農(nóng)村養(yǎng)老保障法及老年人權(quán)益保護(hù)法等，建立多種形式并存的整體性養(yǎng)老保障體系。

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【責(zé)任編輯盧春艷】