我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度發(fā)展面臨的困境及原因分析

孫羅卡

摘 要 隨著我國(guó)人口老齡化趨勢(shì)的不斷加快，農(nóng)村的老年人口迅速增加，占我國(guó)老年人口大多數(shù)的農(nóng)村老人的養(yǎng)老問(wèn)題日益凸顯，已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)中的核心問(wèn)題。它不僅影響著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，也影響整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。建立完善的社會(huì)保障體系是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)則是我國(guó)社會(huì)保障體系建設(shè)的重要組成部分。這項(xiàng)工作關(guān)系到我國(guó)廣大農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，關(guān)系到全面建設(shè)小康社會(huì)奮斗目標(biāo)能否全面實(shí)現(xiàn)。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，傳統(tǒng)的“養(yǎng)老靠家庭，保障靠土地”的保障制度已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)新形勢(shì)下廣大農(nóng)民的養(yǎng)老需求，并產(chǎn)生一系列問(wèn)題。

關(guān)鍵詞 養(yǎng)老保障 制度困境 對(duì)策

我國(guó)是一個(gè)倡導(dǎo)“以人為本”發(fā)展理念的社會(huì)主義國(guó)家，構(gòu)建完善的社會(huì)保障體系是我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)和諧發(fā)展不可回避、必須解決的重要問(wèn)題。養(yǎng)老保障制度是社會(huì)保障制度的重要組成部分，是社會(huì)保障制度建設(shè)的中心環(huán)節(jié)。隨著我國(guó)社會(huì)人口老齡化趨勢(shì)的不斷加劇，養(yǎng)老問(wèn)題已經(jīng)成為制約我國(guó)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要問(wèn)題。在我國(guó)的老年群體中，農(nóng)村老人占據(jù)社會(huì)老年人口的絕大多數(shù)，可以說(shuō)解決我國(guó)養(yǎng)老保障問(wèn)題的關(guān)鍵就在農(nóng)村，只有把農(nóng)村老人的養(yǎng)老問(wèn)題處理好才能把我國(guó)整個(gè)社會(huì)的養(yǎng)老問(wèn)題處理好。特別是在我國(guó)一直存在的城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”影響下，以家庭養(yǎng)老為主的農(nóng)村養(yǎng)老制度已經(jīng)顯現(xiàn)出眾多的弊端和缺陷，越來(lái)越不能滿足我國(guó)目前農(nóng)村社會(huì)的養(yǎng)老需求。剖析我國(guó)養(yǎng)老保障制度所面臨的困境，建立一套完整又切實(shí)可行的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度已經(jīng)受到越來(lái)越多學(xué)者的關(guān)注與思考。我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度面臨的困境主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

一、養(yǎng)老保障的覆蓋面窄、保障水平低

目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系很不健全，養(yǎng)老保障的形式主要包括社會(huì)養(yǎng)老救濟(jì)、社會(huì)優(yōu)撫、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、新型合作醫(yī)療、最低生活保障制度和部分地區(qū)推廣的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等。就其中最基本的社會(huì)養(yǎng)老救濟(jì)來(lái)說(shuō)，保障水平相當(dāng)?shù)?，除了孤寡病殘者尚且能享受救?jì)，其他眾多的農(nóng)村適保老人被排除在救濟(jì)范圍以外，這樣的救濟(jì)只是具有象征意義的、停留在道義支持和幫助層面上的救濟(jì)。農(nóng)村的養(yǎng)老保障工作在一些地區(qū)僅在很小的范圍內(nèi)實(shí)施，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)全面的推廣。由于缺少政府和社會(huì)的資金支持，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障基金調(diào)配額較小，農(nóng)村的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度只是在一些發(fā)達(dá)地區(qū)建立發(fā)展，缺乏整個(gè)社會(huì)的集群化效應(yīng)。

二、養(yǎng)老保障管理水平低，缺乏有效的監(jiān)管機(jī)制

我國(guó)開展農(nóng)村養(yǎng)老保障工作的地方，是在我國(guó)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的農(nóng)村地區(qū)，缺少專業(yè)化的管理人才，而社會(huì)養(yǎng)老保障制度的管理又是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的工作，這就導(dǎo)致在我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度實(shí)踐中，大部分地區(qū)都出現(xiàn)管理混亂、各自為政的現(xiàn)象。特別是在農(nóng)村養(yǎng)老保障基金的管理中，出現(xiàn)很多漏洞和問(wèn)題。在現(xiàn)階段，大多數(shù)農(nóng)村的養(yǎng)老保障基金是由當(dāng)?shù)氐幕鶎用裾块T管理的，征收、管理和使用權(quán)集于一身，缺少有效的監(jiān)督機(jī)制。很容易出現(xiàn)貪污、挪用甚至揮霍的情況。這就會(huì)大大挫傷廣大農(nóng)民參加養(yǎng)老保障制度的積極性。由于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度缺少規(guī)范性，缺少政府的行政指導(dǎo)，我國(guó)的農(nóng)村養(yǎng)老保障工作很多時(shí)候處于一個(gè)無(wú)序散亂的狀態(tài)，很大程度上阻礙了農(nóng)村養(yǎng)老制度的進(jìn)一步發(fā)展。

三、資金來(lái)源渠道少，保障資金匱乏

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障資金的籌集堅(jiān)持以個(gè)人繳納為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持的原則。由于農(nóng)村生產(chǎn)力水平低，貧困人口較多，主要以農(nóng)民個(gè)人繳納為主的繳費(fèi)原則在實(shí)踐中難以奏效。保障資金短缺已經(jīng)成為制約我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障工作的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也成為建立健全農(nóng)村養(yǎng)老保障制度最重要且最難解決的問(wèn)題。養(yǎng)老保障作為一種帶有社會(huì)福利性質(zhì)的保障制度，保障資金的籌集主要還是要依賴于政府，但是我國(guó)政府用于社會(huì)保障的財(cái)政支出只占中央財(cái)政總支出的10%左右，這一比例在世界上是很低的，而且其中80%以上的資金又用于城市社會(huì)保障，這就使得農(nóng)村的養(yǎng)老保障資金嚴(yán)重缺乏。農(nóng)村養(yǎng)老保障資金至今沒(méi)有納入地方財(cái)政預(yù)算之中，在己經(jīng)開展農(nóng)村養(yǎng)老保障制度工作的地方，資金籌措也多是由縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村民按比例承擔(dān)。由于稅費(fèi)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)費(fèi)大幅度減少，只靠縣財(cái)政提供的有限資金不能保證為所有農(nóng)村老人提供養(yǎng)老救濟(jì)。在我國(guó)一些地區(qū)實(shí)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，又因?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，廣大農(nóng)民沒(méi)有多余的資金來(lái)參與養(yǎng)老保險(xiǎn)，致使這種制度的保障作用顯得十分有限。

四、農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)缺少法律支撐

目前，我國(guó)還沒(méi)有關(guān)于社會(huì)養(yǎng)老保障的基本法，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障實(shí)行的也只是單項(xiàng)法規(guī)和部門規(guī)章，功能單一，缺乏相應(yīng)的規(guī)范力度，還遠(yuǎn)沒(méi)有形成有效統(tǒng)一的法律體系。我國(guó)政府迄今為止還沒(méi)有一部專門關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的統(tǒng)一立法，關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的規(guī)定散見(jiàn)于民政部1992年頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》（試行），1994年國(guó)務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，1996年民政部頒布的《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見(jiàn)》等規(guī)定。其他關(guān)于社會(huì)養(yǎng)老保障制度的法律法規(guī)都主要是針對(duì)城市居民的。由于這些規(guī)定和意見(jiàn)權(quán)威性不夠，指導(dǎo)性不強(qiáng)，很難滿足新時(shí)期農(nóng)村養(yǎng)老保障工作的發(fā)展要求。這就使我國(guó)農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度建設(shè)長(zhǎng)期處于無(wú)法可依的狀態(tài)，在很大程度上制約了農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的發(fā)展和完善。

分析我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度存在的問(wèn)題可以發(fā)現(xiàn)，由于傳統(tǒng)“家庭保障”、“土地保障”、“集體保障”功能的逐漸衰退，農(nóng)村養(yǎng)老保障方式的變革就顯得更加重要，農(nóng)村養(yǎng)老保障的發(fā)展已經(jīng)出現(xiàn)了許多問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷程，我們對(duì)出現(xiàn)的問(wèn)題加以分析。主要?dú)w結(jié)為以下幾個(gè)方面：

（1）對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)的重視不足

我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，也是一個(gè)農(nóng)業(yè)弱國(guó)。由于農(nóng)業(yè)人口眾多，土地資源相對(duì)緊缺，大規(guī)模的機(jī)械化生產(chǎn)沒(méi)有適宜的應(yīng)用環(huán)境。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大多還處于小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，生產(chǎn)力水平較低，抵御自然災(zāi)害的的能力也比較低，一旦出現(xiàn)較大的災(zāi)害，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入就得不到保證。這就在很大程度上要求政府和社會(huì)為農(nóng)業(yè)的發(fā)展提供強(qiáng)有力的擔(dān)保。但是在我國(guó)現(xiàn)階段絕大多數(shù)地方政府還是將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)僅僅作為一種制度嘗試，沒(méi)有給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供相應(yīng)的擔(dān)保。一旦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)遭受災(zāi)害的侵襲，就會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民的收入銳減，造成廣大農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上處于拮據(jù)狀態(tài)，缺少相應(yīng)的資金參與農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)。

（2）城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”造成的發(fā)展壁壘

社會(huì)養(yǎng)老保障制度是現(xiàn)代社會(huì)文明發(fā)展的產(chǎn)物，保障廣大人民在年老、疾病喪失勞動(dòng)能力時(shí)能夠享有最基本的生活保障是現(xiàn)代文明發(fā)展的標(biāo)志，也是每一個(gè)國(guó)家和政府不可推卸的責(zé)任。養(yǎng)老保障制度作為一種社會(huì)福利制度，屬于社會(huì)公共設(shè)施的范疇，需要政府大量的政策和資金支持。但是，長(zhǎng)久以來(lái)，我國(guó)都處于城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”制度的影響下。在經(jīng)濟(jì)上，城市通過(guò)國(guó)家的政策手段從農(nóng)村獲取大量的農(nóng)產(chǎn)品、資金、人力資源等生產(chǎn)要素，國(guó)家從農(nóng)民手里拿走的太多，導(dǎo)致了農(nóng)民的貧困狀態(tài);在政治上，廣大農(nóng)村被排除在大部分社會(huì)保障和社會(huì)福利制度外，廣大的農(nóng)民根本享受不到社會(huì)發(fā)展所帶來(lái)的文明成果。

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、快速發(fā)展，特別是在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的今天，已經(jīng)到了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)候。表現(xiàn)在農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)上，就是政府和社會(huì)在資金和政策方面的大力支持。但是我國(guó)的政府卻沒(méi)有充分發(fā)揮應(yīng)有的政策導(dǎo)向和財(cái)政支持作用，城市和農(nóng)村的養(yǎng)老保障水平依然存在較大的差距?？梢哉f(shuō)，正是由于長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)“二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”的影響以及政府在養(yǎng)老政策上對(duì)城鎮(zhèn)的傾斜，才造成我國(guó)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度發(fā)展滯后的不利局面，阻礙農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的建設(shè)步伐。

（3）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)薄弱

農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的建立和完善，離不開相應(yīng)的法律制度、組織管理體系、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)等方面的支撐，考察我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，可以發(fā)現(xiàn)，在這幾方面的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)都很薄弱，很大程度上限制了我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的發(fā)展速度。

我國(guó)關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的法律制度不健全，現(xiàn)階段，適用于我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的法律主要有《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保護(hù)法》，法規(guī)制度有《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》和《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》等，這些法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村的養(yǎng)老保障制度建設(shè)只有一些概括性的規(guī)定，僅僅是一些制度性的框架，對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容缺少明確的規(guī)定。

缺乏有效的組織管理體制，在我國(guó)的城市，養(yǎng)老保障管理體制已經(jīng)開始從分散到統(tǒng)一，具體由勞動(dòng)和社會(huì)保障部門負(fù)責(zé)管理。管理部門的統(tǒng)一化發(fā)展，可以更有效地整合資源，避免政出多門的情況，從而促進(jìn)養(yǎng)老保障制度的完善。

現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)條件也制約著農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的發(fā)展。建立健全完善的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系，其中一個(gè)重要的前提就是要有相對(duì)合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和相對(duì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況。由于相對(duì)落后的經(jīng)濟(jì)條件的制約，農(nóng)民缺少相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)條件參與養(yǎng)老保障制度;農(nóng)村缺少相應(yīng)的養(yǎng)老公共保障設(shè)施;再加上廣大農(nóng)民的受教育水平普遍偏低，眼界比較淺薄，看不到參與社會(huì)養(yǎng)老保障的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，導(dǎo)致農(nóng)民參與養(yǎng)老保障制度建設(shè)的熱情普遍不高。這些都影響了我國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的發(fā)展。

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（作者單位：鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院）