構(gòu)建與完善行政復(fù)議聽證的思考

陳艷梅

摘 要 行政復(fù)議制度實施以來，一直未能有效發(fā)揮其功能，但近幾年各地方出臺行政復(fù)議聽證制度，促進(jìn)了該制度的良性發(fā)展。經(jīng)過對行政復(fù)議聽證制度理論和實踐現(xiàn)狀的探討與研究，本文略探構(gòu)建和完善行政復(fù)議聽證制度的措施。

關(guān)鍵詞 聽證制度 行政復(fù)議 公正

一、行政聽證的概念和意義

1、概念。聽證制度源于英國普通法上自然公正原則，關(guān)于行政聽證的概念，主要指裁判機構(gòu)必須在雙方當(dāng)事人參加并聽取雙方的陳述的情況下，進(jìn)行裁決。姜明安教授認(rèn)為“行政聽證是行政機關(guān)在作出影響行政相對人合法權(quán)益的決定之前，由行政機關(guān)告知決定理由和聽證權(quán)利，行政相對人陳述意見、提供證據(jù)以及行政機關(guān)聽取意見、接納證據(jù)并作出相應(yīng)決定等程序所構(gòu)成的一種法律制度?！雹?/p>

2、意義。舉行行政聽證對了解案件事實、保護(hù)相對人的合法利益等方面具有重大意義，首先有利于弄清楚案件實事。在聽證中，當(dāng)事人擁有申辯和質(zhì)證的權(quán)利。通過這一權(quán)利的行使，可以使不具有證明力的證明材料得以排除，不清楚的事實得以澄清。其次，有利于保證裁決的中立，主持人保持中立，并以公開形式進(jìn)行，一定程度上保證了主持人的獨立地位，也保證了裁決的中立。最后，保障相對人平等、有效地參與行政決定。在聽證過程中，相對人有權(quán)得到聽證通知，并有權(quán)在律師的陪同下出席聽證，向主持人陳述意見、提交證據(jù)、向證人質(zhì)證、與行政機關(guān)調(diào)查人員就行政決定的事實和法律問題進(jìn)行辯論，使其意見得以充分反映。

二、行政復(fù)議制度的發(fā)展和現(xiàn)狀分析

（一）歷史發(fā)展

我國于1999年由全國人大常委會頒布的《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政機關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)認(rèn)為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見”可以看出在行政復(fù)議審理程序只規(guī)定原則上采取書面審查的辦法進(jìn)行，并未適用聽證形式。2007年由國務(wù)院頒布的《行政復(fù)議法實施條例》第 34 條規(guī)定：“行政復(fù)議機構(gòu)認(rèn)為必要時，可以實地調(diào)查核實證據(jù);對重大、復(fù)雜的案件，申請人提出要求或者行政復(fù)議機構(gòu)認(rèn)為必要時，可以采取聽證的方式審理”這就在制度上確立了行政復(fù)議案件在一定條件下的聽證審理程序。近幾年黑龍江、江蘇、四川等地都相繼推出了各自的行政復(fù)議聽證或公開程序，進(jìn)一步推動了我國行政復(fù)議聽證制度的發(fā)展和完善。

（二）現(xiàn)狀及其分析

行政復(fù)議制度在實踐中卻未取得令人滿意的效果，在2003年至2008年的6年中，全國行政機關(guān)行政復(fù)議的維持率平均為59.36%，而同期法院在行政訴訟判決的維持率卻只有17.62%。這種書面審查為主的方式，難免有官官相護(hù)和暗箱操作之嫌。根據(jù)2009年12月初全國行政復(fù)議工作會議，可得知有大部分行政案件直接進(jìn)入行政訴訟沒有經(jīng)過行政復(fù)議程序。經(jīng)過上述調(diào)查，可推測出在實踐中我國行政復(fù)議制度的功能沒有有效地發(fā)揮出來，而且還存在程序上的不足和觀念上的落后，嚴(yán)重制約了行政復(fù)議制度功能的充分發(fā)揮。

造成上述問題的主要原因有三點：

一是對行政復(fù)議聽證的功能認(rèn)識存有問題，應(yīng)轉(zhuǎn)變以往對行政復(fù)議制度的認(rèn)識，應(yīng)不僅強調(diào)行政復(fù)議是一種“行政機關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督制度”，更要著重強調(diào)行政復(fù)議制度的社會救濟(jì)功能與爭議解決功能，通過重新界定行政復(fù)議制度的功能，使行政復(fù)議制度能夠發(fā)揮其在解決行政爭議過程中應(yīng)有的積極作用。

二是要求行政復(fù)議聽證的案件范圍不清楚。《行政復(fù)議法實施條例》第 33 條規(guī)定，對重大、復(fù)雜的案件，申請人提出要求或者行政復(fù)議機構(gòu)認(rèn)為有必要時，可以采取聽證的方式審理?？梢?，案件的重大復(fù)雜是該法規(guī)定的行政復(fù)議案件聽證的范圍標(biāo)準(zhǔn)，但是僅僅以案件性質(zhì)作為行政復(fù)議聽證的范圍界定標(biāo)準(zhǔn)，無法滿足行政復(fù)議的實踐需要以及復(fù)議聽證功能的實現(xiàn)，事實上，行政復(fù)議聽證的功能很大程度上在于發(fā)現(xiàn)案件真實，從此功能出發(fā)，很多立法實踐并不僅僅局限于以重大、復(fù)雜的案件性質(zhì)界定行政復(fù)議聽證的范圍，同時把那些事實不清，存有爭議的案件納入行政復(fù)議聽證的范圍，使聽證的制度功能得到最大程度的發(fā)揮。

三是提出行政復(fù)議聽證的啟動權(quán)受有限制，通過《行政復(fù)議法實施條例》這個法條可以看出，行政復(fù)議聽證要求有程序條件。包括兩項：一是必須有申請人提出聽證要求，二是行政復(fù)議機構(gòu)認(rèn)為有必要，應(yīng)當(dāng)主動舉行聽證，二者其一即可。但在申請人提出聽證要求時并不一定能啟動行政復(fù)議聽證，必須經(jīng)過行政復(fù)議機構(gòu)的審查同意才能啟動行政復(fù)議聽證程序。如果復(fù)議機構(gòu)認(rèn)為不屬于重大復(fù)雜的復(fù)議案件，即使主動提出舉行聽證查明案情的情況少之又少，絕非常態(tài)。

三、完善行政復(fù)議聽證制度的措施

行政復(fù)議程序是一種對行政行為進(jìn)行事后監(jiān)督程序，是一種對公民、法人或者其他組織的合法權(quán)利進(jìn)行事后補救的程序，更是一種解決行政爭議的程序。在實踐中要使行政復(fù)議制度真正落實，取得效果，必須完善行政復(fù)議中的聽證制度。

（一）在行政復(fù)議機關(guān)中設(shè)立相對獨立的行政聽證組織

在現(xiàn)實中，行政復(fù)議工作一般都是由行政機關(guān)內(nèi)部的專門機構(gòu)完成，獨立性不強，表面上還給行政相對人造成“官官相護(hù)”的嫌疑。關(guān)于行政聽證組織形式，學(xué)術(shù)界主要有兩種觀點：一是認(rèn)為應(yīng)建立獨立、專司裁判的聽證機構(gòu)，實行職能分離原則，由獨立的行政聽證機構(gòu)組織聽證活動。二是應(yīng)由作出具體行政行為的機關(guān)自行組織聽證，行政機關(guān)自行組織不必增設(shè)新的執(zhí)法機構(gòu)和人員，相對節(jié)約了執(zhí)法成本。但兩種觀點各有一定缺點，前者與我國行政復(fù)議的目的及機構(gòu)設(shè)置成本相沖突，后者會讓相對人質(zhì)疑行政復(fù)議決定的公平性、公正性。而在行政復(fù)議機關(guān)中設(shè)立相對獨立的行政聽證組織能有效避免上述的問題。

（二）在行政復(fù)議中審議委員中納入一部分進(jìn)步社會人士

在行政復(fù)議審議中，專門的審議委員對復(fù)議的案件及相關(guān)法律精通，但裁決對相對人來說未必就心服口服，真正達(dá)到案清事了。因為站在行政相對人的角度，行政復(fù)議機關(guān)與作出具體行政行為的機關(guān)是“一家”，況且相對人又處于弱勢。為避免之嫌疑以達(dá)到真正的公平，在行政復(fù)議審議委員中吸納一定比例社會公正人士、學(xué)者、專家等，共同對復(fù)議案件進(jìn)行審理。韓國、臺灣等行政復(fù)議聽證制度也都這樣做的，并取得效果甚好。而且這些社會公正人士更能站在法律公正和社會正義的角度進(jìn)行審議，確保弱勢一方相對人的合法權(quán)益，達(dá)到裁決的真正公平。

（三）劃清應(yīng)當(dāng)與可以的聽證案件范圍

《行政復(fù)議法》第22條規(guī)定：“行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政機關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)認(rèn)為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見”及《行政復(fù)議法實施條例》第 34 條規(guī)定：“行政復(fù)議機構(gòu)認(rèn)為必要時，可以實地調(diào)查核實證據(jù);對重大、復(fù)雜的案件，申請人提出要求或者行政復(fù)議機構(gòu)認(rèn)為必要時，可以采取聽證的方式審理”。從上述兩條規(guī)定中，我們無法確定什么案件應(yīng)該適用聽證，什么案件可以適用聽證。在實踐中一部分地方出臺的各自行政復(fù)議聽證制度也存在此問題。這個問題至關(guān)重要，不僅關(guān)系到行政復(fù)議聽證案件的范圍，而且也涉及申請聽證啟動權(quán)的問題。認(rèn)為凡依據(jù)通過書面審理掌握的情況將作出不利于申請人或第三人的復(fù)議決定的案件，必須適用聽證方式，這也是自然正義和程序正當(dāng)?shù)谋厝灰?。而可以申請聽證的案件，主要出于兩方面的考慮，一是提高行政效率的要求，二是尊重雙方當(dāng)事人的自由意愿。

（四）設(shè)立靈活的聽證程序

行政復(fù)議聽證程序的設(shè)置，應(yīng)結(jié)合我國的實際情況及相關(guān)程序法。一方面我國的行政復(fù)議案件一般都發(fā)生在地方基層，而且起初的行政糾紛一般因小事引起的。另一方面雖然民事訴訟程序適用于平等主體之間的糾紛，但為了保障行政行為相對人的權(quán)利和公正地裁決，可以參考民事訴訟中普通程序和簡易程序。在行政復(fù)議審議案件過程中，應(yīng)設(shè)置正式聽證程序和非正式聽證程序，并根據(jù)具體案情靈活運用。涉及到行政相對人私人利益、社會群眾權(quán)益及相關(guān)的政府利益等社會影響較大的復(fù)議案件應(yīng)該適用正式程序，正式聽證程序首先應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行聽證的原則、步驟、方式和具體程序，主要以有利于保障當(dāng)事人的權(quán)益和聽證制度良性發(fā)展為基點。但正式程序一般花費大、時間長，不能快捷便民解決糾紛。非正式程序靈活多樣、成本低、效率高，但簡單粗率。因此有些行政復(fù)議案件由于案情簡單、爭議不大，可以適用非正式聽證程序。不管適用正式程序還是非正式程序，必須以實現(xiàn)個人利益的最大化為出發(fā)點。

（五）確保聽證的效力

聽證效力主要是指復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證記錄的基礎(chǔ)上作出復(fù)議決定，否則，在對行政復(fù)議的司法審查中，法院可以以行政復(fù)議決定沒有基于聽證記錄作出為由判令撤銷。而聽證效力必須從被申請人、申請人及第三人的三方面保證。被申請人應(yīng)當(dāng)依聽證通知參加聽證，服從聽證機關(guān)復(fù)議作出的決定。對于被申請人不依法參加聽證的，在不影響第三人合法權(quán)益的情況下，可以比照《行政復(fù)議法》的有關(guān)規(guī)定處理，視具體行政行為為沒有證據(jù)、依據(jù)，撤銷該具體行政行為。對于申請人、第三人而言，可以借鑒美國行政程序法上的“窮盡”原則，不再給予其訴訟機會。也就是說，復(fù)議決定作出后，申請人或者第三人不得提起訴訟。因為復(fù)議機關(guān)已經(jīng)給予了申請人或者第三人聽證、申辯的機會，申請人或者第三人沒有加以利用，便沒有理由要求再給予他行政訴訟的機會。只有在三方中真正落實聽證的效力，才能保證行政復(fù)議裁決的公正公平，才能促進(jìn)行政復(fù)議聽證制度良性發(fā)展。

四、結(jié)語

我國的行政復(fù)議聽證制度正處于不斷發(fā)展和完善的關(guān)鍵時期，這就要求我們不僅在實踐中要不斷發(fā)現(xiàn)問題、解決問題，而且要在理論中進(jìn)行不斷的創(chuàng)新。推動該制度的發(fā)展，我們應(yīng)秉承權(quán)利救濟(jì)的理念，不斷完善行政復(fù)議聽證制度在公民權(quán)利救濟(jì)方面的不足。這也是構(gòu)建和諧社會和建設(shè)法治國家的要求，堅信在政界和學(xué)界的推動下，行政復(fù)議聽證制度必將進(jìn)一步完善，充分體現(xiàn)其價值和功能。

注釋：

①姜明安主編.行政法與行政訴訟法（ 第二版）[M].北京大學(xué)出版社，高等教育出版社，2005：382.

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（作者單位：河北大學(xué)）