依申請公開政府環(huán)境信息界限

王藝蒙

摘 要 環(huán)境信息應以公開為原則，不公開為例外。對于屬于行政機關公開范圍或者權限的政府環(huán)境信息，不得以申請公開的環(huán)境信息指向不明確等理由拒絕公開，應充分保障公民對環(huán)境信息的知情權，還應該對行政機關的拒絕公開的理由進行嚴格審查，防止行政裁量權的濫用。

關鍵詞 依申請公開 環(huán)境信息 公開權限和補正 裁量權審查

《環(huán)境信息公開條例（試行）》第二條規(guī)定“政府環(huán)境信息，是指環(huán)保部門在履行環(huán)境保護職責中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息?！敝腥A環(huán)保聯(lián)合會案 [（2012）清環(huán)保行初字第1號判決認為：“依法獲取環(huán)境信息，是公民、法人和其他組織的一項重要權利，是公眾參與環(huán)境保護、監(jiān)督環(huán)保法律實施的一項重要手段。為了保障公民、法人和其他組織的這一權利，相關法律法規(guī)對環(huán)境信息公開的范圍、信息公開的程序和方式、監(jiān)督和保障都作了詳細的規(guī)定。環(huán)境信息應以公開為原則，不公開為例外?！币罁墩畔⒐_條例》第18條、第20條，可以分為政府主動公開和依申請公開。主動公開主要是依據法律、法規(guī)要求政府以職權公開的政府信息。依申請公開的政府信息，政府在審查后，向申請公開人答復是否公開。本文擬對依申請公開政府環(huán)境信息的“公開與不公開”界限進行探討，分析不公開的理由在司法裁判中的審查程度如何。

一、依申請公開政府環(huán)境信息——具體具體行政行為

從最廣義的行政行為即行政權作用這一意義上說，政府信息公開活動都屬于行政行為依申請行政行為構成具體行政行為，但依申請公開行為是否屬于具體行政行為，則應分析依申請公開行為是否具有法律效果，即所公開的政府信息是否構成一種權利。如果立法規(guī)定政府信息公開和公眾參與構成個人的權利，則公民具有請求權基礎，因而依申請公開政府信息行為構成具體行政行為。本文主要論述的是公民具有請求權基礎的申請政府環(huán)境信息公開行為。

依申請公開政府環(huán)境信息，公民、法人或者其他組織：有的是要求政府公開環(huán)保項目申請書的環(huán)境監(jiān)測報告等事實，如“謝勇訴江蘇省環(huán)境保護廳政府信息公開案” [（2012）寧行初字第26號];有的是要求政府公開其他污染企業(yè)的排污資質和排污情況，如“中華環(huán)保聯(lián)合會訴貴州省貴陽市修文縣環(huán)境保護局環(huán)境信息公開案”[（2012）清環(huán)保行初字第1號]。依申請公開政府環(huán)境信息行為，是公民、法人或者其他組織根據需要要求政府公開某種環(huán)境信息，政府經過審查決定公開或不公開，這個過程是一個行政過程，政府公開環(huán)境信息的行為是一個依申請的行政行為。一旦某個行政活動，被認定為行政行為，那么就會有行政法律救濟的問題。依據《最高人民法院關于〈審理政府環(huán)境信息公開行政案件〉若干問題的規(guī)定》（法釋[2011]17號）第一條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認為政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益，依法提起行政訴訟的，人民法院應當受理。

（一）依申請公開政府環(huán)境信息行為的主體

依申請公開政府環(huán)境信息行為主體，可以分為申請人和公開主體兩個方面。申請人依照《政府信息公開條例》第二十條向公開主體（即行政機關）采用書面形式或者口頭提出，由行政機關代為填寫政府信息公開申請。

《環(huán)境信息公開條例（試行）》第五條規(guī)定公民、法人和其他組織可以向環(huán)保部門申請獲取政府環(huán)境信息。公民、法人或者其他組織根據切身利益的考慮：或認為需要社會公眾廣泛知曉并參與;或者為了公眾參與環(huán)境保護、監(jiān)督環(huán)保法律實施等依據《政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開條例（試行）》等法規(guī)以及地方法規(guī)或部門規(guī)章，向行政機關要求公開政府環(huán)境信息。如王國才案[（2010）甬慈行初字第62號]一審法院認為：原告申請被告公開涉及其承包地的建設用地項目的土地征收補償、補助費用的發(fā)放、使用情況，應認定為基于其自身生產、生活的需要，原告與被告履行該部分信息公開職責之間有法律上的利害關系。有利害關系，是政府信息公開的充分理由，也是尋求司法救濟的必要前提，《最高法院關于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題解釋》第十二條：與具體行政行為有利害關系的公民法人或者其他組織對該行為不服的，可以提起訴訟。

申請人在收到政府環(huán)境信息公開答復后，認為行政機關沒有很好的履行信息公開職責，可以向行政機關申請復議，如朱紅興等13人訴浙江省人民政府政府信息公開行政復議案[（2012）浙行終字第98號];也可以直接向人民法院提起訴訟。這樣就保證了申請公開人可以依法維護自己的合法權益，也為使政府接受公眾監(jiān)督提供了有效的路徑。

值得一提的是，NGO組織在環(huán)境保護的各個領域越來越活躍，也發(fā)揮著不可替代的作用。如綠色和平組織（Greenpeace）、中華環(huán)保聯(lián)合會（ACEF）、自然之友（Friends of Nature）等非營利組織呼吁保護環(huán)境，為民眾表達環(huán)境訴求，如“華環(huán)保聯(lián)合會訴貴州省貴陽市修文縣環(huán)境保護局環(huán)境信息公開案”是一個典型的公益組織要求政府公開環(huán)境信息的案件。此外，還要一些熱衷于保護環(huán)境的學者、個人更多地表達環(huán)境保護的訴求，如“自然物（鱘鰉魚、松花江、太陽島）作為共同原告的環(huán)境民事公益訴訟——汪勁等北大法學院教授、研究生代表松花江，起訴中石油”案，是國內首個以自然物作為共同原告的公益訴訟案件，盡管法院不予受理，但在國內產生了巨大的反響。

（二）依申請公開政府環(huán)境信息的客體——環(huán)境信息

《環(huán)境信息公開條例（試行）》第二條規(guī)定“政府環(huán)境信息，是指環(huán)保部門在履行環(huán)境保護職責中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”申請人要求環(huán)境保護部門公開的環(huán)境信息可能是多種形式的，概括一下，申請人要求政府公開的環(huán)境信息主要有以下幾個方面。

有的申請人是請求公布已發(fā)生的事實?！董h(huán)境信息公開條例（試行）》第十一條規(guī)定的：環(huán)境保護規(guī)劃;環(huán)境質量狀況;環(huán)境統(tǒng)計和環(huán)境調查信息;突發(fā)環(huán)境事件的應急預案、預報、發(fā)生和處置等情況;主要污染物排放總量指標分配及落實情況，排污許可證發(fā)放情況，城市環(huán)境綜合整治定量考核結果;大、中城市固體廢物的種類、產生量、處置狀況等信息等一系列事實，這種環(huán)境信息的特點是申請人無法自己得知，主要由環(huán)保部門收集并記錄，作為一個地區(qū)環(huán)境的基本狀況。這部分信息理論上應該由環(huán)保部門按時以特定的形式公布，對于遺漏的公民也可以依申請獲得。

有的是申請公開人要求環(huán)保部門公開特定企業(yè)法人的排污情況、排污設施使用狀況等具體事實的。如中華環(huán)保聯(lián)合會案[（2012）清環(huán)保行初字第1號]，中華環(huán)保聯(lián)合會要求貴州省貴陽市修文縣環(huán)境保護局提出申請，要求向其公開好一多公司的環(huán)境影響評價報告、環(huán)保設施竣工驗收資料、排污許可證、排污費征收等有關環(huán)境信息。

有的是申請公開具有普遍約束力的抽象行政行為。如《環(huán)境信息公開條例（試行）》第十一條第一項環(huán)境保護法律、法規(guī)、規(guī)章、標準和其他規(guī)范性文件。如康聯(lián)綿等案[穗勞函字（1995）第023號]中被要求公開的是《關于除名職工重新參加工作后的工齡計算問題的復函有關問題的請示》。有的甚至要求行政機關內部行政行為，吳啟群等案[（2008）杭行初字第60號]申請人向杭州市人民政府《要求公開2006年5月19日杭府紀要[2006] 97號文件的報告》。

有的是申請公開具體行政行為。主要包括行政處罰、行政復議、行政訴訟和實施行政強制措施等信息。

二、政府環(huán)境信息公開權限的范圍、申請的補正

只有設定、變更、消滅或者確認申請公開人權利義務的行政行為，才能構成具體行政行為。行政主體依申請公開政府環(huán)境信息的，為申請人設定獲取環(huán)境信息的權利。也就是說，政府要審查所有申請人的申請，然后決定是否公開、公開的范圍，行政主體可以完全同意申請人的公開請求，也可以依法作出與請求不同的認定。環(huán)境信息公開應該遵循以公開為原則、不公開為例外。環(huán)保部門對環(huán)境信息內容的設定，應當兼顧到公開信息的可能性與申請人獲取信息權之間的平衡——不公開的環(huán)境信息只能限于法定不得公開的環(huán)境信息，部分不公開的處理，不得影響申請人對公開信息的準確理解。對于公開范圍的認定在法律法規(guī)中能直觀體現(xiàn)，如《政府信息公開條例》第9～14條，《環(huán)境信息公開條例（試行）》第11～12條，以及學者著作中已有較多體現(xiàn)，本文不作論述，本節(jié)討論關于環(huán)境信息公開權限的范圍和補正問題。

（一）信息公開的權限范圍

公開權限的范圍主要是指，政府信息公開的義務機關，即依申請公開的政府信息是屬于哪個行政機關公開的職權范圍。環(huán)境信息環(huán)保部門在履行環(huán)境保護職責中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。對于這方面的信息，可能存在記錄信息、制作信息和保存信息的機關或組織不是同一個人，環(huán)境信息相對于其他政府信息存在特殊性，如對于自然保護區(qū)可能涉及環(huán)保部門、林業(yè)部門、國土資源管理部門和保護區(qū)管理部門等多個機關或組織。那么對于這些特殊的區(qū)域，到底誰應該是公開主體。

在司法實踐中，對于政府信息公開案件中因為“信息公開主體”不明確而存在爭議的案件：如徐某某與上海市黃浦區(qū)住房保障和房屋管理局政府信息公開決定案[（2009）滬二中行終字第217號]中，申請人徐某向上海市黃浦區(qū)住房保障和房屋管理局申請公開拆遷人在獲得拆遷許可證之前遞交給房管局的三個文件——建設項目審批文件、建設用地規(guī)劃許可證和國有土地使用權批準文件。黃浦區(qū)房管局的答復是：你申請的建設項目批準文件請向黃浦區(qū)發(fā)改委申請，建設用地規(guī)劃許可證請向規(guī)劃土地管理局申請，國有土地使用權批準文件請向市土地管理部門申請。

也就是說，房管局認為申請的政府信息不是其公開的范圍，那么會產生以下兩個問題：拆遷人領取拆遷許可證時交給房管局并被其所保留的材料是不是其信息公開的范圍;行政機關從相對人處獲取的其他機關制作的政府信息是不是其公開范圍。

此案一審法院認為：行政機關依職權從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由獲取該信息的行政機關負責公開，房管局已經獲得以下三項信息，那么理應由房管局負責公開。但二審推翻了一審結果，認為即使房管局從拆遷人處獲取三項信息，但屬于其他行政機關制作的，應由制作該信息的行政機關公開。二審法院所遵循的邏輯是只要信息某一行政機關制作的，無論其是否通過獲取的方式為另一行政機關保存，仍由制作該信息的行政機關公開，遵循“誰制作、誰公開”更為合適。

筆者認為，從保護申請人信息知情權來看，只要是該行政機關擁有的信息，并且該信息是可以公開的，那么就應該向申請人公開，免去繁瑣的步驟，達到簡易程序的效果。更何況，申請人在多數情況下是不知道申請公開的信息是由誰制作的，更不知道應該向誰申請公開。

（二）對于申請信息的補正

在司法實踐中，由于申請人專業(yè)程度不夠、信息不對稱等諸多因素，在向行政機關申請環(huán)境信息公開的申請書中，會出現(xiàn)很多問題：如對公開對象不明確的，中華環(huán)保聯(lián)合會案[（2012）清環(huán)保行初字第1號]被告貴州省貴陽市修文縣環(huán)境保護局認為好一多公司在修文縣有三個基地，原告中華環(huán)保聯(lián)合會未明確申請公開哪一個基地的環(huán)境信息，原告所申請的內容不明確的意見;如不明確要公開特定政府信息的文件名稱、文號或者其他特征描述，行政機關無法應申請公開信息，上海市昆侖律師事務所案[（2012）滬二中行終字第86號]。遇到申請信息內容指向不明確，而無法準確獲知申請人想獲取的政府信息的時候，根據《政府信息公開條例》第二十一條第（四）項規(guī)定，申請內容不明確的，應當告知申請人作出更改、補充。申請內容不明確不能成為拒絕公開信息的理由。

補正告知是行政機關受理申請后，基于申請書內容的審查而作出的一種程序處理，是一種中間階段行為，即程序性行為，還不能構成最終的行政決定。在朱紅興等13人訴浙江省人民政府政府信息公開行政復議案[（2012）浙行終字第98號]中杭州市政府兩次以同樣的理由要求申請人補正，但不明確指正的內容。申請人向浙江省人民政府申請復議，浙江省人民政府復議認為：杭州市政府作出的杭政公開辦[2011] 127號《政府信息補正申請通知書》系政府信息公開工作中的程序性事項，對朱紅興等13人的權利義務不產生實際影響。不屬于《中華人民共和國行政復議法》第6條規(guī)定的受案范圍，朱紅興等13人提出的行政復議申請不符合《中華人民共和國行政復議法實施條例》第28條第（5）項規(guī)定的受理條件。

此案給我們最大的思考是：兩次補正告知行為這樣的程序性行為是否屬于行政復議范圍，當申請人碰到這種無故要求補正的行為，應該怎樣尋求司法救濟。在行政法上的這種程序性處理、中間的行為是不能接受司法審查的，因為還沒有產生具體權利義務關系。但這種排除司法審查并不是絕對的，存在例外的情況，即這種“程序性處理”對行政行為的決定存在影響，那么就應該受到司法審查。所以，在司法實踐中不能因為補正告知行為沒有對申請人的權利義務關系產生實際影響，就不予受理。如果行政機關存在濫用補正程序，達到變相終結行政程序的目的，從而拒絕履行職責。筆者認為，對于這類情況，受復議行政機關應當注重對相對人的實體利益保護，應當給申請人指明行政救濟途徑。

三、拒絕公開政府環(huán)境信息的理由的審查

行政機關拒絕公開政府環(huán)境信息，應當充分說明理由。根據《政府信息公開條例》第14條第四款規(guī)定、《環(huán)境信息公開（試行）》第12條第二款，應當是政府信息涉及“國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私”的部分，但在政府拒絕公開信息的具體實踐中，拒絕理由衍生出了很多新的概念。（1）內部信息。在《政府信息公開條例》施行前，如康聯(lián)綿等案[穗勞函字（1995）第023號]和練育強案[（2005）滬二中行終字第165號]等案都認為：“內部工作資料本身不屬于政府信息，被訴人不具有公開內部工作資料的法定職責及義務”。（2）危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩(wěn)定的政府信息。根據《政府信息公開條例》第8條規(guī)定：“行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩(wěn)定?！保?）與申請人自身生產、生活、科研等特殊需要無關。（4）非政府信息。

對于《政府信息公開條例》第八條規(guī)定的“三個安全”和社會穩(wěn)定來說，“社會穩(wěn)定”更容易成為行政機關不予公開的理由，但是對于“社會穩(wěn)定”并不是一個明確的法律概念，行政機關“社會穩(wěn)定”這個概念如何解釋，怎樣認定所申請的公開政府信息會危及社會穩(wěn)定，如果危害了社會穩(wěn)定將達到什么樣的程度。

拒絕的理由以“危及社會穩(wěn)定”的情況下，行政機關對于申請信息公開會危及社會穩(wěn)定屬于“行政裁量權”的范圍，如周如倩案[（2010）滬二中行終字第189號] 中上海市人保局是以公開2008年度高評委專家名單會危及社會穩(wěn)定為由，拒絕公開專家名單?！吧鐣€(wěn)定”作為一個不確定的法律概念，就其本身而言沒有具體的內涵和外延界定，行政機關全憑自身的行政裁量權確定界限，而且存在“同一概念有不同的解釋”的現(xiàn)象——行政機關在不同的案件中，使用這個概念也盡不同的解釋和適用的理由。

公民、法人或者其他組織對于這類拒絕信息公開的行政行為不服，向人民法院提起訴訟的，人民法院雖然要充分尊重行政機關“對于危及社會穩(wěn)定的理由”作出的說明，但不能對行政機關的理由聽之任之，對行政裁量權是否濫用的審查應當更加嚴格，采用更高標準，才能充分地保障公民對政府信息的知情權。作者認為應當從以下幾個方面審查行政機關拒絕信息公開的合法性：

（1）審查是否符合《政府信息公開條例》、《環(huán)境信息公開辦法（試行）》等法律的立法精神。行政機關拒絕公開政府信息，不能與《政府信息公開條例》第一條規(guī)定的立法精神相沖突，要求行政機關充分保障公民的知情權，對于屬于知情權范圍的申請行為，行政機關應當給予保護。

（2）審查公開政府信息所影響的范圍。公開的信息需要達到一定的廣度才會危及社會穩(wěn)定，行政機關應當證明所公開的政府信息會波及整個社會，或者證明公開信息的危險性和產生的不利影響，否則難以信服。

（3）也是最重要的一點，應當審查行政機關是否濫用行政裁量權。對此類審查的重點應當放在行政機關是否對拒絕公開的理由做出了合理的解釋，若理由充分地說服了法官，那么可以認定行政機關不予公開政府信息的理由成立，也就不用再去審查相關法律法規(guī)到底是否公開。反之，拒絕理由缺乏客觀依據，明顯不能成立，那么就存在行政機關在“危及社會穩(wěn)定”認定上存在行政裁量權濫用的情況，人民法院應當判決其改變原具體行政行為。

以上所說的審查，是針對所有依申請政府信息公開行為，那么對于環(huán)境信息公開來說，由于環(huán)境信息公開的特殊性、公益性。我們認為，依申請政府環(huán)境信息公開行為應該更注重是否符合公共利益，根據“比例原則”對公開和不公開的理由進行權衡，當公開獲得的公共利益大于不公開保護的利益時，盡管公開會傷害某些個人或團體的商業(yè)秘密、個人隱私，但是為了公共利益的最大化和保護環(huán)境等公益的需要，應當公開環(huán)境信息。對于有些信息內容也應當作出“區(qū)分”，刪除不應公開的內容后再進行公開。

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（作者單位：昆明理工大學法學院）