立法提案制度之憲法學(xué)探討與完善

馬行空

立法提案，就是有立法提案權(quán)的機(jī)關(guān)、組織和人員，依據(jù)法定程序向有權(quán)立法的機(jī)關(guān)提出關(guān)于制定、認(rèn)可、修改、補(bǔ)充和廢止規(guī)范性法律文件的提議和議事原型的專門活動(dòng)，是由法案到法的階段得以展開的前提性、基礎(chǔ)性的程序，也是實(shí)質(zhì)性立法的第一道程序。

提出法案意味著：首先，程序的展開應(yīng)當(dāng)是將可以稱為法案的提議和議事原型向有權(quán)立法的機(jī)關(guān)提出，即提出的應(yīng)當(dāng)是法案。其次，提案者應(yīng)當(dāng)是有權(quán)提案的主體，最后，提案應(yīng)當(dāng)依據(jù)法定程序。盡管提出法案相比其他立法程序顯得并不重要，但是提案制度的不完善和相關(guān)制度的缺失，同樣會(huì)影響立法質(zhì)量。我國中央立法與地方立法質(zhì)量不能令人滿意，很難說與此制度的不完善無關(guān)。本文擬結(jié)合立法提案制度的現(xiàn)狀，聯(lián)系立法學(xué)理論和憲法學(xué)原理，對比各國立法提案制度，并在此基礎(chǔ)上提出完善我國提案制度的若干意見。

一、關(guān)于立法提案權(quán)主體

一般說來，立法提案權(quán)是一項(xiàng)法定的權(quán)力，沒有法律的授權(quán)，任何機(jī)關(guān)或個(gè)人都不能提出立法性議案。從現(xiàn)今各國立法情況看，立法提案權(quán)主要由下列機(jī)關(guān)，組織和人員享有：（1）議會(huì)和議員;（2）國家元首;（3）政府和政府首腦; （4）成員國或下一級政權(quán);（5）司法機(jī)關(guān); （6）政黨和有關(guān)社會(huì)團(tuán)體;（7）一定數(shù)量選民;（8）法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)。這是從各國立法提案歸屬的總體情況。一般情況來說的，而不是說每個(gè)國家的立法提案權(quán)都由這八個(gè)方面的機(jī)關(guān)、組織和人員來行使;也并不是說每個(gè)國家的立法提案權(quán)就不能由這八個(gè)方面以外機(jī)關(guān)、組織和人員來行使。由于各國國情和立法制度存在差別，有的國家立法提案權(quán)由較多機(jī)關(guān)、組織和人員來行使，超出上列八個(gè)方面，有的國家的立法提案權(quán)則集中于較少的機(jī)關(guān)、組織和人員之手，只由上述八個(gè)方面中的部分來行使。在美國，只有國會(huì)議員有立法提案權(quán)。在法國，立法提案權(quán)屬于總理和議員。在意大利，政府、議員、根據(jù)法律享有創(chuàng)制法律權(quán)的機(jī)關(guān)，五萬以上的選民都享有立法提案權(quán)。

立法提案權(quán)可以由多方面的機(jī)關(guān)、組織和人員行使，但在行使提案權(quán)的過程中，地位和作用有頗大區(qū)別。一般來說，議會(huì)和議員、國家元首、政府和政府首腦的地位和作用要重要得多。因此，各國在規(guī)定國家法律的立法程序時(shí)，一般都注意用憲法肯定這幾方面的機(jī)關(guān)、組織和人員的立法提案權(quán)，而往往把其他機(jī)關(guān)、組織和人員所享有的立法提案權(quán)，用憲法性法律或其他法律加以確認(rèn)。

但在實(shí)踐中，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和人員是否具有立法提案權(quán)，往往不完全取決于法律是否作了明確規(guī)定。憲法和法律沒有明確規(guī)定的，在實(shí)際上也可能享有立法提案權(quán)。因此，不能把是否具有立法提案權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)僅僅看成法律是否有明確規(guī)定。例如，美國憲法只規(guī)定議員享有立法提案權(quán)，但實(shí)際上可以向國會(huì)提出立法議案的除了議員外，還有以總統(tǒng)為首的行政機(jī)關(guān)和行政人員、僅人壓力集團(tuán)特別是代表各個(gè)壟斷組織的院外集團(tuán)、掮客。再有，憲法和法律規(guī)定享有立法權(quán)的，在實(shí)際上也不一定能充分行使立法提案權(quán)。例如：意大利、奧地利、瑞士、索馬里等國都規(guī)定選民享立法提案權(quán)，但由于選民提出立法議案必須有相當(dāng)可觀數(shù)量的選民一致行動(dòng)，就使選民在實(shí)際上很少能行使立法提案權(quán)，更談不上充分行使。這些情況表明，研究一國哪些機(jī)關(guān)、組織和人員具有立法提案權(quán)，不僅要看該國憲法和憲法性法律是怎樣規(guī)定的，而且要注意該國立法實(shí)踐中究竟是什么情況。

我國1982年憲法第一次明確規(guī)定全國人大及其常委會(huì)行使國家立法權(quán)，同時(shí)明確規(guī)定全國人民代表大會(huì)和全國人大常委會(huì)組成人員，有權(quán)依照法定程序分別提出全國人大和全國人大常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的議案。根據(jù)《憲法》和《立法法》第十二條、第十三條的規(guī)定，我國的立法提案權(quán)屬于特定的國家機(jī)關(guān)和人員：（1）全國人民代表大會(huì)主席團(tuán);（2）全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì);（3）全國人民代表大會(huì)各專門委員會(huì);（4）國務(wù)院;（5）中央軍事委員會(huì);（6）最高人民法院;（7）最高人民檢察院;（8）一個(gè)代表團(tuán)或者30名以上的代表聯(lián)名;（9）1/5以上的全國人民代表大會(huì)的代表可以提出修改憲法的議案。根據(jù)《立法法》第二十四、第二十五條的規(guī)定，有權(quán)向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出法律案的主體包括：（1）委員長會(huì)議;（2）全國人民代表大會(huì)各專門委員會(huì);（3）國務(wù)院;（4）中央軍事委員會(huì);（5）最高人民法院;（6）最高人民檢察院;（7）全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員10人以上聯(lián)名。

從幾十年的實(shí)踐來看，中國國家立法的立法提案權(quán)主體，有這樣特點(diǎn)：在沒有法律規(guī)定或法律規(guī)定不詳?shù)那闆r下，在立法實(shí)踐中部分依據(jù)法律規(guī)定，部分依據(jù)中國社會(huì)主義立法原則來確定立法提案權(quán)的歸屬，在有法律規(guī)定和法律規(guī)定逐漸完善的下，依據(jù)法律規(guī)定來確定立法提案權(quán)的歸屬，近些年的情況也是如此，還應(yīng)指出，中國立法雖然規(guī)定了多方面的機(jī)關(guān)和人員具有立法提案權(quán)，但在立法實(shí)踐中，立法議案主要是或絕大多數(shù)是由全國人大和國務(wù)院兩個(gè)系統(tǒng)提出的，其他方面很少提出立法議案。

從前面的分析我們知道，在中國立法實(shí)踐中，立法議案主要是或絕大多數(shù)是由全國人大和國務(wù)院兩個(gè)系統(tǒng)提出的，其他方面很少提出立法議案。我國全國人大代表的組成分為區(qū)域制和職業(yè)制兩塊。區(qū)域制代表即以省、自治區(qū)、直轄市等行政區(qū)劃為單位選出的代表，組成各個(gè)代表團(tuán);職業(yè)制即目前的解放軍代表，組成解放軍代表團(tuán)。不論是來自行政區(qū)劃的代表還是來自解放軍的代表，都是人民代表，是代表全國人民來行使權(quán)力，并且這些代表都是非職業(yè)化的，這些特點(diǎn)決定了法律規(guī)定的一個(gè)代表團(tuán)或30名以上的代表可以提出的議案難以充分實(shí)現(xiàn)。

所以，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行規(guī)定的基礎(chǔ)上，適當(dāng)擴(kuò)大享有立法提案權(quán)的主體范圍。鑒于各民主黨派、工商聯(lián)、公會(huì)、共青團(tuán)和婦聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體或組織的代表性、組織性以及它們在我國社會(huì)政治生活中的實(shí)際作用，建議賦予其中央（或全國性）機(jī)關(guān)（或組織）以立法提案權(quán)，即允許它們在其任務(wù)范圍內(nèi)向全國人大或其常委會(huì)提出法律案。此外，應(yīng)當(dāng)建立公民創(chuàng)制權(quán)制度，允許50萬以上選民聯(lián)名可以向全國人大提出立法議案，30萬以上選民聯(lián)名可以向全國人大常委會(huì)提出立法議案。

二、關(guān)于立法提案權(quán)的行使

任何立法活動(dòng)都應(yīng)當(dāng)按照一定程序進(jìn)行。具有立法提案權(quán)的主體也應(yīng)當(dāng)遵循一定原則、程序或要求行使立法提案權(quán)。1982年以前，我國《憲法》和有關(guān)組織法雖然規(guī)定了行使立法提案權(quán)的主體，但沒有詳細(xì)規(guī)定提案權(quán)行使的基本程序和基本要求。1982年《憲法》以及以后相繼制定的《全國人大組織法》、《全國人大常委會(huì)議事規(guī)則》、《地方政府組織法》等都對提案權(quán)主體行使提案權(quán)作了限制：

其一，提案主體所提法案應(yīng)當(dāng)屬于接受主體職權(quán)范圍內(nèi)的法案，超出范圍的法案視作建議向有關(guān)部門反映。2000年出臺的《立法法》沒有明確規(guī)定向全國人大及其常委會(huì)提出的法案，是否應(yīng)該屬于它們各自的職權(quán)范圍。這是《立法法》的疏忽，還是它取消了這一限制，不得而知。從理論上講，有關(guān)組織法和議事規(guī)則的規(guī)定是合適的。

其二，有關(guān)的提案主體必須符合法定人數(shù)才能提出法案?，F(xiàn)行《憲法》和有關(guān)法律規(guī)定：全國人大代表30人以上聯(lián)名可以向全國人大提出法案，常委會(huì)組成人員10人以上聯(lián)名可以向常委會(huì)提出法案;地方人大代表10人以上聯(lián)名可以向本級人大提出法案，地方人大常委會(huì)組成人員5人以上聯(lián)名可以向常委會(huì)提出法案;以代表團(tuán)名義提出的法案應(yīng)當(dāng)由代表團(tuán)全體代表過半數(shù)同意才得向全國人大提出。對提出法案作人數(shù)上的限制，目的在于限制提案數(shù)，減輕立法機(jī)關(guān)的工作負(fù)擔(dān)。然而簡單地限制提案人數(shù)，而不對代表的提案數(shù)和附議次數(shù)作限制，不可能達(dá)到作此限制的目的。況且，現(xiàn)在情況是人大代表及常委會(huì)委員很少提出法案，作此限制意義不大。即使以后情況發(fā)生變化，也可以通過專門機(jī)構(gòu)的審查決定法案的處置。

其三，提案主體提出法案的時(shí)間限制。《立法法》和《全國人大議事規(guī)則》都對不同法案的提出時(shí)間作了不同規(guī)定。對于提出需本次會(huì)議審議的法案，全國人大常委會(huì)在全國人大會(huì)議舉行的一個(gè)月前，應(yīng)將準(zhǔn)備提請會(huì)議審議的法律草案發(fā)給人大代表。因此，提請本次會(huì)議審議的法案，至遲應(yīng)在舉行人大會(huì)議一個(gè)月前提出。同時(shí)，《立法法》規(guī)定，向全國人大提出的法案，在全國人大閉會(huì)期間，可以先向常委會(huì)提出，經(jīng)常委會(huì)審議后，再?zèng)Q定提請全國人大審議。這就是說，提請全國人大審議的法案，實(shí)際上早在全國人大召開前的某次常委會(huì)會(huì)議舉行前就已提出。人大代表在人大會(huì)議期間提出的法案一般不可能成為本次會(huì)議的審議對象（至今只有在八屆全國人大一次會(huì)議期間，由主席團(tuán)發(fā)動(dòng)代表提出一項(xiàng)《憲法》修正案被列人會(huì)議議程）。對人大代表在人大會(huì)議期間提出法案的時(shí)間，人大議事規(guī)則規(guī)定，由主席團(tuán)第一次會(huì)議決定代表提出法案的截止日期，所以，代表提出法案的時(shí)間不能遲于這一日期。至于向全國人大常委會(huì)提出法案的時(shí)間，有關(guān)法律未作明確規(guī)定。但按《立法法》和《全國人大常委會(huì)議事規(guī)則》的要求，列人常委會(huì)會(huì)議議程的法案，除特殊情況外，應(yīng)當(dāng)在常委會(huì)會(huì)議舉行的七日前將法律草案發(fā)給常委會(huì)組成人員，因此，法案至遲必須在舉行會(huì)議的七日前提出。向地方人大及常委會(huì)提出法案的時(shí)間各地方的規(guī)定不盡一致。筆者認(rèn)為，我國有關(guān)法律對不同法案提出時(shí)間進(jìn)行不同的規(guī)定，應(yīng)該說是合理的，但對于本次會(huì)議討論、審議的法案提出時(shí)間規(guī)定得比較短，不利于代表及常委會(huì)組成人員作審議前的準(zhǔn)備工作，勢必影響審議質(zhì)量。因此，列人本次會(huì)議審議的法案的提出時(shí)間應(yīng)當(dāng)適當(dāng)提前，以利于代表及常委會(huì)委員作審議準(zhǔn)備。

對于提議案來說，一般是具有立法提案權(quán)的機(jī)關(guān)、組織和人員，應(yīng)就本身職權(quán)或業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的問題行使立法提案權(quán)，提出屬于接受議案的機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的立法議案。憲法規(guī)定，向全國人大及其常委會(huì)提出的立法議案，必須是屬于全國人大或其常委會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的立法議案，即提出修改憲法和制定、修改或廢止法律的議案。這里僅規(guī)定要提出屬于國家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的議案，而沒有規(guī)定行使立法提案權(quán)的機(jī)關(guān)、組織和人員一定要提出與自己部門業(yè)務(wù)或職業(yè)范圍相稱的議案。

筆者認(rèn)為就是要在堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度的前提下，改革現(xiàn)有的代表產(chǎn)生及組團(tuán)方式，一方面考慮代表的職業(yè)化和專業(yè)化問題，另一方面是組建職業(yè)代表團(tuán)，對這一問題，可考慮的辦法是：（1）區(qū)域代表團(tuán)不取消，但要改變，不單純按行政區(qū)劃來組代表團(tuán)，按香港、澳門代表團(tuán)，民族自治區(qū)代表團(tuán)和其他地區(qū)代表團(tuán)，對于香港、澳門和民族自治區(qū)以外的地區(qū)，可考慮類似建國初的大行政區(qū)的方式劃分幾個(gè)地區(qū)，在同一地區(qū)的幾個(gè)省選出的代表組成一個(gè)地區(qū)代表團(tuán)。（2）按基本行業(yè)的劃分，把來自不同行業(yè)的代表劃分組成不同的代表團(tuán)，實(shí)際上我們目前的解放軍代表團(tuán)就是這一類，形成行業(yè)代表團(tuán)模式，更為專業(yè)化，職業(yè)化。

三、關(guān)于立法提案的規(guī)劃與限制

立法規(guī)劃，是立法機(jī)關(guān)為了有效、有序立法所制定的用于指導(dǎo)立法的措施、步驟、安排及籌劃。80年代至90年代改革開放后，立法需求的膨脹和立法資源的稀缺這一對矛盾空前緊張，而科學(xué)的立法規(guī)劃無疑能起到均衡立法結(jié)構(gòu)、優(yōu)化立法次序、調(diào)控立法供求關(guān)系的作用。 于是自1991年11月七屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)嘗試編制立法規(guī)劃始，至今從全國人大、到地方各級有立法權(quán)的人大和政府都形成了編制五年立法規(guī)劃、年度立法計(jì)劃的慣例。立法規(guī)劃對我國立法機(jī)關(guān)的立法工作、國家的法律體系建設(shè)、社會(huì)主義法治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)等都有著非常重要的作用和意義，對我國能夠在較短的時(shí)間內(nèi)， 利用有限的立法資源建立起一套較為完整的法律體系功不可沒。立法規(guī)劃對立法提案有很重要的影響。一方面，立法規(guī)劃確立的立法項(xiàng)目必須通過立法提案的形式進(jìn)人立法議程，才能保證立法規(guī)劃的實(shí)施和執(zhí)行;另一方面，立法規(guī)劃在很大程度上決定了立法提案的質(zhì)量，影響立法提案能否被大會(huì)提交立法議程并進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的立法工作。不管是短期立法規(guī)劃（如年度立法計(jì)劃）、中期立法規(guī)劃（如立法五年規(guī)劃）還是長期立法規(guī)劃（如十年立法規(guī)劃），都是立法機(jī)關(guān)在一定時(shí)期立法的基本指針或指南。雖然立法規(guī)劃不是一成不變，但它的改變必須履行一定的程序如提起、審議和表決通過等。立法規(guī)劃中所確立的立法項(xiàng)目必須作為立法議案被提出，這才是立法項(xiàng)目真正進(jìn)人立法的開始，如果沒有法定的機(jī)關(guān)或個(gè)人向立法機(jī)關(guān)提出，則立法規(guī)劃確立的立法項(xiàng)目有可能落空。同樣，立法規(guī)劃在一定程度上決定法定機(jī)關(guān)或代表提出的立法議案的質(zhì)量，就是說立法提案能否被真正納人立法議程，一定程度上受立法規(guī)劃的影響。

從立法實(shí)踐來看在立法規(guī)劃內(nèi)的立法項(xiàng)目，只要能順利起草完成，法案的通過一般就不成問題，而立法規(guī)劃外的立法動(dòng)議，即使依法定權(quán)限、程序提出往往都很難進(jìn)入立法議程。 如此一來立法規(guī)劃事實(shí)上成為了絕大多數(shù)立法的起點(diǎn)，而這樣一個(gè)關(guān)乎一部法律案生死存亡的程序， 2000年出臺的《立法法》卻未將其列為正式的立法程序，至今仍以“慣例”的非正式程序形式存在，如此一來立法規(guī)劃、 立法計(jì)劃編制程序也一直是粗疏的、柔性的且從中央到各地方都不統(tǒng)一。 而在立法規(guī)劃、計(jì)劃編制的實(shí)際操作中，立法項(xiàng)目征求意見的范圍基本上局限于國家機(jī)關(guān)，這很大程度上是由于立法項(xiàng)目一旦被列入規(guī)劃、計(jì)劃就成為必須完成的立法任務(wù)，所以編制者在編制之初就要確保每一個(gè)立法項(xiàng)目有確切的負(fù)責(zé)起草并有提案權(quán)的 “責(zé)任人”，而這種“責(zé)任人”的角色擁有提案權(quán)的代表難以承擔(dān)，有提案權(quán)的國家機(jī)關(guān)無疑是最佳人選。這種單一的部門參與，不可避免地限制立法項(xiàng)目的選擇更多的體現(xiàn)了國家管理的需要，卻基本不能反映來源于社會(huì)的多元利益要求。

但由于其根植于國家主導(dǎo)主義立法理念， 是在民主與效率的價(jià)值沖突中偏重效率的制度選擇，運(yùn)行至今其強(qiáng)實(shí)效性與弱程序性的矛盾、非正式程序的性質(zhì)、超越正式程序的現(xiàn)實(shí)結(jié)果及成為了部門利益不正當(dāng)擴(kuò)張的途徑等諸多明顯的制度缺陷和操作中的不合理，使我們必須對這一制度進(jìn)行改革。 所以筆者認(rèn)為，首先要弱化其“強(qiáng)指令性”，改變立法規(guī)劃是法案進(jìn)入審議程序必經(jīng)關(guān)口的現(xiàn)實(shí)狀況。 應(yīng)通過增加立法規(guī)劃中項(xiàng)目，并允許規(guī)劃法案與非規(guī)劃法案在正式程序中進(jìn)行博弈、優(yōu)勝劣汰，既不喪失立法規(guī)劃的國家立法指導(dǎo)性，又避免越俎代庖，同時(shí)一些規(guī)劃外符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)的立法需求的立法項(xiàng)目， 才有機(jī)會(huì)通過人大代表提案或其他法定民間主體提案的方式啟動(dòng)立法程序，為實(shí)現(xiàn)立法提案程序利益表達(dá)多元化提供可能性。其次，要將立法規(guī)劃由非正式程序轉(zhuǎn)為正式立法程序的一個(gè)階段，促使立法規(guī)劃制定程序的法定化和統(tǒng)一化，增強(qiáng)透明度。在弱化立法規(guī)劃的指令性的同時(shí)，增強(qiáng)其程序性是解決“強(qiáng)實(shí)效與弱程序性”矛盾的必然選擇。現(xiàn)實(shí)中立法規(guī)劃的“半暗箱操作”的制定過程成為政府部門基本壟斷立法規(guī)劃項(xiàng)目，遏制了多元利益表達(dá)與博弈的制度優(yōu)勢，所以如果立法規(guī)劃在一定時(shí)期內(nèi)仍舊需要保有其相當(dāng)?shù)膶?shí)效性，就必須盡快制定統(tǒng)一的立法規(guī)劃程序規(guī)范，否則實(shí)在有違立法民主的基本要求。