新常態(tài)下創(chuàng)新財(cái)政收入監(jiān)管新機(jī)制

趙長(zhǎng)寶

財(cái)政監(jiān)督作為財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要組成部分，它對(duì)強(qiáng)化財(cái)政職能，創(chuàng)新財(cái)政管理，凈化經(jīng)濟(jì)環(huán)境，穩(wěn)定財(cái)政收入增長(zhǎng)，規(guī)范財(cái)政行為，提高財(cái)政資金的使用效率，促進(jìn)依法行政具有十分重要的意義。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，財(cái)政收入將呈現(xiàn)中低速增長(zhǎng)，這是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)下財(cái)政領(lǐng)域發(fā)生的趨勢(shì)性變化。因此，做好目前財(cái)政收入監(jiān)管工作的基本前提是必須科學(xué)認(rèn)識(shí)當(dāng)前形勢(shì)，準(zhǔn)確研判未來走勢(shì)。筆者根據(jù)基層經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，在新常態(tài)下，財(cái)政收入監(jiān)管工作要進(jìn)一步創(chuàng)新思路，應(yīng)突出以下“六性”。

一、以政策為導(dǎo)向，突出收入監(jiān)管的準(zhǔn)確性。一是有法必依。財(cái)政監(jiān)督機(jī)關(guān)執(zhí)法人員對(duì)那些稅收法制觀念淡薄，采取偽造、隱匿、擅自銷毀賬簿、記賬憑證，多列支出，或者不列、少列收入，或者虛假納稅申報(bào)，達(dá)到不繳或者少繳稅款違法的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決嚴(yán)格按照稅收法規(guī)處罰，嚴(yán)懲不貸。要采取切實(shí)可行措施，加強(qiáng)收入的監(jiān)督管理，建立健全長(zhǎng)效跟蹤檢查制度，使偷稅、騙稅、欠稅者有“賊心”而沒有“賊膽”，堅(jiān)決杜絕偷稅、騙稅、欠稅等違法行為，確保財(cái)政收入。二是執(zhí)法必嚴(yán)。造成有法不依、有法難依除了公民納稅意識(shí)嚴(yán)重淡薄外，執(zhí)法不嚴(yán)也是一個(gè)重要原因。近年來，我國開展了稅收宣傳，取得一些效果，但宣傳的力度明顯不足。除了缺少宣傳，在我國繳納稅款中，被查而被迫納稅的，有時(shí)多于申報(bào)的，偷逃稅款被查出后，付出的代價(jià)通常只是補(bǔ)足稅款或象征性地罰款，而受到法律制裁的微乎其微。而在外國則不同，偷逃稅一旦被查出，往往意味著其經(jīng)濟(jì)和政治前程的毀滅，甚至傾家蕩產(chǎn)，難怪人們對(duì)納稅如此認(rèn)真。誠然，稅收?qǐng)?zhí)法的主要外在形式是稅收征管與稽查。只有健全的征管制度和手段措施，才能真正做到依法治稅。三是違法必究。對(duì)那些以言代法、以權(quán)代法的行政領(lǐng)導(dǎo)人員要追究其有關(guān)責(zé)任；對(duì)那些企業(yè)單位和個(gè)人發(fā)生偷騙稅行為的，除按規(guī)定補(bǔ)稅罰款以外，還要對(duì)法人代表給予直接責(zé)任的經(jīng)濟(jì)制裁。嚴(yán)重者，按規(guī)定追究刑事責(zé)任。對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法者來說，對(duì)其造成國家稅收重大損失者，要追究其失職、瀆職責(zé)任，構(gòu)成犯罪的必須依法懲辦。

二、以五個(gè)環(huán)節(jié)為重點(diǎn)，突出收入監(jiān)管的真實(shí)性。按照現(xiàn)行規(guī)定，財(cái)政收入的形成一般都要經(jīng)過編制、征收、解繳、劃分、退付等環(huán)節(jié)。為此，財(cái)政監(jiān)督檢查專職機(jī)構(gòu)在開展財(cái)政收入監(jiān)督檢查時(shí)，要準(zhǔn)確區(qū)分不同環(huán)節(jié)，找準(zhǔn)突破瓶頸，方可提升監(jiān)督效能。一是在編制環(huán)節(jié)。財(cái)政收入年度預(yù)算是本級(jí)政府年度內(nèi)必須開展的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的財(cái)力保障計(jì)劃。因此，每年人代會(huì)前，在實(shí)施財(cái)政收入預(yù)算編制時(shí)，積極組織專門人員和力量，對(duì)財(cái)政收入預(yù)算編制的指導(dǎo)思想、編制原則和資金安排的合法性、合理性進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)，規(guī)范編制科目，細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目，切實(shí)解決財(cái)政收入預(yù)算編制“內(nèi)行看不清，外行看不懂”的問題，為人代會(huì)審查批準(zhǔn)預(yù)算草案提供真實(shí)、合法、詳細(xì)、易懂的信息資料。二是在征收環(huán)節(jié)，要突出抓好征收機(jī)關(guān)“寅吃卯糧”、故意違規(guī)緩征、應(yīng)征未征、人為混淆收入種類和預(yù)算級(jí)次等問題的監(jiān)督檢查，看有無直接或間接地為本單位牟取小集團(tuán)利益行為。三是在繳庫環(huán)節(jié)，要突出抓好征收機(jī)關(guān)利用過渡賬戶截留擠占挪用已征收的財(cái)政收入、混淆收入種類、改變收入預(yù)算級(jí)次等問題的監(jiān)督檢查，看有無為完成目標(biāo)任務(wù)而降低征管質(zhì)量行為。四是在劃分環(huán)節(jié)，要突出抓好人為調(diào)整收入劃解基數(shù)、調(diào)整收入預(yù)算科目，編制虛假預(yù)算執(zhí)行情況和年度決算等問題的監(jiān)督檢查，看有無違反預(yù)算管理體制規(guī)定，違規(guī)設(shè)置“小金庫”行為。五是在退付環(huán)節(jié)，要突出抓好稅收退庫個(gè)案監(jiān)督檢查，看征收機(jī)關(guān)有無利用代征手續(xù)費(fèi)返還等政策套取已入庫的財(cái)政收入、納稅人利用“假福利”等手段騙取稅收退庫等行為。

三、以對(duì)賬為抓手，突出收入監(jiān)管的完整性。根據(jù)國庫、財(cái)稅部門提供的財(cái)政收入月報(bào)表，實(shí)行對(duì)賬監(jiān)管，有效提升財(cái)政收入的完整性。重點(diǎn)關(guān)注收入征收和退付項(xiàng)目，一方面，對(duì)就地征收項(xiàng)目對(duì)照應(yīng)征入庫數(shù)逐項(xiàng)核對(duì)，對(duì)少繳、漏繳的非稅收入加大催收力度，確保應(yīng)征盡征；另一方面，對(duì)已開具收入退還書就地退庫項(xiàng)目是否及時(shí)辦理收入退付，逐筆進(jìn)行核實(shí)，對(duì)應(yīng)退未退情況，查找原因及時(shí)督辦有關(guān)部門辦理退付，保證收入進(jìn)出國庫日清月結(jié)。同時(shí)，從工作實(shí)踐來看，對(duì)收入的對(duì)賬主要是做好三個(gè)關(guān)注：一是關(guān)注退庫等“特殊行為”；二是關(guān)注半年末、年末等收入考核的“特殊時(shí)點(diǎn)”；三是關(guān)注大額、整額等“特殊金額”，以此發(fā)現(xiàn)并糾正應(yīng)征不征、越權(quán)減免、調(diào)節(jié)收入等問題。對(duì)收入中的非重點(diǎn)收入，由于基礎(chǔ)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的取得還存在一定困難，可先實(shí)施“反向”對(duì)賬，即通過國庫報(bào)表對(duì)業(yè)務(wù)部門的征繳情況進(jìn)行不定期的現(xiàn)場(chǎng)對(duì)賬和監(jiān)督檢查。

四、以動(dòng)態(tài)分析為內(nèi)容，突出收入日常監(jiān)管的科學(xué)性。實(shí)施動(dòng)態(tài)分析制度，對(duì)財(cái)政收入分類型、分項(xiàng)目進(jìn)行縱向分析和橫向?qū)Ρ龋ㄟ^日常動(dòng)態(tài)監(jiān)管分析，為實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督提供線索和依據(jù)，逐步將日常監(jiān)管與監(jiān)督檢查有機(jī)銜接，有效提升日常監(jiān)管的科學(xué)性。在縱向分析時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注收入異常增減變動(dòng)情況，有針對(duì)性開展檢查、核查，及時(shí)查處部分地區(qū)擅自調(diào)節(jié)年度一般預(yù)算收入，以及有稅不征、緩征巨額稅收等重大違規(guī)問題。在橫向分析時(shí)，重點(diǎn)關(guān)注部分非稅收入項(xiàng)目，確保各項(xiàng)財(cái)政收入及時(shí)足額入庫。一是加強(qiáng)涉農(nóng)涉企收費(fèi)監(jiān)督檢查。首先根據(jù)國家新近公布的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目目錄，重新梳理、審定涉農(nóng)涉企收費(fèi)項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)和適用范圍，對(duì)已明令取消的收費(fèi)項(xiàng)目和降低標(biāo)準(zhǔn)的收費(fèi)項(xiàng)目，聯(lián)合物價(jià)部門及時(shí)取消和降低。其次，深入治理社會(huì)集中反映的農(nóng)村教育、計(jì)劃生育、修建道路、水利設(shè)施維護(hù)、農(nóng)民外出務(wù)工等領(lǐng)域的亂收費(fèi)；規(guī)范農(nóng)產(chǎn)品檢驗(yàn)、檢疫和認(rèn)證收費(fèi)。再次是加大涉企收費(fèi)治理力度，集中治理面向企業(yè)的工商、環(huán)保、安檢等部門亂收費(fèi)、亂攤派和亂集資，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。四是全面清理整頓農(nóng)村中小學(xué)收費(fèi)，認(rèn)真解決義務(wù)教育“一費(fèi)制”實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，規(guī)范“一費(fèi)制”以外的各項(xiàng)服務(wù)性收費(fèi)和代收費(fèi)。二是加強(qiáng)國有資產(chǎn)有償使用收入和國有資本經(jīng)營收益監(jiān)督檢查。受各種因素影響，這兩項(xiàng)收入一直是非稅收入監(jiān)管的薄弱環(huán)節(jié)。因此監(jiān)督機(jī)關(guān)要進(jìn)一步擴(kuò)大稽查范圍，把國有資產(chǎn)有償使用收入和國有資本經(jīng)營收益，特別是國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位固定資產(chǎn)和無形資產(chǎn)出租、出售、轉(zhuǎn)讓等取得的收入以及企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)（股權(quán)）出售、拍賣、轉(zhuǎn)讓收益作為監(jiān)督檢查重點(diǎn)，同時(shí)把以政府名義取得的捐贈(zèng)收入、政府資金利息等收入納入監(jiān)督檢查范圍。在監(jiān)督檢查中，掌握各部門的管理現(xiàn)狀，摸清底數(shù)，研究對(duì)策，強(qiáng)化管理，有效防止非稅收入流失。三是加強(qiáng)收費(fèi)票據(jù)和罰沒票據(jù)監(jiān)督檢查。票據(jù)是收入的源頭，必須正確認(rèn)識(shí)財(cái)政票據(jù)在收費(fèi)基金管理中的地位和作用，重點(diǎn)加強(qiáng)收費(fèi)基金票據(jù)和罰沒票據(jù)的審核與監(jiān)督，并明確指出稅務(wù)、財(cái)政印制或監(jiān)制的票據(jù)為合法票據(jù)，是財(cái)務(wù)收支法定憑證和會(huì)計(jì)核算的原始憑證，而其他票據(jù)均屬非法票據(jù)，既不能使用，也不能接收。在票據(jù)監(jiān)督檢查中，把票據(jù)的合法性、真實(shí)性、完整性和填寫的規(guī)范性作為監(jiān)督重點(diǎn)，通過嚴(yán)格審核，達(dá)到以票促收、以票治費(fèi)、源頭管控的目的。

五、以重點(diǎn)檢查為手段，突出收入監(jiān)管的嚴(yán)肅性。一是抓好對(duì)稅務(wù)部門征管質(zhì)量的例行檢查，在會(huì)商稅務(wù)部門的基礎(chǔ)上，每年要選取部分重點(diǎn)企業(yè)、重點(diǎn)行業(yè)有針對(duì)性地開展檢查，保持并拓展財(cái)政監(jiān)督的影響力。二是做好“三代”手續(xù)費(fèi)核查，將監(jiān)督中心下移，深入街道辦、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、批發(fā)集貿(mào)中心稅費(fèi)征收管理辦公室等地，對(duì)“三代”手續(xù)費(fèi)增減與代征稅款增減不匹配等情況進(jìn)行重點(diǎn)檢查和處理。三是強(qiáng)化依法行政，加大對(duì)違紀(jì)違規(guī)問題的處理力度，嚴(yán)格實(shí)施對(duì)責(zé)任人員的移交處理規(guī)定，切實(shí)維護(hù)財(cái)稅法規(guī)的嚴(yán)肅性。四是更多地關(guān)注征收機(jī)關(guān)多征稅款以及提前征收稅款等情況。在經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，有的征收機(jī)關(guān)過去為了保持稅收的穩(wěn)定增長(zhǎng)和“均衡”入庫，會(huì)授意企業(yè)延期申報(bào)或者延期繳納稅款，從而調(diào)節(jié)收入進(jìn)度。但在新常態(tài)下，有的征收機(jī)關(guān)為了完成收入任務(wù)，可能會(huì)采取收“過頭稅”、消極執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策等手段，增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。因此，在收入監(jiān)管中，應(yīng)改變習(xí)慣做法，更多地關(guān)注征收機(jī)關(guān)多征稅款以及提前征收稅款等情況。五是要防止和糾正財(cái)政“空轉(zhuǎn)”行為。在新常態(tài)下，一些地方財(cái)政部門為了完成既定的收入指標(biāo)，在本地稅源有限的情況下，可能會(huì)采取借錢給企業(yè)繳稅等財(cái)政“空轉(zhuǎn)”行為，從而虛增財(cái)政收入。這種做法違反了預(yù)算法的要求，扭曲了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，甚至?xí)`導(dǎo)宏觀調(diào)控決策。在新常態(tài)下開展預(yù)算監(jiān)管工作，要更加關(guān)注財(cái)政“空轉(zhuǎn)”問題，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政“空轉(zhuǎn)”問題。六是要維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。雖然收入不再作為硬性任務(wù)要求，但由于各地的剛性支出易增難減，特別是在地方政府債務(wù)還債高峰即將到來的情況下，各地保護(hù)原有稅源、爭(zhēng)取新的稅源的競(jìng)爭(zhēng)更加激烈。對(duì)此，有的地方會(huì)通過加強(qiáng)政府服務(wù)，改善投資環(huán)境的“正路”來吸引稅源，有的地方則可能仍然會(huì)通過營造“財(cái)稅洼地”的“偏路”來吸引稅源。在財(cái)政收入監(jiān)督工作中要更加注重發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)決貫徹落實(shí)國家有關(guān)清理財(cái)稅優(yōu)惠政策的規(guī)定，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提質(zhì)增效。

六、以綜合監(jiān)管為手段，突出收入監(jiān)管的有效性。按照現(xiàn)行財(cái)政收入運(yùn)行模式，參與組織收入、執(zhí)行預(yù)算的除各級(jí)財(cái)政部門外，還有國稅、地稅、國庫、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理等行政部門和單位，這些部門和單位在行政、業(yè)務(wù)上隸屬于不同層次的“條條”或不同范圍的“塊塊”，相關(guān)法律法規(guī)都賦予了一定的收入監(jiān)督執(zhí)法權(quán)。地方各級(jí)財(cái)政監(jiān)督檢查專職機(jī)構(gòu)實(shí)施的財(cái)政收入監(jiān)督，應(yīng)該定位于對(duì)與財(cái)政收入相關(guān)聯(lián)部門的再監(jiān)督。當(dāng)前這種行政體制上的條塊化，收入監(jiān)督主體的多元化，要求創(chuàng)新固有的監(jiān)督手段，逐步建立健全“全員參與、全域覆蓋、全部關(guān)聯(lián)”的財(cái)政收入“大監(jiān)督”體系，形成縱向多環(huán)節(jié)、橫向多渠道的財(cái)政收入日常監(jiān)督機(jī)制，并深入推進(jìn)發(fā)展。對(duì)于收入征管部門，將其預(yù)算編制及執(zhí)行情況與其收入征管質(zhì)量有機(jī)結(jié)合，積極探索同步監(jiān)管；對(duì)于預(yù)算單位，堅(jiān)持以銀行賬戶日常監(jiān)管為抓手，以部門預(yù)算初審為著力點(diǎn)，對(duì)預(yù)算編制及執(zhí)行情況進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，重點(diǎn)關(guān)注其有無設(shè)置收入過渡戶、納稅預(yù)儲(chǔ)專戶、違規(guī)開立賬戶等，確保綜合監(jiān)管成效。

（作者單位：江蘇省淮安市淮安區(qū)財(cái)政局）

責(zé)任編輯：洪峰