風(fēng)險(xiǎn)分級與資源匹配：央行事后監(jiān)督效率改進(jìn)案例

仇瑾

摘 要：本文以事后監(jiān)督的相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋為邏輯起點(diǎn)，總結(jié)歸納了人民銀行濟(jì)南分行事后監(jiān)督工作多年來的發(fā)展實(shí)踐，通過分析其在風(fēng)險(xiǎn)分級的基礎(chǔ)上改進(jìn)資源的合理配置和提高資源的運(yùn)用效率的經(jīng)驗(yàn)，得出通過信息化實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分級，并基于風(fēng)險(xiǎn)分級進(jìn)行資源的合理配置，是提升央行事后監(jiān)督效率的有效途徑。

關(guān)鍵詞：效率改進(jìn)；風(fēng)險(xiǎn)分級；資源配置

中圖分類號：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B 文章編號：1674-2265（2015）10-0053-05

一、引言

會計(jì)核算歷來是央行金融服務(wù)的重點(diǎn)，核算風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)督、防控與會計(jì)核算密不可分。為適應(yīng)會計(jì)核算集中及風(fēng)險(xiǎn)控制需要，人民銀行事后監(jiān)督機(jī)構(gòu)2004年從會計(jì)核算部門分離，獨(dú)立行使對各類會計(jì)核算業(yè)務(wù)進(jìn)行及時(shí)、連續(xù)、全面監(jiān)督的職責(zé)，在規(guī)范會計(jì)行為、防范資金風(fēng)險(xiǎn)方面發(fā)揮了重要作用。近年來，中央銀行會計(jì)核算改革步伐加快，作為會計(jì)核算監(jiān)督后臺，有效的事后監(jiān)督模式必須適應(yīng)核算方式發(fā)展，會計(jì)核算方式變化必然對事后監(jiān)督工作機(jī)制、理念、方法、手段等帶來深遠(yuǎn)的、全方位的影響。因此，對事后監(jiān)督以往的工作歷程加以分析并從資源配置和資源管理等方面研究如何提高事后監(jiān)督工作效率，是十分必要的。

事后監(jiān)督作為央行的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，是為更好地提高央行金融服務(wù)質(zhì)量、完善內(nèi)部監(jiān)督管理體制而設(shè)立的，通過對日常會計(jì)核算業(yè)務(wù)的連續(xù)全面監(jiān)督，對核算過程、結(jié)果實(shí)施有效控制，防范核算風(fēng)險(xiǎn)，使核算結(jié)果真實(shí)可靠，使央行核算活動得以按計(jì)劃完成。現(xiàn)代控制論要求管理者在活動開始前、進(jìn)行過程中和完成后實(shí)施控制，以獲得全面控制的效果，確?；顒拥靡园从?jì)劃完成。而制衡理論運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)和企業(yè)管理中形成一個(gè)重要的管理原則，即不相容職務(wù)相分離，要求每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)都要經(jīng)過兩個(gè)或兩個(gè)以上的部門或人員的處理，不相容崗位和職務(wù)之間能夠互相監(jiān)督、互相制約，形成有效的制衡體系。在控制論和制衡理論的指導(dǎo)下，事后監(jiān)督部門應(yīng)作為獨(dú)立于會計(jì)核算部門之外的監(jiān)督控制機(jī)構(gòu)，對會計(jì)核算風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制和防范，一方面要注重監(jiān)督人員的權(quán)力分配和制衡，避免由于監(jiān)督人員過失造成的監(jiān)督失誤，另一方面應(yīng)改變以往單純地采用反饋式控制（即控制發(fā)生在行為之后），而是將前饋式控制（即預(yù)測可能發(fā)生的問題）、同步式控制（即行為過程中實(shí)施的控制）和反饋式控制有機(jī)結(jié)合，充分運(yùn)用監(jiān)督資源，在各個(gè)階段把握可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)并加以控制和防范，提升風(fēng)險(xiǎn)防控效果，提高會計(jì)核算質(zhì)量。

二、人民銀行濟(jì)南分行事后監(jiān)督工作的改進(jìn)歷程

（一）事后監(jiān)督發(fā)展背景及歷程

央行內(nèi)部監(jiān)督體系的建立，最早可追溯到1985年內(nèi)部紀(jì)檢監(jiān)察部門的建立，其主要是對個(gè)人辦理業(yè)務(wù)過程的行為進(jìn)行監(jiān)督。到了1998年，為了完善控制環(huán)境，提高各職能部門執(zhí)行政策和工作程序的有效性，按照獨(dú)立性原則成立了內(nèi)審部門，其主要職責(zé)是對內(nèi)控制度、風(fēng)險(xiǎn)管理和干部履職情況進(jìn)行監(jiān)督。2004年，為了加強(qiáng)對重要資金風(fēng)險(xiǎn)部門的日常連續(xù)監(jiān)督，事后監(jiān)督職能從各業(yè)務(wù)部門分離出來。人總行于2004年初開始，在各分行、中心支行分設(shè)事后監(jiān)督中心，負(fù)責(zé)對轄內(nèi)會計(jì)、國庫、貨幣發(fā)行和外匯等部門的會計(jì)核算業(yè)務(wù)實(shí)施事后監(jiān)督，各分支行事后監(jiān)督部門也逐步實(shí)現(xiàn)獨(dú)立分設(shè)。事后監(jiān)督作為央行會計(jì)核算業(yè)務(wù)的重要審核監(jiān)督部門，在規(guī)范會計(jì)業(yè)務(wù)操作、提高會計(jì)核算質(zhì)量和防范核算資金風(fēng)險(xiǎn)等方面發(fā)揮了積極作用，不僅是央行內(nèi)部控制的重要手段，為央行流動資金安全和防范資金風(fēng)險(xiǎn)提供保證，也對被監(jiān)督單位具有督導(dǎo)作用，有效促進(jìn)各業(yè)務(wù)部門加強(qiáng)管理、規(guī)范操作，從而為金融業(yè)提供更優(yōu)質(zhì)服務(wù)，樹立中央銀行的良好形象。

人民銀行濟(jì)南分行（以下簡稱“濟(jì)南分行”）轄內(nèi)的事后監(jiān)督部門獨(dú)立履職僅有10年的時(shí)間，但事后監(jiān)督工作的出現(xiàn)可以追溯到更早。根據(jù)不同時(shí)期會計(jì)核算的大背景和央行職能的變化，事后監(jiān)督以往的發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)不同的階段（見表1）。10多年來，濟(jì)南分行事后監(jiān)督工作在各個(gè)發(fā)展階段都積極轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念、拓展監(jiān)督范圍、探索監(jiān)督方法、創(chuàng)新監(jiān)督手段，在提高轄區(qū)核算質(zhì)量、助推內(nèi)控管理、保障中央銀行資金安全的同時(shí)，也逐漸獲得業(yè)務(wù)部門的認(rèn)可和協(xié)調(diào)協(xié)作，事后監(jiān)督工作質(zhì)效顯著提升，事后監(jiān)督職能得到充分發(fā)揮。

（二）濟(jì)南分行轄內(nèi)事后監(jiān)督工作效率的改進(jìn)

1. 手工時(shí)代的碎片化監(jiān)督。央行事后監(jiān)督是對日常會計(jì)核算業(yè)務(wù)的連續(xù)全面監(jiān)督，對核算過程、結(jié)果實(shí)施有效控制，其出發(fā)點(diǎn)是使核算結(jié)果達(dá)到真實(shí)可靠，使央行核算活動得以按計(jì)劃完成。在濟(jì)南分行事后監(jiān)督發(fā)展的初期，即內(nèi)部監(jiān)督、分散監(jiān)督以及集中監(jiān)督階段的初期，事后監(jiān)督僅是在全面復(fù)核的基礎(chǔ)上，以防范資金風(fēng)險(xiǎn)為重點(diǎn)對會計(jì)核算業(yè)務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，其關(guān)注的重點(diǎn)主要是操作風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)督手段僅僅局限于完全純手工。這一時(shí)期，事后監(jiān)督可運(yùn)用的信息化資源也很有限，僅能獲得各會計(jì)核算專業(yè)分散的每日基本業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，實(shí)施碎片化的監(jiān)督。而由于監(jiān)督獨(dú)立性、時(shí)效性差，監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，未能對這些數(shù)據(jù)進(jìn)行有效的整合和分析評估，對于風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范的能力較弱，會計(jì)核算差錯(cuò)率相對較高，以2006年、2007年為例，會計(jì)業(yè)務(wù)的監(jiān)督差錯(cuò)率達(dá)到0.296‰和0.12‰，國庫業(yè)務(wù)差錯(cuò)也有0.067‰和0.041‰。

2. 信息化時(shí)代的集中監(jiān)督。基于監(jiān)督資源的稀缺而導(dǎo)致的對風(fēng)險(xiǎn)把握的不足，事后監(jiān)督需要把分散的監(jiān)督資源進(jìn)行集中和整合，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督資源的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，提升對風(fēng)險(xiǎn)的控制和關(guān)注程度。進(jìn)入集中監(jiān)督階段，濟(jì)南分行事后監(jiān)督逐漸改進(jìn)監(jiān)督工作模式，由全面復(fù)核型向風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型轉(zhuǎn)變，整合、集中分散的監(jiān)督資源，采用信息化技術(shù)對會計(jì)核算風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行定性和定量，并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率和造成損失大小進(jìn)行動態(tài)關(guān)注，提高了事后監(jiān)督工作效率。

（1）風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的監(jiān)督資源配置。在風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的監(jiān)督模式下，事后監(jiān)督提高了信息化監(jiān)督手段的運(yùn)用效率，將信息化監(jiān)督手段與手工監(jiān)督手段相結(jié)合，使得分散的監(jiān)督資源得以整合和集中起來，也為風(fēng)險(xiǎn)的定性和定量奠定了技術(shù)基礎(chǔ)。在繼2000年組織開發(fā)了中央銀行會計(jì)事后監(jiān)督系統(tǒng)并在全國推廣使用之后，2007年8月濟(jì)南分行自主開發(fā)推廣使用了國庫會計(jì)數(shù)據(jù)集中事后監(jiān)督系統(tǒng)；在2012年和2013年，又先后組織研究開發(fā)了中央銀行國庫業(yè)務(wù)系統(tǒng)（以下簡稱TBS）和國庫會計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（以下簡稱TCBS）配套版本國庫事后監(jiān)督系統(tǒng)、貨幣發(fā)行會計(jì)核算業(yè)務(wù)監(jiān)督系統(tǒng)，在全國率先開展會計(jì)核算數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)（以下簡稱ACS）的監(jiān)督系統(tǒng)試點(diǎn)及推廣工作。至2014年底，濟(jì)南分行轄內(nèi)的事后監(jiān)督工作已基本建立起了會計(jì)、國庫、貨幣發(fā)行業(yè)務(wù)人工與信息技術(shù)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督手段和方式，而這種監(jiān)督方式為濟(jì)南分行事后監(jiān)督工作提供了高效運(yùn)行的平臺。2012年，濟(jì)南分行轄內(nèi)事后監(jiān)督針對會計(jì)核算業(yè)務(wù)各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了全面的分析和評估，在確定風(fēng)險(xiǎn)分類標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，采用定性和定量相結(jié)合的方式對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行層級定性，將操作風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)等按風(fēng)險(xiǎn)大小，分會計(jì)（營業(yè)）、國庫、貨幣發(fā)行專業(yè)，設(shè)立了四個(gè)層次的評價(jià)指標(biāo)，即“四類差錯(cuò)”，四類差錯(cuò)中風(fēng)險(xiǎn)等級的確定主要基于以前年度各類會計(jì)核算差錯(cuò)的發(fā)生概率和產(chǎn)生的損失大小，采用風(fēng)險(xiǎn)矩陣方法將風(fēng)險(xiǎn)等級的確定過程進(jìn)行還原，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)等級量化（線性插值）公式，篩選出關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)。

差錯(cuò)風(fēng)險(xiǎn)值的確定意味著該風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該引起關(guān)注的系數(shù)大小，據(jù)此我們能夠得出大體的差錯(cuò)分類，然后在此基礎(chǔ)上，將這幾類差錯(cuò)進(jìn)行細(xì)化。表2為最終確定的“四類差錯(cuò)”評價(jià)指標(biāo)。

四類差錯(cuò)基本上涵蓋了事后監(jiān)督部門根據(jù)操作規(guī)程能夠發(fā)現(xiàn)的大部分差錯(cuò)或問題。根據(jù)不同類別風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和對會計(jì)核算造成損失的大小，濟(jì)南分行事后監(jiān)督充分利用和調(diào)整監(jiān)督資源、人力資源的配置和運(yùn)用，對各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行不同程度的關(guān)注和控制，即風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的監(jiān)督資源配置。由于一類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率很低，而四類風(fēng)險(xiǎn)對會計(jì)核算造成的損失較小或可忽略不計(jì)，因此，事后監(jiān)督將對風(fēng)險(xiǎn)關(guān)注的重點(diǎn)放在二類和三類差錯(cuò)上。首先，針對二類、三類差錯(cuò)發(fā)生的內(nèi)容和發(fā)生頻率較高的特點(diǎn)，對監(jiān)督資源配置進(jìn)行時(shí)間和空間上的優(yōu)化：對監(jiān)督資源配置的時(shí)間優(yōu)化主要體現(xiàn)在將監(jiān)督工作前移至事中和事前，如針對某些業(yè)務(wù)開展實(shí)時(shí)監(jiān)督，將風(fēng)險(xiǎn)阻斷在更早可能發(fā)生的時(shí)間里；對監(jiān)督資源配置的空間優(yōu)化主要體現(xiàn)在對現(xiàn)場監(jiān)督的重視，更加有效和及時(shí)地對登記簿、重要空白憑證等事項(xiàng)的監(jiān)督盲區(qū)進(jìn)行控制，實(shí)現(xiàn)了對一些重要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)業(yè)務(wù)和環(huán)節(jié)的有效驗(yàn)證，彌補(bǔ)了日常非現(xiàn)場監(jiān)督的不足。其次，事后監(jiān)督通過建立以濟(jì)南分行跨部門、跨專業(yè)培訓(xùn)為主體，事后監(jiān)督專業(yè)培訓(xùn)為補(bǔ)充的培訓(xùn)機(jī)制，不定期地組織專業(yè)勞動競賽、業(yè)務(wù)座談、聯(lián)合檢查以及一線課堂等活動，不斷強(qiáng)化全轄事后監(jiān)督工作人員對會計(jì)核算風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注和控制，提升對人力資源的運(yùn)用效率，提升事后監(jiān)督隊(duì)伍對風(fēng)險(xiǎn)的防范力度。隨著監(jiān)督信息資源的有效利用，對核算風(fēng)險(xiǎn)控制和防范能力不斷加強(qiáng)，全轄的總體差錯(cuò)數(shù)量有明顯下降，特別是事后監(jiān)督所關(guān)注的二類和三類等風(fēng)險(xiǎn)等級較高的差錯(cuò)顯著減少，如圖1所示。

（2）風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)的動態(tài)化機(jī)制。除了對會計(jì)核算風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行前期校驗(yàn)，即設(shè)定風(fēng)險(xiǎn)等級之外，濟(jì)南分行事后監(jiān)督中心還注重在監(jiān)督工作完成之后，將發(fā)現(xiàn)差錯(cuò)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類，根據(jù)最終的各類風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率和產(chǎn)生的損失程度大小對風(fēng)險(xiǎn)的分類和應(yīng)關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容進(jìn)行后期校正和調(diào)整，建立了風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)的動態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。在動態(tài)化監(jiān)督機(jī)制下，隨著不同類別風(fēng)險(xiǎn)的系數(shù)變化，事后監(jiān)督有針對性地進(jìn)行監(jiān)督資源的配置，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行不同程度的關(guān)注和控制，并據(jù)此對會計(jì)核算的質(zhì)量進(jìn)行判斷和定性，對風(fēng)險(xiǎn)和差錯(cuò)產(chǎn)生的原因進(jìn)行分析研究，提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范建議和整改要求。在風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)的動態(tài)化監(jiān)督機(jī)制下，監(jiān)督工作效率有了改進(jìn)，監(jiān)督質(zhì)效不斷提升，同時(shí)對提高會計(jì)核算質(zhì)量和助推內(nèi)控管理也起到了一定的作用。圖2顯示了2008年以來濟(jì)南分行轄內(nèi)會計(jì)核算業(yè)務(wù)差錯(cuò)的下降情況。

三、啟示

（一）風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型監(jiān)督模式是央行事后監(jiān)督發(fā)展的方向

濟(jì)南分行事后監(jiān)督工作經(jīng)過十幾年的不斷改進(jìn)和優(yōu)化，逐漸意識到應(yīng)根據(jù)中央銀行的會計(jì)核算模式，在前臺核算系統(tǒng)發(fā)生實(shí)質(zhì)性變革發(fā)展的同時(shí)，構(gòu)建起與之相適應(yīng)的事后監(jiān)督工作模式和體系來有效控制風(fēng)險(xiǎn)，滿足事后監(jiān)督工作的要求。當(dāng)前中央銀行核算數(shù)據(jù)集中模式下事后監(jiān)督模式應(yīng)過渡到基于信息化的完全風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型模式，即監(jiān)督理念以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向、以信息化為監(jiān)督手段，堅(jiān)持對風(fēng)險(xiǎn)動態(tài)的關(guān)注和調(diào)整，以期加強(qiáng)對風(fēng)險(xiǎn)的控制和防范。在這種模式下，監(jiān)督工作不僅可以很好地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，還能對會計(jì)核算業(yè)務(wù)的事前、事中起到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警作用，在防范和化解央行會計(jì)核算資金風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)核算的規(guī)范化程度和業(yè)務(wù)核算質(zhì)量上將達(dá)到預(yù)期的效果，滿足事后監(jiān)督工作要求。

（二）信息化是監(jiān)督效率提升的動力

濟(jì)南分行事后監(jiān)督部門從無到有、從不完善到逐漸完善，在十幾年的發(fā)展歷程中，不斷改進(jìn)監(jiān)督效率，努力提高對監(jiān)督信息資源、技術(shù)資源的運(yùn)用。尤其是在信息化技術(shù)的充分運(yùn)用背景下，事后監(jiān)督得以獲得更多更全面的監(jiān)督信息，并以獨(dú)立的視角將這些監(jiān)督信息資源進(jìn)行整合，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)的動態(tài)化機(jī)制，調(diào)整和優(yōu)化監(jiān)督資源和人力資源的配置，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動態(tài)實(shí)時(shí)的把握和關(guān)注，并對風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注進(jìn)行后期校正。在充分囊括資源的同時(shí)嘗試開展對資源的分析研究，針對核算業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估并提出相關(guān)的防控措施和建議以指導(dǎo)和促進(jìn)核算工作，監(jiān)督資源的運(yùn)用效率提升到了前所未有的高度。由于監(jiān)督效率提升后涵蓋的風(fēng)險(xiǎn)種類比較全面、監(jiān)督目標(biāo)更加明確，在此基礎(chǔ)上，濟(jì)南分行事后監(jiān)督建立起了較為完善的組織架構(gòu)和人員配備，以及以濟(jì)南分行跨部門、跨專業(yè)培訓(xùn)為主體，事后監(jiān)督專業(yè)培訓(xùn)為補(bǔ)充的培訓(xùn)機(jī)制，并已基本建立起了會計(jì)、國庫、貨幣發(fā)行業(yè)務(wù)人工與信息技術(shù)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督手段和方式，通過不斷提高監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)，提升監(jiān)督手段來保證對會計(jì)核算風(fēng)險(xiǎn)的把握和監(jiān)督效用的實(shí)現(xiàn)。這些監(jiān)督工作的改進(jìn)促進(jìn)了轄內(nèi)會計(jì)、國庫、發(fā)行、外匯等各業(yè)務(wù)部門的管理和規(guī)范化操作，有助于實(shí)現(xiàn)央行金融服務(wù)的職能、樹立中央銀行的良好形象。由此可見，信息化是監(jiān)督效率提升的動力，基于信息化技術(shù)的效率改進(jìn)方式通過合理的優(yōu)化資源配置和提高資源使用效率可以提高組織的工作效率，從而積極發(fā)揮組織的職能作用。

（三）監(jiān)督體系的優(yōu)化是一個(gè)動態(tài)過程

濟(jì)南分行事后監(jiān)督部門從成立至今，主要經(jīng)歷了從分散到獨(dú)立監(jiān)督的體系建設(shè)過程，通過不斷對監(jiān)督體系建設(shè)進(jìn)行改進(jìn)和完善，最終形成了以濟(jì)南分行為中心的事后監(jiān)督專業(yè)垂直管理的模式和思路?？梢钥闯?，作為央行內(nèi)部的一個(gè)組織，在不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，事后監(jiān)督體系的建立和優(yōu)化是根據(jù)中央銀行會計(jì)核算模式的變化，同時(shí)考慮宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展大背景和中央銀行職能改變的產(chǎn)物，是一個(gè)動態(tài)的過程。2015年3月，為加強(qiáng)央行的對外職能、削弱對內(nèi)職能，根據(jù)《中國人民銀行濟(jì)南分行關(guān)于做好轄區(qū)地市中心支行內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整工作的通知》（濟(jì)銀發(fā)[2015]57號）的規(guī)定，濟(jì)南分行事后監(jiān)督工作方式變?yōu)榧泻头稚⒈O(jiān)督相結(jié)合的模式。不同發(fā)展背景下不同事后監(jiān)督體系的選擇是以能夠最好地適應(yīng)央行的會計(jì)核算工作、為央行職能的實(shí)現(xiàn)提供保障為依據(jù)的，是不斷變化的動態(tài)過程。

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