淺議政府公共項目引入社會資本的運作模式

摘 要：隨著經(jīng)濟社會不斷的發(fā)展，人民群眾對公共服務提出了更多更高的需求。經(jīng)濟新常態(tài)形勢下，經(jīng)濟增速換擋回落，財政收入增長放緩，以前單純依靠政府主導推進基礎設施建設提供公共服務的模式已經(jīng)不適應發(fā)展的需求。與此同時，社會存量資本有著大量的投資需求。引入社會資本參與公共項目不僅能夠減輕財政支出壓力、盤活民間資本，更有利于激發(fā)經(jīng)濟活力和創(chuàng)造力，充分發(fā)揮市場機制的作用、提升公共服務供給的質量和效率。

關鍵詞：公共項目；社會資本；運作模式

以往公共項目建設都是由我國政府部門承擔，建設資金基本來源于我國的財政支出，這不僅增加了財政支出的壓力，還增加了政府對微觀經(jīng)濟事項的直接參與，導致職能錯誤、越位和缺位等問題。針對我國公共項目建設進行深入調查發(fā)現(xiàn)，因為投入資金力度不足，很多的公共項目建設停滯，以及眾多的公共項目建設的質量不能達到相關的標準，沒有將項目建設的意義全面、充分的展現(xiàn)。社會資本的引入能夠對此不良情況進行有效的改善，下面就引入社會資本的運作模式進行詳細闡述。

1 政府公共項目引入社會資本的必要性和可行性

我國公共項目建設資金的主要來源就是我國的財政部門。很多研究學者，以及相關的工作人員認為，社會公共項目建設投入資金增加了我國財政部門的壓力，目前財政部門對于工程項目的投資力度不足，使得我國公共項目建設亟需找尋新的建設資金融入渠道，引入社會資本進入社會公共項目建設中是必然的選擇?，F(xiàn)階段為了不斷的加快我國社會公共項目建設，應當積極的應用社會投資的力量為政府公共項目建設增加新的生命力，提升我國社會公共項目的公共服務水平和公共服務質量。社會資本融入到公共項目建設中，能夠使得公共項目的服務和產品更加的多元化，能夠有效的解決社會資本閑置以及公共項目建設資金短缺的不良情況[1]。

政府公共項目建設具有公益性的特點，那么社會資本的引入是否會對公共項目的公益性造成不良的影響，這是需要深入思考的重要問題，也是考慮公共項目引入社會資本可行性的關鍵點。一些研究學者認為，公益性與無償性有著一定的差異，公益性與逐利性可以說并不是相互排斥的。政府和社會資本合作按照合同辦事、公開透明、監(jiān)管到位，有利于拓展社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場活力和創(chuàng)造力，有效盤活社會存量資本，充分發(fā)揮民營經(jīng)濟資金管理和儲備能力，提升公共項目的供給質量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。

2 產權改制運作模式

2015年8月24日，國務院出臺了《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，提出了推進國有企業(yè)混合所有制改革，鼓勵社會資本投資主體通過出資入股、收購股權、認購可轉債、股權置換等多種方式，參與到國有企業(yè)改制重組或國有控股上市公司增資擴股以及企業(yè)經(jīng)營管理中來。

公共項目應通過類別劃分、功能界定，實現(xiàn)分類改革、分類發(fā)展。商業(yè)類公共項目，主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域，按照市場化要求商業(yè)化運作?？煞e極引入社會資本實現(xiàn)股權多元化，社會資本可以參股、相對控股，也可以絕對控股、推進上市。公益類公共項目，以保障民生、服務社會為主要目標，具備條件的也可以實行投資主體多元化，社會資本可通過購買服務、特許經(jīng)營、委托代理等方式參與其中。政府公共項目混合所有制改革，有利于增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能，實現(xiàn)國有資產保值增值的目標。

3 公私合營運作模式

3.1 政府新建項目

3.1.1 建設—運營—移交

建設-運營-移交運作模式由社會資本或相關公司等私人部門承擔新建公共項目的投資、設計、建造、運營和維護等，向社會提供公共服務的一種方式，合同期滿后私人部門將公共項目資產及相關權利等有償或無償移交給政府部門。期間，私人部門可以向用戶收取費用或銷售產品以賺取利潤，政府部門實施監(jiān)督、調控。

該模式在我國政府新建公共項目中非常的適用，公共項目投資大周期長，需要大量資本投入，該模式能夠有效的緩解我國的財政壓力，保證公共項目建設的資本投入。同時，該模式存在著一定的劣勢，就是需要我國政府部門加強監(jiān)督力度，不然公共項目具有的公益性很難得到有效的保障。私立企業(yè)很可能站在盈利的角度進行公共項目的建設，刻意的降低公共項目建設的質量標準或者造就短期行為，導致公共項目移交后政府部門需要消耗大量的資金進行維護和修理。

3.1.2 建設—擁有—運營

建設一擁有一經(jīng)營運作模式是在社會資本或相關私人部門承擔新建公共項目之后，不再將此項目移交政府部門，而是不受時間限制地擁有并運營該項目的設施。私人部門擁有公共項目所有權可以從項目的全壽命周期考慮，合理、系統(tǒng)的統(tǒng)籌規(guī)劃、涉及和運營，在提高效率、節(jié)約成本的基礎上，更好的提高公共項目的服務質量。政府部門需要承擔相關政策的制定和監(jiān)督管理，嚴格的保證社會公共服務的公平性，還要由我國的政府相關部門對社會公共項目的績效監(jiān)管進行全面性的評價，并且依據(jù)結果給予一定的回報。

該模式有助于政府新建公共項目中有效的吸收社會資本，是積極的先進管理模式，有利于促進社會公共項目運行效益。相關的研究人員認為該社會資本引入的運作模式具有的優(yōu)勢在于可以有效的提升投資的效益，將公共項目的建設風險進行轉移，有效的降低公共項目建設需要花費的成本，避免了公共項目建設資金不足的問題，使得我國的政府部門與社會資本單位得到雙贏的局面。然而，缺點在于因為公共項目全權的交予私立部門，這樣很有可能導致私立部門不能站在服務大眾的角度進行公共項目的運營，導致公共項目的公益性受到不良的影響。對此問題也是我國相關部門需要解決的重要難題，需要建立專門的監(jiān)督機構，制定完善的監(jiān)管政策，并且將社會群眾的監(jiān)督力量充分的調動起來，從而保證社會公共項目建設的意義全面的展現(xiàn)。

3.2 政府存量項目

3.2.1 轉讓-運營-移交

轉讓-運營-移交是較為流行的一種引入社會資本的方式，通常適用于存量公共項目，政府將一定期限的產權或經(jīng)營權有償轉讓給社會資本出資的私人部門，由私人部門運營管理，通過在這個期限的經(jīng)營收回出資資本及相應的回報，期滿私人部門將公共項目交還政府部門。

該社會資本引入的運作模式與建設-運營-移交和建設-擁有-運營模式比較，省去了建設環(huán)節(jié)，社會資本投入方免去的建設階段的投資壓力和投資風險，公共項目接收后就有收益，更有利于吸引社會資本。該模式適用于運營階段投資需求較大的公共項目，私人部門運營時間應限定長期。

3.2.2 改建—運營—移交

改建-運營-移交模式是在轉讓-運營-移交模式的基礎上演變而來的，增加了公共項目改建內容。

在需要改建的存量公共項目中可以應用的這一運作模式，該模式下公共項目仍然歸政府部門所有，公共項目的性質不會發(fā)生改變，社會資本投入方為公共項目投入短期的建設資金，并且獲得一定時限的公共項目運營管理權，收取一定的托管費用，獲取公共項目運行的經(jīng)濟效益。這種模式對于具有較長使用年限的公共項目比較適合，但是作為社會資本投入方的私人部門在對項目進行改建的過程中，可能沒有考慮公共服務的實際需求，導致公共項目改善缺乏合理性和科學性。

3.2.3 委托運營

委托經(jīng)營模式下，政府保留公共項目的所有權，將存量公共項目的運營委托給社會資本出資的私人部門，并支付委托運營費，委托運營期限相對較短。

該社會資本引入的運作模式對于我國的重大公共項目非常的適用，能夠保障運營階段充足的社會資本投資運轉，富有專業(yè)性和經(jīng)驗的私人部門可以運用市場化的手段提高公共項目運營效益。所有權和運營權的分離，不僅能夠有效的保證公共項目得到有效的運轉和維修，同時還能由我國的政府部門保證公共項目的服務質量。但是若是我國政府部門不能進行有效的監(jiān)督，很有可能導致委托費用的價值不能得到良好的體現(xiàn)，私立部門沒有履行自身的責任和義務，公共項目建設的意義會受到不良影響。

3.2.4 管理合同

管理合同模式，類似于委托經(jīng)營運作模式，政府保留公共項目的所有權，將存量公共項目的運營授權給社會資本出資的私人部門，只向其支付管理費，管理合同模式通常作為轉讓-運營-移交的過渡方式，合同期限一般很短。

該運作模式適用于管理工作較為沉重的公共項目，一方面社會資本投資方的私人部門的參與可以提供充裕的資金保障，另一方面引入先進的管理模式從而有效的減輕政府工作壓力。但是很有可能導致私立部門亂收費用，對此不良問題，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)必須要依據(jù)我國的法律法規(guī)給予嚴厲的懲罰。

4 結語

政府公共項目引入社會資本是一個長遠、共贏的合作理念，打造成熟的商業(yè)模式是增強對社會資本吸引能力的關鍵。相關部門需要加強研究力度，對政府公共項目引入社會資本的運作模式進行深入研究，根據(jù)公共項目的功能、性質、定位，權衡各種運作模式的可行性及效用高低，做出科學、合理的選擇，保證國有資本的保值增值和公共服務水平的提升。

參考文獻：

[1]丁一.政府投資項目中政府業(yè)主對承包商的激勵機制研究——基于多任務委托-代理模型的分析[J].揚州大學學報（人文社會科學版）.2012（01）：98.

[2]李保霞.關于加強政府與第三方監(jiān)管提升企業(yè)誠信的建議[J].企業(yè)導報.2011（02）：121-122.

[3]丁元竹.國際上社會公共服務供給的主要模式[N].學習時報，2015-

03-16（004）.

作者簡介：

王嘉（1981-），女，山東濱州人，中國海洋大學2013級公共管理專業(yè)研究生。