城中村治理困境研究

摘 要：火山村的搬遷困境表面上來源于村民的具體訴求得不到有效解決，實際上源于政府和社會交流介質(zhì)的短缺以及村民文化對于城鎮(zhèn)化的抵制。短期解決方案就是雙方必須同時做出讓步，在互相妥協(xié)的基礎(chǔ)上達成新的方案。而如何在根本上解決城中村搬遷難的問題，則需要社會的不斷發(fā)展來消化和解決。

關(guān)鍵詞：交流介質(zhì) 村民文化 城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F290 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）11-211-02

隨著中國城市化進程的加快，城中村的治理與改造日益成為一個被廣泛關(guān)注與熱議的話題。城中村治理具有明顯的地域性和獨特性，因此解決此類問題沒有通法可用，必須因地和因時制宜。本文選取了山西省古交市火山村這一個例子，重點研究了火山村在整體改造和搬遷的過程中由于哪些原因?qū)е铝瞬疬w任務(wù)不能順利進行。

火山村位于古交市區(qū)的東北方向，隸屬于古交市河口鎮(zhèn)?；鹕酱逡徊糠纸ㄓ谏窖校徊糠治挥谏较碌钠皆?，山下是一片非常適合耕種的耕地，耕地上除了農(nóng)作物外，還有樹苗、大棚等其他附著物。古交市政府原本計劃對火山村進行整體搬遷和改造，但卻遭到了部分火山村村民的抵制，以至于改造工程從2012年開始進行以來，到如今也沒有實質(zhì)性的進展。經(jīng)過一些初步的調(diào)研后，筆者總結(jié)了三個導致火山村村民拒絕搬遷的原因，這些原因沒有任何普適性，可能只在一定程度上適用于火山村的情況而已。第一個阻礙火山村順利搬遷的原因是村中原有住房的拆遷補償問題。古交市政府給出的意見是，隨著房屋樓層的增加，給予房屋補償?shù)拿娣e遞減。這個方案原則上具有可行性，但是卻沒有實際上的操作性，原因大概有三個方面：首先是房屋的新舊與質(zhì)量沒有納入意見的考量范圍，房屋的補償面積只以原住房面積的大小和樓層為依據(jù)，這樣一來，新建住房的村民便感覺補償方案不公平，房屋修建質(zhì)量更高的村民也是如此。其次，房屋補償方案中房屋面積的計算不包括住房周圍的附著物，無論是搭建的簡易棚戶，還是有一定修建質(zhì)量的磚瓦房，都不記入補償范圍之內(nèi)。這樣的要求也令許多村民感到難以接受。最后住房修建在山上的村民普遍愿意拆遷，而山下的村民因為地理環(huán)境比較優(yōu)越，對于拆遷則積極性不大，政府意見對于房屋地理位置的考慮不甚周詳。第二個原因則是來自于土地補償?shù)膯栴}。古交市政府出臺的拆遷意見中，按照火山村村民在籍的年份給予不同金額的土地補償：1964年前在籍人員按每人3萬元的標準給予補償，1964年到1984年在籍的村民按每年8千元的標準給予補償，1984年之后在籍的村民則沒有補償。這一規(guī)則遭到了很多村民的反對，大抵上有以下幾個原因：一是年齡劃分不符合實際情況，1964年前的村民大多已不在村中居住，而1964年后在籍的村民才是火山村的主體所在，真正需要大量補償?shù)拇迕癫荒塬@得補償，相反已取得城市戶口的人員反而得到的更多，村民對此頗有怨言。二是土地上的附著物沒有明確的補償標準，許多林地的補償都是按照耕地的標準進行的，這導致了土地補償“一刀切”的出現(xiàn)，村民肯定不會買賬。最后一個原因就是就業(yè)問題?；鹕酱宕迕褡怨乓詠砭褪强刻锍燥?，靠地生活，離開了賴以生存的土地，實際上就沒有了生活來源。古交市政府其實也考慮到了這種情況，也提供了許多解決就業(yè)的方法和途徑，例如成立小區(qū)物業(yè)公司，吸納火山村富余勞動力;實施就業(yè)培訓;開辟其他土地供火山村村民進行耕種。但這些方法都是治標不治本：物業(yè)吸納數(shù)量有限，就業(yè)培訓不解決實質(zhì)問題，新開辟的土地不如以前的水澆地質(zhì)量好等等。原來耕種土地時，幾畝地可以養(yǎng)活一大家子，可一旦“進入”城市后，就必須要有工作和收入才能維系基本生活開支。古交市容量十分有限，不可能在短時間內(nèi)給火山村村民提供足夠多的就業(yè)和工作機會，這就給火山村的搬遷造成了很大的困難。

其實，從另一個角度看，這些原因其實也都是存在于深層次問題上的表面現(xiàn)象，之所以這些現(xiàn)象被不斷地放大和顯現(xiàn)，歸根結(jié)底源于深層問題長年累月得不到解決。這些所謂的“深層次的原因”，筆者把它概括為兩個方面：政府和社會交流介質(zhì)的短缺以及村民文化對于城鎮(zhèn)化的抵制。一方面，政府很難獲得一份比較清晰的村民訴求“清單”，其制定政策和意見的依據(jù)大多來源于現(xiàn)成的案例和相關(guān)文件規(guī)定，并沒有進行實地調(diào)研和訪談?；蛘哒f，即使政府獲得了第一手的資料和信息，在沒有進行廣泛聽證和質(zhì)詢的基礎(chǔ)上，便制訂了一套所謂的實施意見和辦法，這些實施細則實際上可操作的空間并不大，大多屬于“閉門造車”的結(jié)果，屬于“辭藻華麗”的表面文章。根據(jù)“理性選擇理論”，政府作為行為主體，自然要最大化地滿足自己的利益需求，自然難以滿足村民的現(xiàn)實要求。另一方面，村民在遇到利益受到損害的情況下，不能通過合法途徑維護自己的權(quán)益，反而選擇了通過越級上訪等方式表達訴求，實際上并不利于問題的解決，反而會激化矛盾。越級上訪不僅不能解決村民的利益訴求，反而會進一步加劇干群矛盾，不利于問題的解決?，F(xiàn)實情況是，村民不相信政府，只相信上一級政府才能解決自己的問題，而政府因為不了解村民的具體訴求，在制定政策時不能做到實事求是，因此也難以令村民滿意，這樣一來，政府和社會之間便缺少了溝通的介質(zhì)，或者說渠道，一旦溝通不暢，問題便會越積越大，等到積攢的問題達到一定程度而不能解決時，社會群體性事件便爆發(fā)了。所以，政府和村民認真細致地了解彼此的訴求和做法，真正做到知己知彼，才能進一步緩和干群矛盾，構(gòu)建起和諧的城鄉(xiāng)社會。另一方面則是村民文化對于城鎮(zhèn)化的抵制。作為一個有著悠久農(nóng)業(yè)經(jīng)濟歷史的國家，農(nóng)村的生活方式和文化根深蒂固，相比而言，作為市場經(jīng)濟代表的城市文化遠沒有達到發(fā)達國家的普及程度。具體來說，火山村村民已經(jīng)習慣了農(nóng)村慢節(jié)奏的生活方式，對于城市生活的那種快節(jié)奏的生活有一種天生的恐懼感。原本通過種地就可以維持生活的必需，而如今卻需要尋找一份解決饑飽問題的工作來養(yǎng)家糊口，或者說農(nóng)民對于土地有一種與生俱來的依賴感，一旦失去之后就會產(chǎn)生不適應(yīng)感，這種不適應(yīng)感就是村民文化對于城鎮(zhèn)化的抵制。當然，隨著社會的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化是一個不可逆的過程，村民文化也會不斷地發(fā)展衍化，但至少就目前的情況下，如何平衡和協(xié)調(diào)兩者之間的矛盾，事關(guān)城鎮(zhèn)化水平的質(zhì)量。

火山村的搬遷困境就是在以上兩個原因基礎(chǔ)上，村民不滿政府拆遷計劃的情況下產(chǎn)生的。短期解決方案就是雙方必須同時做出讓步，在互相妥協(xié)的基礎(chǔ)上達成新的方案;而如何在根本上解決城中村搬遷難的問題，則需要社會的不斷發(fā)展來消化和解決。

村落是農(nóng)業(yè)文明的產(chǎn)物，也必將隨著農(nóng)業(yè)文明的衰落而終結(jié)。在當今中國，工業(yè)化方興未艾，城鎮(zhèn)化如火如荼，在這樣的一個時代背景之下，探討村落的命運，尤其是城中村的前途，便凸顯其現(xiàn)實性和緊迫性。李培林先生的《村落的終結(jié)》一書之所以成為個中翹楚，在筆者看來是因為這本書并不是就城中村改造的表面現(xiàn)象進行泛泛而談，而是對于一些深層次的社會現(xiàn)象進行了解讀，即村落終結(jié)相對于農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變的滯后性。

對于這一現(xiàn)象，李培林在書中是這樣描述的：“村落作為一種生活制度和社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，其終結(jié)過程要比農(nóng)民的職業(yè)身份轉(zhuǎn)變，更加延遲和艱難?！苯?jīng)過幾千年的歷史演變和文化熏陶，村落中村民的意識形態(tài)和日常行為都有著一套約定俗成的規(guī)范約束，它們雖然不像法律那樣明文成條，卻都有著不輸于其的強制力和執(zhí)行力。這種村俗民約質(zhì)樸而有力，通俗且易懂，經(jīng)過幾代的傳承，深入人心。工業(yè)文明來臨后，新的一套屬于城市系統(tǒng)的規(guī)范規(guī)則對村落的“軟規(guī)范”形成了沖擊，這種沖擊猶如驚雷后的暴雨，迅猛而激烈。結(jié)果已經(jīng)注定，城市化和工業(yè)化是不可避免的，但這個過程卻必定要伴隨著種種的陣痛，如今的城中村改造難題便是其例之一。村落雖然沒有了，但“新市民”的內(nèi)心并沒有實質(zhì)性的轉(zhuǎn)變，他們的自認身份還是“村民”，雖然住進了高層，沒有了耕地和宅基地證，但他們對于土地的崇拜以及村民互相關(guān)系的熟絡(luò)依然絲毫未減。這種身份轉(zhuǎn)變的滯后性大致可以從政治、經(jīng)濟和文化三個方面來進行解讀。

政治上主要是基層行政管理體系的變化。在中國，村一級和社區(qū)一級的基層行政管理體系都屬于基層政治制度的重要組成部分，但兩者卻有著很大的差別。城中村村委會改為城市居委會后，表面上成為了城市社區(qū)的一份子，完成了行政村向基層社區(qū)的過渡，但實際上具體到日常管理和運作時，與以往村委會的做法殊途同歸，并無二致。城市中街道社區(qū)只負責有限的事務(wù)，而在村落社區(qū)的管理中，村委會卻事無巨細，全部包辦;城市社區(qū)的建設(shè)和管理費用由國家財政支付，而村落社區(qū)的建設(shè)和管理費用卻由村集體支付;城市社區(qū)的社工和工作人員有國家規(guī)定的保障、退休以及相關(guān)福利制度，村落社區(qū)的村干部則還是以前的待遇，并沒有改變。這種“換湯不換藥”的轉(zhuǎn)變，大量存在于中國的城中村改造中。村民要想真正融入城市的生活中，管理制度上的切實改變是第一步，第一步走得好與壞，直接影響到以后的工作和進展。

經(jīng)濟上則是村落集體經(jīng)濟的分紅和福利。曾幾何時，村民為了擁有一個城市戶口，可以放棄土地、住房乃至一切，這種情況最近有了轉(zhuǎn)變，這個最近要追溯到城市化進程加快的那幾年。由于城市的擴張、地價的飆升，擁有一個農(nóng)村戶口不再是“貧窮”的象征，甚至在有些地區(qū)還出現(xiàn)了“逆城鎮(zhèn)化”的現(xiàn)象。中國的“逆城鎮(zhèn)化”和西方是不同的，因為兩者雖然表象相似，卻根本上不處于同一個階段。另外，相對來說村民都沒有一個穩(wěn)定的工作，這其實不是因為村民的文化程度或者說技藝不夠高，因為城中村的下一代也在讀書上學，而且好些已經(jīng)參加工作并融入了城市的生活中。在筆者看來，這其實是因為他們對于村落生活的留戀與認可已經(jīng)根植于心底，對于城市的生活習慣和方式有一種近乎于本能的抗拒與排斥，不是難以轉(zhuǎn)變，而是不想轉(zhuǎn)變。

文化上則是熟人社會的逐漸崩塌與解體。作者在書中舉了一個例子，村中社區(qū)的樓道中平時都擺放著許多雜物而沒人管，城市新建小區(qū)則是另外一副景象：干干凈凈，無比整潔。這難道是因為村民的素質(zhì)有多么低下，城市的居民素質(zhì)有多么高尚嗎？當然不是。村民之間都相互熟絡(luò)，新建小區(qū)的居民卻互不相識，這種熟人社會到匿名社區(qū)的轉(zhuǎn)變，使得原本的私人關(guān)系日益淡泊，這時如果有誰還敢在樓道亂扔雜物，必會受到物業(yè)的懲罰，沒有任何人會講情面。不得不說，當今的住宅小區(qū)雖然外表光鮮，好似高雅，其實傳統(tǒng)的人情世故，往來談笑早已逝去無存，或者說所剩無幾。城中村村民變市民后，村民之間的人情往來短時間內(nèi)不會消散，并且這種人情聯(lián)系對于社區(qū)的管理也有一定的幫助，可以顯著地降低管理成本。但隨著時間的流逝，熟人社會的解體也是不可避免的，用作者的話說就是：“人們似乎忘卻或忽略了，在故去的老人和新生的嬰兒之間存在的繼替關(guān)系，以及后者的血脈和身軀里依舊流淌和生存著的祖輩的血液和基因?！?/p>

村落慢慢終結(jié)了，但其作為一種生活制度和社會管理網(wǎng)絡(luò)依然要存續(xù)好長時間。這種轉(zhuǎn)變的滯后性，對于中國城市化進程究竟是福是禍，不一而論。但肯定的是，政策制定者和執(zhí)行者要充分尊重這種傳統(tǒng)村落的生活和辦事方式，拔苗助長的行政推動以及放任自流的靜觀其變都不可取，均衡照顧各方利益，循序漸進推動改造才不失為萬全之策。

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（作者單位：山西大學政治與公共管理學院 山西太原 030006）

（作者簡介：趙澤，山西大學政治與公共管理學院政治學理論專業(yè)碩士研究生，研究方向：城中村治理研究。）（責編：賈偉）