北京市專業(yè)檔案管理問題與對策研究

白巍

摘要：本文在總結(jié)北京市專業(yè)檔案工作基本現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析了理論研究滯后、制度建設(shè)有待加強、管理模式局限性、保管空間不足等突出問題，提出了通過加強理論研究、推動專業(yè)檔案制度建設(shè)、加快國家專業(yè)檔案館建設(shè)、加大對庫房安全檢查的力度等措施，以提高專業(yè)檔案工作水平。

關(guān)鍵詞：專業(yè)檔案 專業(yè)檔案館 檔案管理

2011年底，國家檔案局立足檔案資源體系建設(shè)的戰(zhàn)略高度，從國家層面對專業(yè)檔案和專業(yè)檔案工作給予了最新定位。主要是分兩批下發(fā)了《國家基本專業(yè)檔案目錄》，明確界定了100種國家專業(yè)檔案，提出了專業(yè)檔案工作的要求。其中，國家檔案行政管理部門將專業(yè)檔案定位于“國家檔案資源的重要組成部分”，強調(diào)指出了100種專業(yè)檔案是為滿足各項事業(yè)發(fā)展和人民群眾基本需求必須建立的檔案種類，并要求各專業(yè)主管部門和各級檔案行政管理部門要把專業(yè)檔案工作列為監(jiān)管的重點?；诖?，本文對北京市專業(yè)檔案工作的現(xiàn)狀進行梳理，發(fā)現(xiàn)在理論研究、制度建設(shè)、管理模式、保管空間等方面存在問題，提出加強理論研究、推動專業(yè)檔案制度建設(shè)、加快國家專業(yè)檔案館建設(shè)、加大對庫房安全檢查的力度等措施。

一、專業(yè)檔案工作的基本現(xiàn)狀

專業(yè)檔案在檔案工作中具有重要作用。近年來，隨著北京市經(jīng)濟社會水平的不斷發(fā)展，專業(yè)檔案也呈現(xiàn)出新的特征，筆者根據(jù)多年來的工作實踐，對北京市專業(yè)檔案工作的基本現(xiàn)狀梳理如下：

（一）專業(yè)檔案種類眾多，資源極大豐富

一是從種類上看，專業(yè)工作所涉領(lǐng)域較多，使得專業(yè)檔案種類繁雜。目前，北京市的專業(yè)檔案共計105種，分布在50余個專業(yè)主管機關(guān)和專業(yè)系統(tǒng)中。其中，一部分專業(yè)檔案直接由市級專業(yè)主管機關(guān)統(tǒng)一管理，另一部分專業(yè)檔案由市和區(qū)縣兩級機關(guān)管理，還有一部分專業(yè)檔案則只在基層單位形成。二是從數(shù)量上看，專業(yè)檔案數(shù)量巨大。專業(yè)檔案數(shù)量與專業(yè)機關(guān)、系統(tǒng)、部門的工作職能、管理范圍密切相關(guān)，與該系統(tǒng)或該單位的管理對象、工作事項一一對應(yīng)。據(jù)不完全統(tǒng)計，北京市專業(yè)檔案數(shù)量約為2億多卷（件），排架長度約2000公里。

（二）專業(yè)檔案制度建設(shè)得到強化，管理愈加規(guī)范

專業(yè)檔案自身的特點，要求專業(yè)檔案的管理必須要有符合專業(yè)特性的、統(tǒng)一的制度來進行約束。由于每項專業(yè)工作形成的文件材料都有其自身的規(guī)律和特點，因此在對其進行歸檔、管理、利用等工作中也會有較大差別。例如，在檔案整理方面就有不同的方法，有的以“案件”形式整理，有的以“法人單位”形式整理，有的以“自然人”形式整理，有的以“項目”形式整理。

近年來，從國家到北京市也都越來越重視專業(yè)檔案制度建設(shè)，檔案行政管理部門與專業(yè)部門聯(lián)合或單獨制發(fā)了一批專業(yè)檔案管理制度。這些制度建設(shè)在規(guī)范專業(yè)檔案管理工作中發(fā)揮了重要作用。在制度建設(shè)的推動下，目前，北京市已經(jīng)制發(fā)了50多個規(guī)范全行業(yè)系統(tǒng)的專業(yè)檔案管理辦法，理順了專業(yè)檔案管理體制，提出了管理要求，劃定了歸檔范圍，確定了保管期限，規(guī)定了整理方法，明確了歸屬流向。同時，一些專業(yè)主管機關(guān)還采取培訓(xùn)、達標(biāo)驗收、工作考核等方式，確保制度的貫徹落實，有力地促進了專業(yè)檔案管理的規(guī)范化。

（三）專業(yè)檔案利用工作服務(wù)于民的作用更加突出

一是涉及民生的專業(yè)檔案數(shù)量眾多。在《國家基本專業(yè)檔案目錄》的100種專業(yè)檔案中共有48種直接涉及民生，北京市105種專業(yè)檔案中，直接涉及民生的49種，將近半數(shù)。二是利用工作開放活躍。專業(yè)檔案是在保障和改善民生工作活動中形成的原始記錄，或是公民到主管業(yè)務(wù)部門辦理有關(guān)審批、登記、備案事項的真實記載，如社會保險檔案、公證檔案、婚姻登記檔案等。這些專業(yè)檔案對建設(shè)和諧社會、造福民眾、維護公民合法權(quán)益等具有重要作用。

二、突出矛盾和問題

（一）理論研究滯后

開展專業(yè)檔案管理工作需要理論的指導(dǎo)，但是目前這方面的理論研究還不夠廣泛和深入，滯后于實際管理工作。主要體現(xiàn)為：科研項目少、研究成果少、理論書籍少、發(fā)表文章少。由此造成了實際工作中專業(yè)檔案概念不清晰、界定不明確、管理不科學(xué)等問題，例如，在名稱上存在著“專業(yè)檔案、專門檔案、業(yè)務(wù)檔案”等不同的表達方式。再如，信訪檔案雖然被列入了國家基本專業(yè)檔案目錄，但是按照國家檔案局第8號令規(guī)定，各立檔單位將形成的信訪檔案劃入文書檔案范疇來進行管理。

（二）專業(yè)檔案制度建設(shè)有待加強

專業(yè)檔案有其自身特點，不能簡單套用文書檔案管理的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和要求進行管理，因此，專業(yè)檔案在收集、管理、利用等方面的制度建設(shè)對規(guī)范專業(yè)檔案工作尤為重要。目前，專業(yè)檔案制度建設(shè)還存在不健全、不完善的問題；還有一些專業(yè)檔案管理制度出臺時間過早，內(nèi)容趨于陳舊，已經(jīng)不適應(yīng)當(dāng)前需要。

（三）管理模式限制了專業(yè)檔案的利用服務(wù)

檔案室是立檔單位內(nèi)部設(shè)置的集中管理本單位檔案的專門機構(gòu)，近年來隨著專業(yè)檔案的發(fā)展，檔案室的管理模式已經(jīng)越來越不適應(yīng)專業(yè)檔案發(fā)展的需要，其局限性也日益顯現(xiàn)。特別是“攤大餅”式的分散管理、分級管理模式，限制了專業(yè)檔案的利用服務(wù)。檔案室是機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，《機關(guān)檔案工作條例》第二十一條規(guī)定“機關(guān)檔案部門保管的檔案是現(xiàn)行檔案，主要供本機關(guān)和上級主管機關(guān)使用，不屬于開放范圍”。目前專業(yè)檔案的利用情況更具開放性，多種專業(yè)檔案的利用范圍不僅限于本單位內(nèi)部使用，上下級機關(guān)、紀(jì)檢審計機關(guān)、公檢法機關(guān)，甚至公民個人都可利用。由此可見，檔案室的管理模式限制了專業(yè)檔案利用服務(wù)的程度。此外，完備的專業(yè)檔案工作需要建章立制、督導(dǎo)檢查、鑒定銷毀、信息化建設(shè)等，檔案室的機構(gòu)設(shè)置和有限的人員配備難以支撐起如此巨大的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)工作。

（四）檔案庫房嚴(yán)重不足，條件簡陋，影響檔案安全

專業(yè)檔案基數(shù)大，增速快，檔案庫房面積卻十分有限，隨著專業(yè)檔案數(shù)量的增多，這一矛盾還將突出。一些單位檔案保管壓力大，不堪重負(fù)，只得將辦公室改造成庫房，或者在辦公樓地下室存放檔案，這樣的庫房先天條件不足，難以達到“八防”要求；還有一些單位甚至采取外包和托管形式，外租樓房、平房、倉庫保管檔案，兩地辦公，人檔分離的現(xiàn)象給檔案安全造成了巨大隱患。

三、加強專業(yè)檔案工作建議

（一）加強專業(yè)檔案管理理論研究，并指導(dǎo)管理實踐

檔案行政管理部門和各專業(yè)主管機關(guān)應(yīng)及時總結(jié)多年來專業(yè)檔案工作實踐經(jīng)驗，針對專業(yè)檔案管理的概念、特征、價值、作用等進行理論研究，不斷豐富理論成果，以促進專業(yè)檔案實際管理工作目標(biāo)更明確，手段更清晰，作法更合理，效果更有效。

（二）以“全覆蓋”為目標(biāo)，大力開展專業(yè)檔案制度建設(shè)

以強化制度建設(shè)為重點，以檔案行政管理部門出政策、出規(guī)劃為核心，各專業(yè)主管部門出辦法、出規(guī)定為延伸，爭取在較短時間內(nèi)，搭建起專業(yè)檔案工作制度體系，在專業(yè)檔案制度建設(shè)方面做到無盲點、無空白。在制定和修訂各專業(yè)檔案工作制度時，從管理體制、收集與歸檔、整理與保管、歸屬與流向、鑒定與銷毀、利用等方面，全方位加強制度建設(shè)，保證專業(yè)檔案管理的規(guī)范化、科學(xué)化。

（三）以“科學(xué)規(guī)劃、合理布局”為重點，以監(jiān)督指導(dǎo)為抓手，加快北京市國家專業(yè)檔案館建設(shè)

中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公室印發(fā)的《關(guān)于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中明確提出了“統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)設(shè)置并嚴(yán)格審批建立同級專業(yè)檔案館，明確規(guī)定檔案接收范圍，防止重復(fù)建設(shè)和資源分散”，北京市專業(yè)檔案工作應(yīng)該以此為目標(biāo)，加強對國家專業(yè)檔案館的行政管理。一是依法確定北京市國家綜合檔案館、國家專業(yè)檔案館、企事業(yè)單位檔案館的設(shè)立及各自職責(zé)。對1992年出臺的《北京市檔案館設(shè)置與布局方案》進行修改與調(diào)整，并著重在國家專業(yè)檔案館建設(shè)上給予政策支持并賦予應(yīng)有地位。二是制定出臺有關(guān)國家專業(yè)檔案館設(shè)立的審批標(biāo)準(zhǔn)，明確國家專業(yè)檔案館與國家綜合檔案館的關(guān)系，科學(xué)把握好國家專業(yè)檔案館接收檔案的范圍，力爭建設(shè)若干個符合要求的國家專業(yè)檔案館，形成具有首都特色的，涵蓋各級各類檔案館的檔案館群，確保國家檔案資源的合理分布。三是進一步強化北京市專業(yè)檔案工作，以監(jiān)督指導(dǎo)全覆蓋為手段，重點推進專業(yè)檔案管理的制度化、規(guī)范化工作。突出抓好“三項建設(shè)”，重點把控“三個環(huán)節(jié)”?！叭椊ㄔO(shè)”即專業(yè)檔案的制度建設(shè)、資源建設(shè)、信息化建設(shè)；“三個環(huán)節(jié)”即專業(yè)檔案的收集與歸檔、鑒定與銷毀、歸屬與流向，不斷豐富國家專業(yè)檔案資源，不斷提升全市專業(yè)檔案工作管理水平，不斷增強專業(yè)檔案的服務(wù)效能。

（四）加大對庫房安全檢查的力度，保障檔案安全

加大對專業(yè)檔案庫房安全檢查的力度，杜絕安全隱患，確保檔案實體安全。特別是按照《檔案館建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)103-2008）和《檔案館建筑設(shè)計規(guī)范》（JGJ25—2010）的“機構(gòu)健全、硬件達標(biāo)、管理規(guī)范、利用活躍”的規(guī)定，結(jié)合其對庫房選址、設(shè)計上的要求，就目前專業(yè)檔案庫房存在的安全隱患，要求相關(guān)檔案室進行整改。