由“領(lǐng)袖書(shū)信案”談檔案法制建設(shè)

房翠蘋(píng)

摘要：本文通過(guò)“領(lǐng)袖書(shū)信案”，從立法層面、執(zhí)法層面提出加強(qiáng)檔案法制的頂層設(shè)計(jì)、強(qiáng)化依法行政等措施，以促進(jìn)檔案事業(yè)的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：依法治國(guó)檔案法制法律救濟(jì)

檔案事業(yè)作為黨和國(guó)家工作的重要組成部分，依法治檔應(yīng)貫穿檔案工作的各個(gè)方面，各項(xiàng)工作的開(kāi)展必須做到有法可依，有法必依。本文通過(guò)“領(lǐng)袖書(shū)信案”，提出加強(qiáng)檔案法制的頂層設(shè)計(jì)、強(qiáng)化依法行政等措施，以促進(jìn)檔案事業(yè)的持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。

一、“領(lǐng)袖書(shū)信案”的三大爭(zhēng)議

2015年3月11日，《長(zhǎng)沙晚報(bào)》《三湘都市報(bào)》一則題為“領(lǐng)袖私信，是私人收藏還是館藏文物”的報(bào)道，自刊登以來(lái)引發(fā)較大關(guān)注，先后被新華網(wǎng)、中國(guó)新聞網(wǎng)、澎湃新聞網(wǎng)、搜狐網(wǎng)等多家媒體轉(zhuǎn)載。引發(fā)關(guān)注的焦點(diǎn)為其中所涉案例，具體如下：1949年12月，毛澤東主席同窗好友鄒介圭就新中國(guó)成立之初的社會(huì)問(wèn)題，聯(lián)名當(dāng)年的同學(xué)給毛主席寫(xiě)信。毛主席閱信后，親筆回信給鄒介圭。鄒介圭一直將這份回信作為傳家寶珍藏。1977年，時(shí)任新化縣百貨公司辦公室主任的肖善定帶了縣檔案館工作人員鄒定保來(lái)借信。在肖善定的擔(dān)保下，鄒介圭妻子李淑荷將信連同信封一起交給了鄒定保。從1981年開(kāi)始，鄒家人便要求肖善定還信。肖善定表示縣檔案館只能給他們一份復(fù)印件。為順利要回信件，在鄒家人的要求下，肖善定寫(xiě)了證明材料，內(nèi)容是：“大約在一九七七年四至五月，新化檔案館鄒定保同志找到我，要我陪同他。我們找到了鄒介圭同志的二女兒鄒青青，向她借毛主席五零年寫(xiě)給鄒介圭同志的私信，當(dāng)時(shí)寫(xiě)了借條?！盵1] 2011年，該信在湖南省檔案館露面。得知該情況，鄒家人多次來(lái)到湖南省檔案館，要求歸還信件。該館工作人員表示，領(lǐng)袖信件應(yīng)該由國(guó)家保管，這封信已上交中央相關(guān)部門(mén)。至此，追信30余年的鄒家人向法院提出起訴。截至2015年10月28日，湖南省長(zhǎng)沙市芙蓉區(qū)法院以“本案不屬于人民法院受理民事案件的主管范圍”為由駁回起訴。在這則案例中，筆者從檔案工作者的角度出發(fā)，認(rèn)為三個(gè)方面存在爭(zhēng)議。

（一）對(duì)是檔案還是文物的爭(zhēng)議

領(lǐng)袖信件是檔案還是文物，這是鄒家人甚至社會(huì)公眾存在的較大爭(zhēng)議。存在界定上模糊的原因在于檔案和文物都具有原始記錄的共同屬性。

1.從《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）對(duì)檔案的定義中去界定是檔案還是文物。根據(jù)《檔案法》第二條規(guī)定：檔案，是指過(guò)去和現(xiàn)在的國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織以及個(gè)人從事政治、軍事、經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化、宗教等活動(dòng)直接形成的，對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。它從形成、形式和內(nèi)容上對(duì)檔案進(jìn)行全面的定義。就這封回信而言，從形成看，它是辦理完畢、具有重要的查考利用價(jià)值的文件材料。從形式看，它是記載于紙上的文字信息。從內(nèi)容看，它是毛主席在從事國(guó)家政治管理過(guò)程中形成的對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的歷史記錄。由此可見(jiàn)，該信件完全符合檔案定義的屬性，可以視作檔案。

2.根據(jù)檔案學(xué)界對(duì)檔案的定義去界定是檔案還是文物。根據(jù)學(xué)者丁海斌教授將檔案定義為原始性符號(hào)記錄可知，檔案是通過(guò)書(shū)面符號(hào)來(lái)表達(dá)信息的，而文物屬于原始性實(shí)物記錄。換句話說(shuō)，二者的主要區(qū)別在于符號(hào)記錄是檔案的主體，實(shí)物記錄是文物的主體。

（二）對(duì)是借閱還是捐贈(zèng)的爭(zhēng)議

借閱還是捐贈(zèng)是鄒家人及社會(huì)公眾存在的爭(zhēng)議之一。借閱和捐贈(zèng)主要涉及信件的歸屬。

1.在鄒家人及社會(huì)公眾看來(lái)，上述情況應(yīng)是借閱。原因是肖善定帶領(lǐng)鄒定保來(lái)借信件，并寫(xiě)下一張借條，30多年后，肖善定就此事出具了證言。盡管借條因年代久遠(yuǎn)已經(jīng)丟失。

2.檔案館根據(jù)《檔案法》認(rèn)為是捐贈(zèng)?！稒n案法》第十六條規(guī)定：集體所有的和個(gè)人所有的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案，檔案所有者應(yīng)當(dāng)妥善保管。對(duì)于保管條件惡劣或者其他原因被認(rèn)為可能導(dǎo)致檔案嚴(yán)重?fù)p毀和不安全的，國(guó)家檔案行政管理部門(mén)有權(quán)采取代為保管等確保檔案完整和安全的措施；必要時(shí)，可以收購(gòu)或者征購(gòu)。向國(guó)家捐贈(zèng)檔案的，檔案館應(yīng)當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)?？梢?jiàn)，國(guó)家有權(quán)代管，必要時(shí)有權(quán)收購(gòu)或者征購(gòu)，同時(shí)還鼓勵(lì)集體和個(gè)人向其捐贈(zèng)有保存價(jià)值的檔案。我們?cè)賮?lái)看鄒家人對(duì)該信件的保管條件和態(tài)度，“母親李淑荷把這珍貴的毛主席親筆回信放入鏡框，并進(jìn)行了裝裱，掛在客廳展出”，[2]作為傳家之寶?？梢?jiàn)鄒家人十分珍愛(ài)該信，保管條件較好，沒(méi)有出現(xiàn)法律規(guī)定的極端情況，國(guó)家沒(méi)有任何理由代管、收購(gòu)或者征購(gòu)。那么只能理解為在相關(guān)單位的鼓勵(lì)下，該信件被捐贈(zèng)了。

（三）對(duì)收藏權(quán)歸公還是歸私的爭(zhēng)議

在歸公還是歸私的問(wèn)題上，《檔案法》第十六條規(guī)定：集體所有的和個(gè)人所有的對(duì)國(guó)家和社會(huì)具有保存價(jià)值的或者應(yīng)當(dāng)保密的檔案，檔案所有者應(yīng)當(dāng)妥善保管。另?yè)?jù)相關(guān)規(guī)定，領(lǐng)袖物件均要上交給中央有關(guān)部門(mén)。市民如果要查看領(lǐng)袖信件的原件，必須辦理相關(guān)手續(xù)，由中央文獻(xiàn)研究室批準(zhǔn)。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，這份珍貴檔案可以界定為原本歸鄒家人私有，但后來(lái)有了捐贈(zèng)行為，信件的所有權(quán)人發(fā)生了變化，應(yīng)該歸屬國(guó)家。

二、原因分析

1.檔案法的強(qiáng)制性弱，法律效力有限。法律的基本特征是以國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保證實(shí)施的。檔案法律、法規(guī)是國(guó)家制定或認(rèn)可的具有普遍約束力的法律規(guī)范。法律關(guān)系一經(jīng)確立，檔案部門(mén)可以運(yùn)用法律賦予的職權(quán)，領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督有關(guān)單位、組織或者個(gè)人履行職責(zé)。但是在現(xiàn)實(shí)中，由于檔案法不屬于上位法，且與上位法銜接得不夠緊密，使得其強(qiáng)制性較弱。加之目前我國(guó)法制建設(shè)的不健全，行政法的強(qiáng)制執(zhí)行上存在很多問(wèn)題，以及檔案管理體制上的滯后性，使得檔案法的法律效力有限。結(jié)合本案來(lái)說(shuō)，檔案工作人員在特定歷史條件下按照特定政策對(duì)特定物品進(jìn)行的收集，是在法律范圍內(nèi)進(jìn)行的檔案工作。這在一定程度上解釋了法院的判定，即“該案系因中央以及地方各級(jí)黨委在特定歷史條件下，依據(jù)特定政策對(duì)特定物品進(jìn)行收集引發(fā)的糾紛”。

2.缺乏法律救濟(jì)的渠道。法律救濟(jì)是指法律關(guān)系上主體的合法權(quán)益受到侵犯并造成損害時(shí)，獲得恢復(fù)和補(bǔ)救的法律制度。目前，法律救濟(jì)的主要方式有行政復(fù)議、行政裁決、國(guó)家賠償和民事訴訟。從鄒家人的角度而言，他們認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到了侵害，可以尋求法律救濟(jì)。正如案件的后續(xù)發(fā)展中說(shuō)明的，當(dāng)事人可能采取行政訴訟的方式繼續(xù)打官司。需要注意的是，法律救濟(jì)面向的是具有國(guó)家強(qiáng)制力的行政機(jī)關(guān)，因檔案法的法律效力有限，檔案部門(mén)并不擁有行使法律救濟(jì)的權(quán)利。

三、解決措施

（一）立法層面：加強(qiáng)檔案法制的頂層設(shè)計(jì)

1.修訂并完善《檔案法》。一是《檔案法》的立法精神應(yīng)順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，能公開(kāi)盡快公開(kāi)?！稒n案法》第十九條規(guī)定，國(guó)家檔案館保管的檔案的對(duì)外開(kāi)放時(shí)限分別為滿30年、隨時(shí)開(kāi)放和延期開(kāi)放三種形式。依照此規(guī)定，形成滿30年的檔案現(xiàn)實(shí)查考價(jià)值基本上會(huì)喪失，大多剩下歷史查考價(jià)值，這種過(guò)度保密的理念與公眾的現(xiàn)時(shí)需求產(chǎn)生了一定沖突，未來(lái)應(yīng)適時(shí)調(diào)整。二是以人為本，兼顧國(guó)家所有檔案和私人所有檔案，明確檔案部門(mén)的權(quán)利和義務(wù)。在注重國(guó)家所有檔案管理的同時(shí)，將私人所有的檔案納入相應(yīng)的監(jiān)管范圍。此外，修訂相關(guān)法律時(shí)，充分借鑒國(guó)內(nèi)外相關(guān)法律的規(guī)定，加大對(duì)私人所有檔案管理的力度。

2.《檔案法》與其他法律的整合及銜接。一是與《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的銜接。雖然二者都致力于公民知情權(quán)，但產(chǎn)生背景和指導(dǎo)理念的差異，使得其在開(kāi)放原則、開(kāi)放時(shí)間、開(kāi)放適用范圍（主體與客體）方面有較大不同。應(yīng)在兩種法律并存、法律等級(jí)相同、法律效力相同的基礎(chǔ)上，構(gòu)建二者互為補(bǔ)充與相互協(xié)調(diào)的制度框架。二是與《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱《刑法》）的銜接。我國(guó)刑法的基本原則是罪刑法定原則，即“法無(wú)明文規(guī)定不為罪，法無(wú)明文規(guī)定不處罰”?！稒n案法》第二十四條規(guī)定可以依法追究刑事責(zé)任的有8種情形，而《刑法》只有第三百二十九條提及相應(yīng)的處罰，并且僅提到了出賣(mài)、轉(zhuǎn)讓國(guó)家所有的檔案，其他7種情況都沒(méi)有提及。提到的情況也并不齊全，沒(méi)有涉及集體和個(gè)人所有的檔案。按照刑法基本原則，這些行為是無(wú)法追究刑事責(zé)任的。因此，相關(guān)罪刑寫(xiě)入《刑法》是檔案法制建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。三是與《中華人民共和國(guó)民法》等其他法律的銜接。例如在民法層面考慮開(kāi)通法律救濟(jì)的渠道。

（二）執(zhí)法層面：強(qiáng)化依法行政

一是依法行政管理的內(nèi)容。就是管理行政相對(duì)人是否依法履行權(quán)利和義務(wù)，做好檔案的管理和利用工作，而不是直接管理檔案實(shí)物。二是管理的手段和范圍。管理的手段就是以相關(guān)法律為依據(jù)，不能主觀臆斷。管理的范圍就是“一切產(chǎn)生和保管‘對(duì)國(guó)家和社會(huì)有保存價(jià)值的檔案的國(guó)家機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織及個(gè)人與之相關(guān)的檔案事務(wù)”。[3]三是管理目標(biāo)。在法律指導(dǎo)下，管好國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人的檔案事務(wù)。在強(qiáng)化依法行政的過(guò)程中，處理好政府職能與檔案行政職能轉(zhuǎn)變的關(guān)系，這是“檔案行政管理部門(mén)加大依法行政力度，提高行政執(zhí)法水平和行政管理效率的必然要求”。[4]

注釋及參考文獻(xiàn)：

[1][2]李卓，熊其雨.領(lǐng)袖私信，是私人收藏還是館藏文物[N].長(zhǎng)沙晚報(bào)，2015-3-11.

[3]本刊評(píng)論員.檔案行政管理的范圍——四論檔案依法行政管理[J].檔案管理2011（5）：1.

[4]何永斌.強(qiáng)化政府職能，推進(jìn)依法治檔[J].四川檔案2007（1）：9-13.

作者單位：安徽建筑大學(xué)綜合檔案室