建立完善行政規(guī)范性文件體系研究

摘要：本文在對(duì)北京市檔案局行政規(guī)范性文件制度體系的現(xiàn)狀、問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：行政規(guī)范性文件制度體系合法性審查

行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政管理的重要依據(jù)，具有補(bǔ)充、細(xì)化上位法的功能，對(duì)行政管理相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)乃至整個(gè)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都具有一定影響。無論是國家層面還是北京市政府都對(duì)制定機(jī)關(guān)完善行政規(guī)范性文件的管理制度、完善規(guī)范性文件合法性審查等提出了具體要求。鑒于此，本文在對(duì)北京市檔案局行政規(guī)范性文件制度體系的現(xiàn)狀、問題進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出解決對(duì)策。

一、現(xiàn)狀及分析

（一）行政規(guī)范性文件定義、特征及與行政立法、標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別

1.概念?！侗本┦行姓?guī)范性文件管理辦法》第二條規(guī)定：行政規(guī)范性文件，是指除市人民政府規(guī)章外，本市各級(jí)人民政府及其所屬部門和派出機(jī)關(guān)（簡(jiǎn)稱制定機(jī)關(guān)）行使法定職權(quán)時(shí)，制定和公布的對(duì)公民、法人和其他組織具有普遍約束力的文件。制定機(jī)關(guān)的工作計(jì)劃、總結(jié)、人事任免、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等內(nèi)部事務(wù)的文件，以及涉密文件、不對(duì)外公布的文件，不屬于本辦法所稱行政規(guī)范性文件。

2.特征。行政規(guī)范性文件是眾多類文件中具有特定內(nèi)涵的一種；現(xiàn)階段判斷一個(gè)文件是不是規(guī)范性文件，應(yīng)主要從實(shí)體內(nèi)容上判斷，不能拘泥于形式（尤其是在鑒別以往發(fā)布的規(guī)范性文件時(shí)）。行政規(guī)范性文件的制定主體應(yīng)是依法行使社會(huì)公共管理權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織。文件內(nèi)容應(yīng)屬于涉及調(diào)整不特定的公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)。表現(xiàn)形式應(yīng)當(dāng)是“紅頭”并“蓋章”。轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)機(jī)關(guān)時(shí)提出的具體實(shí)施措施、補(bǔ)充意見等符合上述條件的，應(yīng)界定為規(guī)范性文件。制定主體為實(shí)施特定的社會(huì)公共管理事項(xiàng)而制定的工作規(guī)程、辦事流程、辦事指南等，內(nèi)容包含規(guī)定管理相對(duì)人必須具備的條件、提交的材料、遵守的程序等事項(xiàng)的，應(yīng)當(dāng)界定為規(guī)范性文件。經(jīng)本級(jí)政府批準(zhǔn)、由政府部門發(fā)布的規(guī)范性文件，應(yīng)界定為部門規(guī)范性文件。

3.區(qū)別。一是與行政立法的區(qū)別：（1）行政立法的主體是由憲法和法律規(guī)定的特定的行政機(jī)關(guān)，而行政規(guī)范性文件的主體是各級(jí)各類國家行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)行政主體。（2）行政立法的效力高于行政規(guī)范性文件，是規(guī)范性文件的依據(jù)。行政規(guī)范性文件不得與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸。（3）行政立法可以在法定范圍內(nèi)設(shè)定權(quán)利（權(quán)力）和義務(wù)（責(zé)任），有一定的行政處罰設(shè)定權(quán)；但行政規(guī)范性文件沒有行政處罰設(shè)定權(quán)。（4）行政立法的制定程序較為嚴(yán)格、正式，制定程序由《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》規(guī)定；行政規(guī)范性文件的制定程序較為簡(jiǎn)單、靈活，制定程序由《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》及有關(guān)地方政府規(guī)章規(guī)定。二是與標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)別。行政規(guī)范性文件內(nèi)容應(yīng)屬于涉及調(diào)整不特定的公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)；標(biāo)準(zhǔn)是技術(shù)規(guī)范，規(guī)定怎樣做，做到什么程度。行政規(guī)范性文件表現(xiàn)形式應(yīng)是“紅頭”并“蓋章”；標(biāo)準(zhǔn)有一套特定格式和制定頒布程序。

（二）行政規(guī)范性文件體系定義

市檔案局檔案規(guī)范性文件是指市局行使法定職權(quán)時(shí)，制定和公布的對(duì)公民、法人和其他組織具有普遍約束力的文件。市檔案局行政規(guī)范性文件體系是指北京市規(guī)范性文件按其內(nèi)在聯(lián)系形成的有機(jī)整體。體系內(nèi)部的規(guī)范性文件按一定結(jié)構(gòu)進(jìn)行邏輯組合。

（三）市檔案局行政規(guī)范性文件的數(shù)量、內(nèi)容

市檔案局行政規(guī)范性文件體系初步形成。經(jīng)過對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行大規(guī)模清理，確認(rèn)了現(xiàn)行有效的文件目錄，廢止了一大批過時(shí)失效的文件，摸清了文件底數(shù)，使制度環(huán)境更加優(yōu)化。

1985～2014年底，市委市政府轉(zhuǎn)發(fā)檔案局文件5件，市檔案局現(xiàn)行有效的單獨(dú)制發(fā)的文件共79件，與其他部門聯(lián)合制發(fā)用其他部門文號(hào)共32件，共116件。按文種分為辦法45件、通知27件、意見15件、規(guī)定11件、實(shí)施細(xì)則10件、規(guī)劃4件、指南2件、預(yù)案2件。這些文件的制定施行，有效解決了檔案工作中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，取得了較好的社會(huì)效果。絕大部分文件能夠體現(xiàn)北京的特點(diǎn)，反映行業(yè)管理要求，不僅具有強(qiáng)制作用，而且起到了“說明書”和“操作手冊(cè)”的作用，達(dá)到了合法性和適當(dāng)性的統(tǒng)一。

（四）市檔案局規(guī)范性文件分析

分析市局規(guī)范性文件，制定了《北京市檔案局行政規(guī)范性文件體系結(jié)構(gòu)圖》。其制定原則：一是職責(zé)分類原則。以市局“三定”方案規(guī)定的各個(gè)處室業(yè)務(wù)職責(zé)作為基本的分類標(biāo)準(zhǔn)。二是系統(tǒng)完整原則。全面梳理建局以來的所有行政規(guī)范性文件，力爭(zhēng)系統(tǒng)完整，各項(xiàng)工作有章可循。三是動(dòng)態(tài)調(diào)整原則。檔案分類體系建設(shè)必須緊隨檔案事業(yè)的發(fā)展不斷改進(jìn)和完善，為此，需要根據(jù)檔案業(yè)務(wù)工作的變化，適時(shí)調(diào)整《北京市檔案局行政規(guī)范性文件體系結(jié)構(gòu)圖》。

市檔案局行政規(guī)范性文件劃分為檔案綜合性規(guī)范性文件、檔案專業(yè)性規(guī)范性文件兩大類。檔案綜合性規(guī)范性包括檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、加強(qiáng)檔案工作意見、其他3類；按照市局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)，檔案專業(yè)性規(guī)范性文件分為檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)專業(yè)、檔案基礎(chǔ)業(yè)務(wù)、檔案信息化專業(yè)、檔案執(zhí)法監(jiān)督專業(yè)、檔案科研教育人才專業(yè)、檔案宣傳專業(yè)規(guī)范性文件6類。制定了《北京市檔案局行政規(guī)范性文件體系明細(xì)表》將我局制發(fā)的所有規(guī)范性文件按照《北京市檔案局行政規(guī)范性文件體系結(jié)構(gòu)圖》填入市檔案局行政規(guī)范性文件體系明細(xì)表。各門類檔案數(shù)量為：檔案綜合性規(guī)范性文件有7件，包括檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、加強(qiáng)檔案工作意見等；按照市局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)，檔案專業(yè)性規(guī)范性文件分為6類109件，其中業(yè)務(wù)指導(dǎo)專業(yè)規(guī)范性文件66件、基礎(chǔ)業(yè)務(wù)規(guī)范性文件15件、檔案信息化專業(yè)規(guī)范性文件9件、執(zhí)法監(jiān)督專業(yè)規(guī)范性文件7件、檔案科研教育人才專業(yè)規(guī)范性文件10件、檔案宣傳專業(yè)規(guī)范性文件2件。

二、存在問題

（一）規(guī)范性文件系統(tǒng)性不足，規(guī)范性文件引領(lǐng)作用發(fā)揮得不夠

沒有科學(xué)制定體系和制定計(jì)劃，許多該制定修訂的沒有及時(shí)制定修訂；新制發(fā)的文件與原有規(guī)范性文件不銜接、不協(xié)調(diào)或存在沖突。

（二）制定程序不嚴(yán)格、不統(tǒng)一，合法性審核環(huán)節(jié)不規(guī)范

缺乏制定規(guī)范性文件的規(guī)范，使規(guī)范性文件的制定在實(shí)體和程序上存在一定程度的任意性。合法性審查環(huán)節(jié)不規(guī)范導(dǎo)致的問題主要有：主要制度、措施不具有可操作性；涉及兩個(gè)以上部門職責(zé)的，制定部門未充分征求了相關(guān)部門的意見；某些文件超越法定職權(quán)；文件名稱隨意性大。

（三）缺乏對(duì)規(guī)范性文件的有效監(jiān)督

對(duì)在行政管理中發(fā)揮重要作用的規(guī)范性文件的監(jiān)督流于形式。一是缺少實(shí)施后的評(píng)估辦法，實(shí)施情況的評(píng)估沒有開展過；二是規(guī)范性文件公開的規(guī)范化程度不高。

三、措施

（一）制定檔案規(guī)范性文件制定規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，增強(qiáng)系統(tǒng)性

從“十三五”開始，編制市檔案局行政規(guī)范性文件發(fā)展規(guī)劃表，每年依據(jù)規(guī)劃穩(wěn)步推進(jìn)，保障“十三五”期間行政規(guī)范性文件發(fā)展規(guī)劃能夠完成。規(guī)范性文件規(guī)劃是規(guī)范性文件工作前期籌劃和前置環(huán)節(jié)，要堅(jiān)持前瞻性、全面性、程序性的原則，著眼全局，促使規(guī)范性文件規(guī)模適度、結(jié)構(gòu)均衡、次序優(yōu)化、供求平衡，實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法。將規(guī)劃項(xiàng)目分解到每年，形成年度工作計(jì)劃。編制規(guī)范性文件制定計(jì)劃過程分為專題調(diào)研、聽取意見、分析研究、論證篩選等多個(gè)環(huán)節(jié)。加強(qiáng)檔案工作重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的規(guī)范性文件的制定，要系統(tǒng)權(quán)衡、全面分析市局規(guī)范性文件的整體需求，確立規(guī)范性文件制定的方向和目標(biāo)，區(qū)分輕重緩急、優(yōu)化資源配置，對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域做出前瞻性、基礎(chǔ)性規(guī)劃，為首都檔案工作長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

（二）完善規(guī)范性文件制定程序，做好對(duì)規(guī)范性文件的事前合法性審查

制定《北京市檔案局制定規(guī)范性文件辦法》。規(guī)范立項(xiàng)、起草、審查、決定和公布、解釋修改和廢止等程序。試行立項(xiàng)制，規(guī)范性文件要在年初提交局務(wù)會(huì)議進(jìn)行立項(xiàng)申請(qǐng)。要做好對(duì)規(guī)范性文件的事前合法性審查。開展規(guī)范性文件制發(fā)前的合法性審查，法規(guī)部門對(duì)規(guī)范性文件的名稱、內(nèi)容、依據(jù)、可行性、必要性進(jìn)行嚴(yán)格審查等。同時(shí)，要將事前合法性審查固化到規(guī)范性文件的制定工作程序中，成為制定規(guī)范性文件的必經(jīng)程序和相對(duì)獨(dú)立的工作環(huán)節(jié)，以健全的工作機(jī)制和有效的程序保證規(guī)范性文件與法律制度之間的協(xié)調(diào)。其審查主要包括：是否符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定；是否含有規(guī)范性文件不得設(shè)定事項(xiàng)：行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政事業(yè)性收費(fèi)、其他應(yīng)當(dāng)由法律法規(guī)或者上級(jí)行政機(jī)關(guān)規(guī)定的事項(xiàng)；是否屬于本機(jī)關(guān)法定職權(quán)范圍；是否違法限制公民的權(quán)利、增設(shè)公民的義務(wù)；是否與市局現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件相協(xié)調(diào)、銜接；擬確定的主要制度和擬采取的主要措施是否具有可操作性；起草過程是否進(jìn)行了深入的調(diào)查研究、是否廣泛征求了意見；涉及兩個(gè)以上部門職責(zé)的，制定部門是否充分征求了相關(guān)部門的意見；對(duì)于利益關(guān)系方、相對(duì)人的意見，制定機(jī)關(guān)是否進(jìn)行了研究處理，并給與了必要的說明和反饋等；是否符合技術(shù)規(guī)范要求，結(jié)構(gòu)、語言等方面是否規(guī)范、簡(jiǎn)潔、準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)；制定時(shí)機(jī)是否成熟。

（三）加強(qiáng)對(duì)行政規(guī)范性文件的監(jiān)督

一是實(shí)施規(guī)范性文件實(shí)施之后的實(shí)效評(píng)估。要充分關(guān)注有些規(guī)范性文件沒有發(fā)揮實(shí)效的真正原因，有的規(guī)范性文件出臺(tái)后就很快被束之高閣，沒法有效發(fā)揮對(duì)檔案工作的規(guī)范作用，這就需要認(rèn)真評(píng)估并找出問題。同時(shí)，這也為以后規(guī)范性文件制定積累經(jīng)驗(yàn)、總結(jié)教訓(xùn)。二是提高規(guī)范性文件公開化程度。規(guī)范性文件的清理結(jié)果要匯編成冊(cè)，向公眾免費(fèi)提供，并通過網(wǎng)絡(luò)等媒體向社會(huì)公布，沒有公布的規(guī)范性文件一律不得作為行政執(zhí)法的依據(jù)。

作者單位：北京市檔案局