農(nóng)地抵押貸款及其風險管理研究

林樂芬 孫德鑫

摘要：農(nóng)地抵押貸款及其風險管理是近年來農(nóng)村產(chǎn)權改革和農(nóng)村金融改革最關注的問題之一。文章以全國第一批農(nóng)村產(chǎn)權改革試驗區(qū)——山東省棗莊市為例，就棗莊市農(nóng)地抵押貸款的運作機制、運行績效以及存在問題進行案例分析。結果表明，棗莊市農(nóng)地產(chǎn)權改革和農(nóng)地抵押貸款金融創(chuàng)新改革已經(jīng)取得了階段性成效，但實踐過程中仍存在土地股份合作社經(jīng)營風險高、貸款期限短、抵押物處置難、擔保公司承擔風險大等問題。因此，防范農(nóng)地抵押貸款違約風險，需要進一步探究新型土地流轉市場中介服務機構、引入保險公司、放寬貸款期限、鼓勵合作社預付土地流轉金，落實貸后追蹤和追償?shù)确矫娴墓芾砉ぷ鳌?/p>

關鍵詞：農(nóng)地產(chǎn)權制度改革；農(nóng)地抵押貸款；不良貸款；違約風險管理

一、 引言

為拓寬農(nóng)戶融資渠道、盤活農(nóng)村經(jīng)濟、促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，自2008年十七屆三中全會以來，我國政府在多個地區(qū)開展農(nóng)村土地制度改革試點，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押貸款（以下簡稱農(nóng)地抵押貸款）市場的發(fā)展創(chuàng)造了條件。2013年黨的十八屆三中全會決定明確提出：“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經(jīng)營權抵押、擔保權能”。2014年中央一號文件將“在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資”明確以政策文件形式予以表述。2014年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，再次提出“按照全國統(tǒng)一安排，穩(wěn)步推進土地經(jīng)營權抵押、擔保試點，研究制定統(tǒng)一規(guī)范的實施辦法，探索建立抵押資產(chǎn)處置機制”的農(nóng)村土地制度改革意見。2015年8月國務院辦公廳印發(fā)《關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》決定，由中國人民銀行會同中央農(nóng)辦等11部門，組織開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權（“兩權”）抵押貸款試點，并進一步提出賦予農(nóng)地經(jīng)營權抵押融資功能，建立抵押物處置機制做好風險保障等五項主要試點內(nèi)容?？梢哉f，隨著相關政策陸續(xù)出臺，我國農(nóng)地抵押貸款的推行在政策上已無障礙。然而，目前農(nóng)地抵押貸款仍處于試點階段，其業(yè)務開展中仍存在不容忽視的問題和風險，因此加快研究試點地區(qū)的風險識別和風險防范工作就顯得十分緊迫。

現(xiàn)有文獻顯示，越來越多的學者關注研究這一領域。對于農(nóng)地抵押貸款現(xiàn)有進展方面，汪小亞（2009）等人在評述各地農(nóng)地抵押貸款試點時指出，目前農(nóng)地抵押貸款涉及范圍廣、創(chuàng)新方式多、影響不斷擴大，為新型經(jīng)營主體的發(fā)展提供了有效的資金支持。關于農(nóng)地抵押貸款運作模式的研究，汪險生、郭忠興（2014）根據(jù)農(nóng)地抵押貸款對資產(chǎn)或私人擔保（聯(lián)保）的依賴程度將運作模式劃分為兩種：一種是貸款人直接將土地承包經(jīng)營權向銀行抵押（擔保）貸款，另一種是貸款人將土地承包經(jīng)營權作為擔保公司、土地協(xié)會等擔保人的反擔保品向銀行保證（擔保）貸款。程郁等（2014）、林樂芬等（2015）將我國實踐中的農(nóng)地抵押模式大致可分為以下五種類型：“信用+抵押”、“保證+抵押”、“反擔保+抵押”、“信托+抵押”、“土地股份合作社+抵押”。關于農(nóng)地抵押貸款存在的問題，劉奇（2014）指出農(nóng)地抵押貸款經(jīng)過多年探索，時至今日仍缺乏突破性進展的三大困境：農(nóng)地所有權不明晰、農(nóng)地抵押受限等法律障礙，土地流轉、農(nóng)地抵押服務體系和農(nóng)村社會保障機制等配套措施不健全，市場風險、自然災害風險等潛在風險。孫杰光（2014）提出要破解農(nóng)地抵押貸款試點面臨申請流程繁雜，貸款金額少，農(nóng)村社會保障制度盲點和農(nóng)民財產(chǎn)性收益不穩(wěn)定等難題。對于農(nóng)地抵押貸款面臨的風險，張龍耀等（2015）認為當前經(jīng)營權流轉和抵押期限較短，抵押價值較低，仍難以獨立發(fā)揮抵押作用，需要其他形式的抵押擔保為其增信。吳比等（2014）從金融機構的角度指出，在農(nóng)地抵押貸款業(yè)務中金融機構由于承擔了對抵押的土地經(jīng)營權證估價以及當貸款農(nóng)戶發(fā)生違約時抵押品處置等任務，因此金融機構管理難度有所增加，積聚了過多風險。

作為全國首批農(nóng)村改革試驗區(qū)，山東省棗莊市早在2008年便開始探索推進農(nóng)地使用產(chǎn)權制度改革，創(chuàng)立了獨具特色的農(nóng)地抵押貸款的“棗莊模式”，解決了土地規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)地抵押貸款等核心問題，在涉農(nóng)信貸方面初見成效，其經(jīng)驗的總結和問題的分析，對全國其他地區(qū)也具有一定的借鑒價值。因此，本文以棗莊市為研究樣本，對當前棗莊市農(nóng)地抵押貸款的運行成效及其違約風險進行實地調(diào)研，探索進一步推進農(nóng)地抵押貸款違約風險管理的優(yōu)化路徑及政策建議，為下一階段推進農(nóng)地抵押貸款提供幫助。

二、 運作機制

1. 棗莊市試驗區(qū)概況。山東省棗莊市地處山東省南部，轄市中區(qū)、薛城區(qū)、嶧城區(qū)、臺兒莊區(qū)、山亭區(qū)和滕州市等5區(qū)1市。全市總人口394萬，土地總面積684萬畝，其中耕地面積為281萬畝，人均耕地0.71畝。2008年，棗莊市政府在全國率先開展農(nóng)地產(chǎn)權制度改革試點，棗莊市農(nóng)業(yè)局按照市政府的部署相繼出臺了《關于推進農(nóng)村土地制度改革試點工作的意見》、《關于深化農(nóng)村土地使用產(chǎn)權制度改革的意見》和《棗莊市農(nóng)村土地使用產(chǎn)權改革三十問》等文件，嘗試創(chuàng)立了具有地方特色的農(nóng)村土地使用產(chǎn)權制度改革（以下簡稱“農(nóng)地產(chǎn)權制度改革”）模式。

2. 農(nóng)地產(chǎn)權制度改革運作模式。棗莊市農(nóng)地產(chǎn)權制度改革的主要思想是在堅持“不改變農(nóng)村土地所有權性質(zhì)、不改變農(nóng)民土地承包權和不改變農(nóng)村土地農(nóng)業(yè)用地用途”的“三不”原則上，實現(xiàn)農(nóng)村土地所有權、承包權、使用權（即經(jīng)營權）“三權分置”，還農(nóng)村土地使用權產(chǎn)權化、資本化權能，允許農(nóng)村土地使用權作價、折股作為資本從事股份經(jīng)營、合作經(jīng)營、合伙經(jīng)營或抵押擔保，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，突破農(nóng)地抵押貸款現(xiàn)行障礙。其核心內(nèi)容是以“發(fā)放《農(nóng)村土地使用產(chǎn)權證》、建立農(nóng)村產(chǎn)權交易市場、組建農(nóng)村土地股份合作社”為核心的“三位一體”運作模式。

（1）發(fā)放《農(nóng)村土地使用產(chǎn)權證》。農(nóng)村土地使用產(chǎn)權的確權工作由棗莊市區(qū)（市）人民政府負責。農(nóng)村土地承包者憑《農(nóng)村家庭土地承包經(jīng)營權證》向區(qū)（市）政府申請辦理《農(nóng)村土地使用產(chǎn)權證》。區(qū)（市）政府審核通過后，對農(nóng)村土地承包者發(fā)放期限為20年的《農(nóng)村土地使用產(chǎn)權證》。持證人在產(chǎn)權期限內(nèi)按規(guī)定用途，可以依法使用、經(jīng)營、流轉土地，也可以作價、折股作為資本從事股份經(jīng)營、合作經(jīng)營或抵押擔保。

（2）建立農(nóng)村產(chǎn)權交易市場。為保證農(nóng)村土地使用產(chǎn)權流通變現(xiàn)的實現(xiàn)，棗莊市政府出臺了《棗莊市農(nóng)村產(chǎn)權交易管理辦法》，建立了市、區(qū)（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級農(nóng)村產(chǎn)權交易市場體系。市設立農(nóng)村產(chǎn)權交易中心（以下簡稱“市農(nóng)交中心”），區(qū)（市）設立農(nóng)村產(chǎn)權交易中心分支機構，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設立農(nóng)村產(chǎn)權交易所，三級交易市場分別為轄區(qū)內(nèi)各類農(nóng)村產(chǎn)權交易提供收集和發(fā)布信息、交易咨詢、組織交易等服務。當農(nóng)戶、合作社等經(jīng)營主體有農(nóng)地轉出意向時，其作為轉出方向農(nóng)村產(chǎn)權交易機構提出申請。交易機構在審核轉出方的交易條件后，在網(wǎng)站發(fā)布信息掛牌征集受讓方并組織交易。交易主體在完成交易后簽訂合同并進行價款結算，市農(nóng)交中心對產(chǎn)權交易行為備案與鑒證，出具《棗莊市農(nóng)村產(chǎn)權交易鑒證書》。交易主體憑鑒證書到產(chǎn)權主管部門辦理權屬變更手續(xù)。

（3）組建農(nóng)村土地股份合作社。棗莊市有土地流轉意向的農(nóng)戶可憑《農(nóng)村土地使用產(chǎn)權證》到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村產(chǎn)權交易所進行土地交易登記，以其承包的土地作價折股入社。土地股份合作社受讓土地后，可以全體社員的土地使用產(chǎn)權證為基礎，向區(qū)（市）政府申辦總的《農(nóng)村土地使用產(chǎn)權證》，然后以企業(yè)注冊的流程成立土地股份合作社。合作社的成立要召開社員大會，選舉理事會成員、理事長，監(jiān)事會成員、監(jiān)事長，并一致通過合作社運作章程。理事長為本社的法定代表人，負責具體生產(chǎn)經(jīng)營活動。根據(jù)“利益共享，風險共擔”的原則，合作社不僅每年向社員返還一筆固定收益（流轉股金），還根據(jù)社員入股的比例分配年終盈利。

3. 農(nóng)地抵押貸款融資模式。農(nóng)地抵押貸款是棗莊市農(nóng)地產(chǎn)權制度改革的主要試驗措施之一，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營的資金支持渠道。農(nóng)地抵押貸款“棗莊模式”的發(fā)展歷程主要分為兩個階段。第一階段2008年～2012年末，農(nóng)地抵押貸款“棗莊模式”僅為單純的抵押貸款，組建成立的土地股份合作社可根據(jù)自身經(jīng)營情況選擇向金融部門申請辦理農(nóng)地抵押貸款，抵押物為抵押期間土地使用產(chǎn)權和土地附著物的預期收益。第二階段2012年11月，為增強銀行發(fā)放農(nóng)地抵押貸款的積極性，使新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展得到更多的金融支持，棗莊市政府將農(nóng)地抵押貸款的對象擴大至家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營主體，授權并出資成立棗莊市金土地融資擔保有限公司（以下簡稱“金土地”），重點為棗莊市農(nóng)地抵押貸款提供擔保服務。至此，農(nóng)地抵押貸款“棗莊模式”引入擔保機構，在風險防控方面又取得一定進步。目前農(nóng)地抵押貸款的辦理流程如下：

（1）土地評估。棗莊市政府于2009年出資成立棗莊市普惠農(nóng)村土地資產(chǎn)評估事務所（以下簡稱“普惠”），主要從事農(nóng)村土地使用產(chǎn)權價值、農(nóng)村土地經(jīng)營收益價值及農(nóng)村有關資產(chǎn)類評估。經(jīng)借款人委托，普惠對借款人持有的總的《農(nóng)村土地使用產(chǎn)權證》所劃定的土地使用產(chǎn)權和土地經(jīng)營收益進行價值評估，出具評估報告結論書。

（2）土地抵押登記。為確保資金安全和抵押產(chǎn)權易于變現(xiàn)，借款人需到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村產(chǎn)權交易所辦理抵押登記，在交易所向銀行出具《資產(chǎn)評估確認和交易登記確認書》后，借款人方可向銀行提出貸款申請。

（3）貸款審批。銀行根據(jù)借款人提供資料，充分考慮借款人的經(jīng)營狀況、管理水平、評估價值等因素，按照企業(yè)流動資金貸款評定授信流程對借款人進行信用評級和授信，并出具借款人信用等級評定報告書和借款人授信報告書。

（4）貸款擔保。在完成授信后，銀行會根據(jù)借款人的信用情況選擇是否需要金土地提供擔保。如需擔保，銀行會將借款人推薦給各區(qū)（市）金土地。目前金土地要求借款人提供反擔保方（第三方），擔保方式包括抵押、質(zhì)押或三方信用擔保。在借款人提供反擔保方（第三方）后，金土地對借款人進行審核評估，并出具擔保意見書。同意擔保后，金土地與借款人簽訂保證合同，與反擔保人簽訂反擔保合同，并向銀行出具擔保承諾函。

（5）貸款形式確認與發(fā)放。銀行在收到金土地擔保承諾函后，與借款人簽訂以土地使用產(chǎn)權作為抵押的抵押合同，并發(fā)放貸款。貸款利率實行基準利率上浮不超30%，貸款期限不超過2年。

（6）貸后追蹤。銀行和金土地每季度至少一次對借款人進行貸后追蹤，主要檢查借款人的生產(chǎn)經(jīng)營狀況、財務狀況、貸款用途及流向等，以有效控制信用風險的發(fā)生，保證信貸資金的安全性和有效性。

（7）貸款追償。貸款到期后，若借款人未如期還款，金土地代為清償80%的貸款，并聯(lián)合銀行制定追償方案。

三、 運行現(xiàn)狀

1. 農(nóng)地產(chǎn)權制度改革初見成效。

（1）農(nóng)村資產(chǎn)產(chǎn)權逐步明確。為扎實推進國家農(nóng)村改革試驗區(qū)建設，賦予農(nóng)戶更多的財產(chǎn)權利，棗莊市政府于2013年積極開展農(nóng)村資產(chǎn)產(chǎn)權確權登記頒證工作。2014年，棗莊市農(nóng)村集體土地所有權確權登記發(fā)證全面完成，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記發(fā)證完成80%以上。2015年農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記完成95.2%。

（2）農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營趨勢明顯。2008年以來，棗莊市政府在全市范圍內(nèi)探索推進土地規(guī)范化流轉，經(jīng)過多年改革，截止2014年末，全市農(nóng)民合作社累計達到4 257家，家庭農(nóng)場發(fā)展到577家，累計流轉土地面積達99.9萬畝，土地流轉比例達到37.2%。

（3）農(nóng)地抵押貸款發(fā)展迅速。棗莊市農(nóng)地抵押貸款有效地增加了農(nóng)村金融供給，進一步滿足了新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的貸款需求。截止2014年末，全市累計發(fā)放農(nóng)地抵押貸款440筆左右，其中最小放貸金額20萬元，最大放貸金額1 000萬元，金額總計7.9億元。

2. 農(nóng)地抵押貸款不良貸款案例分析。由于棗莊市農(nóng)地抵押貸款仍處于試點階段，其在業(yè)務開展過程中面臨著眾多風險和障礙。2013年5月，棗莊市發(fā)生“邵長寶跑路”事件，農(nóng)地抵押貸款開始出現(xiàn)違約（王延鋒，2013）。調(diào)研中了解到，截止2014年10月，棗莊市現(xiàn)存不良農(nóng)地抵押貸款9筆，借款余額539.51萬元，不良貸款占比為3.80%。隨著不良貸款的增加，2014年起棗莊市農(nóng)地抵押貸款增速驟減，金融機構開始著手抵押物處置和健全貸款（擔保）制度工作，調(diào)查審核和風險防控較以往更加嚴格。

通過實際調(diào)研訪談銀行、金土地等金融機構就職人員得知，在棗莊市農(nóng)地抵押貸款業(yè)務中，土地股份合作社主要面臨自然風險、市場風險和經(jīng)營風險這三類風險。已發(fā)生的9家違約土地股份合作社的違約原因概括分析，其中1家合作社因自然風險導致違約，2家合作社因市場風險和經(jīng)營風險導致違約，另外6家合作社均因經(jīng)營風險而違約。

3. 農(nóng)地抵押貸款違約處置。棗莊市9筆不良農(nóng)地抵押貸款的處理措施大致相同。貸款違約后，金土地代合作社清償80%的貸款，并聯(lián)合銀行與合作社簽署分期償還方案，要求合作社在兩年內(nèi)分期償還借款本息。對于仍有發(fā)展前景的合作社，銀行采取了貸款展期、追加貸款等措施。但值得注意的是，目前棗莊市以土地使用產(chǎn)權作為抵押物處置流轉尚未有成功案例，土地最終被擁有承包權的農(nóng)戶沒收耕種，銀行因提前收取了一定的貸款利息，承擔的違約損失較小，違約合作社的貸款違約損失基本由金土地承擔。

無法處置抵押物，無力追究違約責任，現(xiàn)有追償手段對貸款主體沒有約束力，就容易導致惡意違約現(xiàn)象發(fā)生。對于與已違約合作社情況相似的合作社，貸款到期時，因為放棄合作社的經(jīng)營不會產(chǎn)生新的損失，所以部分合作社即使有能力償還貸款也會選擇違約后分期償還貸款。

四、 研究結論與政策建議

目前，棗莊市農(nóng)村產(chǎn)權交易市場體系基本形成，財政擔保資金和專業(yè)評估機構成功引入，農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)地抵押貸款融資改革初見成效，農(nóng)地產(chǎn)權制度改革和農(nóng)地抵押貸款“棗莊模式”已經(jīng)取得了階段性成效。但如前文所述，棗莊市農(nóng)村土地使用產(chǎn)權改革制度中仍存在合作社經(jīng)營風險偏大、貸款期限過短、抵押物處置較難、擔保公司承擔風險過重等問題，風險防控仍具有一定的不足之處。

因此，針對農(nóng)地抵押貸款“棗莊模式”所存在的上述問題，本文提出以下建議：（1）探究新型土地流轉市場中介服務機構，使新型中介組織成為農(nóng)村土地流轉市場的推動者、土地合作社的引導者和監(jiān)督者；（2）鼓勵銀行和擔保公司進一步放寬貸款期限降低貸款利率，鼓勵合作社預付土地流轉金；（3）為防止惡意違約現(xiàn)象發(fā)生，政府和金融機構可采取措施落實貸后追蹤和追償工作，必要時追究違約個人資產(chǎn)；（4）引入保險公司，開設農(nóng)地抵押貸款保證保險，建立市場化風險分攤機制。

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基金項目：江蘇高校哲學社會科學重點研究基地重大項目“江蘇農(nóng)村土地流轉中農(nóng)地金融創(chuàng)新研究”（項目號：2012JDXM008）；教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目“農(nóng)村土地股份合作組織發(fā)育、運行績效與響應研究”（項目號：14YJA790028）；江蘇省社會科學基金重點項目“農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款實驗效果與優(yōu)化研究”（項目號：14EYA001）；國家社科基金項目“農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款金融創(chuàng)新機制與績效研究”（項目號：15BJL031）；教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“長三角土地制度創(chuàng)新與土地利用效率關系研究”（項目號：08JJD790120）。

作者簡介：林樂芬（1959-），女，漢族，山東省煙臺市人，南京農(nóng)業(yè)大學財政金融研究中心主任、教授、博士生導師，研究方向為農(nóng)村金融；孫德鑫（1992-），女，漢族，山東省棗莊市人，南京農(nóng)業(yè)大學金融學博士生，研究方向為金融學。

收稿日期：2015-10-13。