環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計現(xiàn)狀及原因分析

郭衍瑋

[摘要]環(huán)境問題日益成為社會關(guān)注的焦點(diǎn)，國家對環(huán)保專項(xiàng)資金的投入也隨之增加，通過績效審計能有效判斷資金使用的“經(jīng)濟(jì)性”、“效率性”、“效果性”。本文在總結(jié)環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析了其存在問題的原因，并提出了改進(jìn)建議。

[關(guān)鍵詞]環(huán)保專項(xiàng)資金;績效審計;評價體系

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.13.175

在生態(tài)環(huán)境日益嚴(yán)重的背景下：大范圍的霧霾，重度空氣污染以及水資源日益短缺的惡化，黨中央于2014年4月24日第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議修訂了《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，提出七十條細(xì)則，從監(jiān)督管理、保護(hù)和改善環(huán)境、防治污染和其他公害、信息公開和公眾參與、法律責(zé)任五個方面修訂了《環(huán)境保護(hù)法》，體現(xiàn)了我國對環(huán)境保護(hù)的日益重視;同時在2014年出臺了13項(xiàng)財政法律政策，其中一條提出中央財政今年安排100億元專項(xiàng)資金重點(diǎn)區(qū)域治理大氣污染。據(jù)資料顯示，我國環(huán)保支出規(guī)模增長十分迅速，2007—2011年國家財政支出中環(huán)保支出分別是995.82億元、1451.36億元、1934.04億元、2441.98億元、2640.98億元中國統(tǒng)計年鑒 2008—2012。，平均每年增長28.26%;環(huán)保支出占當(dāng)年財政總支出的比重逐年上升，從2007年的2%增長到了2011年的2.42%，然而如此龐大的財政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性如何，我們需要借用績效審計之手來得到答案。

1現(xiàn)狀分析

1.1理論研究現(xiàn)狀及存在的問題

隨著環(huán)境問題日益嚴(yán)重，環(huán)保專項(xiàng)資金投入日益增加，學(xué)者對環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計的研究也呈現(xiàn)上升的趨勢（見表1），期刊發(fā)表論文從2007年195篇上升至2013年391篇，但總量還是相當(dāng)有限的;同時質(zhì)量水平也有待提高，一方面，相關(guān)程度低，以2014年期刊數(shù)為例，與環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計直接相關(guān)的研究相當(dāng)有限，大部分都是與財政績效審計直接相關(guān);另一方面，所發(fā)刊物級別不高，所發(fā)刊物大都集中于核心B類期刊，審計研究僅僅有81篇來源：中國知網(wǎng)，訪問時間：2014年11月28日上午10點(diǎn)42分。，并且相關(guān)程度也不高。

目前理論研究成果主要集中在以下三個方面。

（1）制約績效審計的原因探討。該類研究是早期研究的重點(diǎn)，學(xué)者從績效審計事前、事中、事后三個角度分析存在的問題，總結(jié)學(xué)者的觀點(diǎn)，主要集中在三個方面：①審計范圍狹隘，房巧玲、王宜成（2013）、郭建平（2008）、張穎燕（2014）等人認(rèn)為我國的環(huán)境審計僅僅局于財務(wù)審計和合規(guī)性審計，面臨的一個突出“瓶頸”是審計范圍通常局限于微觀層次，即以特定的環(huán)保單位和項(xiàng)目為審計對象，集中于資金運(yùn)用過程的績效評價基本上不涉及宏觀、中觀層面環(huán)保專項(xiàng)資金主管部門對資金的配置活動這一前置環(huán)節(jié)導(dǎo)致審計評價只局限在資金的“運(yùn)行績效”層面，忽視了資金的“配置績效”?？冃徲嬒鄬Χ院苌?，這與國際環(huán)境審計的發(fā)展是相脫節(jié)的;②財務(wù)管理不規(guī)范，胡晉湘（2011）、林琨（2008）、寧波市審計學(xué)會課題組（2014）等人認(rèn)為在項(xiàng)目的立項(xiàng)上，有的項(xiàng)目申報單位采取編造虛假申報資料、多頭重復(fù)申報等手段，以套取國家環(huán)保專項(xiàng)資金為目的虛報亂報項(xiàng)目;③評價體系不完善，一方面環(huán)保專項(xiàng)資金績效評價指標(biāo)體系中的指標(biāo)不完整，另一方面環(huán)保專項(xiàng)資金績效評價難以設(shè)計通用的個性指標(biāo)[廖上林（2009）、寧波市審計學(xué)會課題組（2014）、萬寅婧、潘鐵山、季成富、林業(yè)星、潘旻陽（2014）、劉良慧（2013）]。

（2）環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計的評價方法探索。房巧玲、王宜成（2013）、賈卉（2013）、黃溶冰等（2012）、Reed，John（2014）、Huang，Rongbing、Li，Yuhui（2013）等人基于指標(biāo)分類角度的基礎(chǔ)上，采用線性規(guī)劃模型、專家評判、調(diào)查問卷法、模糊綜合評判法等方法，對模型的具體運(yùn)用進(jìn)行了探討和闡述，以期為環(huán)保資金的績效審計從運(yùn)行層面拓展到配置層面提供理論指導(dǎo)。

（3）環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計的評價體系構(gòu)建。學(xué)者基于評價方法的基礎(chǔ)上，主要依據(jù)資金設(shè)立過程或者資金支持項(xiàng)目為分類建立定性、定量的評價指標(biāo)。劉良慧（2013）結(jié)合邏輯框架法的邏輯層次來組合項(xiàng)目財政環(huán)保資金項(xiàng)目的績效指標(biāo)，使原本零散的指標(biāo)之間產(chǎn)生邏輯上的聯(lián)系，形成一套完整而明細(xì)的績效指標(biāo)體系;沈會山、潘南明、黃章富、楊瓊花、李景杰、王淑君、盧創(chuàng)新、陳際帆（2012）采用目標(biāo)預(yù)定與實(shí)施效果比較法，在將現(xiàn)行環(huán)保專項(xiàng)資金支持項(xiàng)目分成六大類的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了適用于當(dāng)前我國環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目特點(diǎn)的績效評價指標(biāo)體系;周豐（2010）采用“沃爾評分法”的基本原理對評價指標(biāo)體系的路徑進(jìn)行了構(gòu)建，圍繞財政資金的投入、過程、產(chǎn)出和結(jié)果四個環(huán)節(jié)分析財政資金支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。

但是對環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計的研究往往與其他環(huán)境審計和績效審計類型的研究混在一起，針對性不強(qiáng)，專門針對環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計的研究屈指可數(shù)。

其次，大多文獻(xiàn)都集中于環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計的評價體系構(gòu)建研究，但由于影響環(huán)境的因素多種多樣，因素的復(fù)雜性決定了研究的困難性，研究者所站的角度不同，使用的研究方法不同，選取的指標(biāo)也是不一樣的，目前尚沒有一套科學(xué)統(tǒng)一的投資項(xiàng)目績效審計評價指標(biāo)體系及評價標(biāo)準(zhǔn)。即只有財務(wù)指標(biāo)，沒有非財務(wù)指標(biāo);只有歷史指標(biāo)，沒有未來價值指標(biāo);綜合性指標(biāo)多，單項(xiàng)指標(biāo)少，缺乏“預(yù)警”指標(biāo)。

再次，與有關(guān)學(xué)科融合較少。環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計主要站在會計、審計的角度展開研究，但環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計的發(fā)展不光與審計的發(fā)展息息相關(guān)，海域環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境管理學(xué)、環(huán)境法學(xué)等學(xué)科的發(fā)展密切聯(lián)系。

最后，在我國現(xiàn)有研究多為規(guī)范研究，缺乏實(shí)證研究和案例研究，尤其缺乏對我國環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計實(shí)踐現(xiàn)狀和問題的調(diào)查以及深層次的案例分析。

1.2績效審計實(shí)踐現(xiàn)狀及存在的問題

審計署基于審計流程展開環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計（見圖1），從審計署公開的2001年至2013年的審計公開結(jié)果來看，截至目前，環(huán)保專項(xiàng)資金局限于“合規(guī)性、合法性”審計，對“經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性”涉及程度不夠深入。同時早期的審計公告并沒有專門一個板塊闡述環(huán)境審計，大部分都與民生項(xiàng)目放在一起闡述，直至2008年才設(shè)立一個單獨(dú)板塊“環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)審計調(diào)查情況”公開審計結(jié)果。

從公開的具體內(nèi)容來看（見表2），一方面公開數(shù)據(jù)不夠完整，尤其是投入資金這一欄，只有五年公開了數(shù)據(jù);另一方面從年數(shù)來看，2002年、2003年、2007年、2013年都沒有相關(guān)數(shù)據(jù)，僅以文字的形式呈現(xiàn)。

從審計結(jié)果來看，總結(jié)2001年至2013年審計公告中提出的問題，環(huán)保專項(xiàng)資金在管理過程中主要存在以下五個方面的問題：一是項(xiàng)目審查審批不夠嚴(yán)格;二是擠占挪用補(bǔ)助資金，這點(diǎn)主要從違規(guī)金額數(shù)體現(xiàn);三是項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)展緩慢;四是項(xiàng)目建成后未達(dá)到預(yù)期效果，以2011年為例，投資建立的污水處理設(shè)備長期處于閑置狀態(tài)，沒有對環(huán)境起到切實(shí)的改進(jìn)作用;五是環(huán)境影響評價報告缺乏科學(xué)的界定和計算依據(jù)。

2存在問題原因探析

2.1監(jiān)管主體獨(dú)立性差

環(huán)保專項(xiàng)資金往往由財政部、環(huán)境總局共同管理，財政部負(fù)責(zé)減排資金的預(yù)算和資金管理，環(huán)保總局負(fù)責(zé)減排資金項(xiàng)目的監(jiān)督管理。其高層領(lǐng)導(dǎo)者之間的獨(dú)立性有待考察，無第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)涉入，降低了監(jiān)管的有效性。從挪用和占有環(huán)保專項(xiàng)資金的現(xiàn)狀來看，以2010年審計署公告為例，一些地方少征、擠占、挪用節(jié)能減排和污染防治等專項(xiàng)資金24.89億元，滯留、閑置或未納入預(yù)算管理等21.46億元。可見資金監(jiān)管存在漏洞，環(huán)保總局可能存在趨于“關(guān)系”的壓力而對財政部門與企業(yè)挪用資金“視而不見”。

同時審計單位的審計經(jīng)費(fèi)來源受制于本級政府的管制，同級政府和財政部門負(fù)責(zé)本級審計單位的經(jīng)費(fèi)來源，這種關(guān)系損害了審計部門的獨(dú)立性，降低了審計意見的真實(shí)性和可靠性。

2.2績效審計觀念欠缺

從環(huán)保專項(xiàng)資金審計現(xiàn)狀來看，主要側(cè)重中“合規(guī)性”、“合法性”審計，考察資金申請、使用是否合法;考察項(xiàng)目是否按時完成。對資金批復(fù)是否“經(jīng)濟(jì)”，項(xiàng)目執(zhí)行過程中是否“有效”，完成后對環(huán)境產(chǎn)生的實(shí)際效果如何缺乏衡量。而環(huán)保專項(xiàng)資金的投入最主要的就是考察其在合理成本下的效果性，對環(huán)境所做出的改善，只限于傳統(tǒng)的財務(wù)審計，將大大降低審計監(jiān)督的效力。

2.3法律法規(guī)不夠完善

從圍繞環(huán)保專項(xiàng)資金出臺的法律法規(guī)來看，現(xiàn)有的法律法規(guī)主要側(cè)重于三個方面：①自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)法律法規(guī);②主要污染物的法律法規(guī);③農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)。總量上相當(dāng)有限，以主要污染物的法律法規(guī)為例，國家圍繞著“十一五”“十二五”規(guī)劃出臺了一系列的規(guī)章制度，但與主要污染物環(huán)保專項(xiàng)資金監(jiān)管直接有關(guān)的還是相當(dāng)有限的，并且相關(guān)制度細(xì)則存在以下三個方面的問題。

一是側(cè)重于資金申請的管理，缺乏對資金的使用和后續(xù)的績效評價。

國家圍繞環(huán)保專項(xiàng)資金審計出臺了不少法律法規(guī)，如《關(guān)于組織申報2009年中央農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金的通知》和《中央農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金環(huán)境綜合整治項(xiàng)目申報指南（試行）》（財建便函〔2009〕17號）指出環(huán)保專項(xiàng)資金的申請應(yīng)該用于農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)、農(nóng)村飲用水水源地保護(hù)國家重點(diǎn)治理方面，確保申報材料的真實(shí)性、實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)的可行性以及投資需求的合理性等要求。國家從資金申請環(huán)節(jié)力抓監(jiān)管，但缺乏對資金使用和后續(xù)的績效評價，例如2012年財政部、環(huán)境保護(hù)部頒布的《關(guān)于加強(qiáng)“十二五”中央農(nóng)村環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金管理的指導(dǎo)意見》中從完善資金投入機(jī)制—資金管理機(jī)制—項(xiàng)目管理三個方面加強(qiáng)資金的監(jiān)管，卻缺乏如何對資金使用和后續(xù)的績效評價，僅是提到采取綜合配套措施，不斷提高專項(xiàng)資金使用效益，但細(xì)化程度卻相當(dāng)有限，缺乏指導(dǎo)意義。

二是缺乏問責(zé)制度。

從現(xiàn)有制度來看，缺乏環(huán)保專項(xiàng)資金問責(zé)制度，以2007年財政部、環(huán)保總局出臺的《中央財政主要污染物減排專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，第六條：減排資金?？顚Ｓ?，任何單位和個人不得擠占、截留和挪用，提出對于違反本辦法及有關(guān)要求，弄虛作假、截留、挪用、擠占專項(xiàng)資金的行為，財政部、環(huán)?？偩謱⒁暻闆r采取通報批評、停止資金安排、取消申報資格等措施予以相應(yīng)處理;構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。制度中提到了財政部和環(huán)?？偩止餐?fù)責(zé)違規(guī)（法）事項(xiàng)，但卻沒有落實(shí)到具體的責(zé)任，只有各部門落實(shí)了自己的具體責(zé)任，才能提高監(jiān)管的積極性;此外“視情況”太抽象，制度不夠規(guī)范化，財政部和環(huán)?？偩直Ａ魴?quán)利的范疇太寬泛，導(dǎo)致相關(guān)部門與人員鉆法律空子的情況出現(xiàn)。

三是驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)滯后。

以水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為例，在審計過程中主要依賴的審計標(biāo)準(zhǔn)為《污水綜合排放指標(biāo)》（GB 8979—1996）、《污水排入城市下水道水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》（CJ 3082—1999）、《國家地面水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB 3838—2002）等國家標(biāo)準(zhǔn)。從時間上看，就可以發(fā)現(xiàn)我國水環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)滯后，其中制定的不同污染物的最高排污量已經(jīng)不適應(yīng)如今水環(huán)境日益惡化的現(xiàn)狀，而且投入與產(chǎn)出比也沒有充分體現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)之中，資金投入的多少勢必影響到對環(huán)境的改善效果，如果標(biāo)準(zhǔn)不夠完善，必然影響到對效果的判斷。

3建議

3.1融入多學(xué)科，開展環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計研究

環(huán)保專項(xiàng)資金績效審計評價體系是投入與產(chǎn)出之比的重要衡量指標(biāo)，在研究其評價體系時，應(yīng)融入“環(huán)境學(xué)”的相關(guān)課程，依據(jù)環(huán)境質(zhì)量評價標(biāo)準(zhǔn)，借鑒統(tǒng)計學(xué)以及經(jīng)濟(jì)學(xué)的衡量方法，各學(xué)科通過更深層次的交流與融合展開研究;另外在開展審計的過程中，不僅僅局限于傳統(tǒng)的審計人員，適時聘請環(huán)境專家，尤其是在“效果性”審計的過程中，環(huán)境專家通過取樣、分析，判斷環(huán)境的改善程度和資源的運(yùn)用程度，能更好地幫助審計人員判斷“效果性”。

3.2完善法律法規(guī)

合法性是企業(yè)以及相關(guān)單位遵循的最基本的原則，因此制度具有強(qiáng)有力的約束效力，完善環(huán)保專項(xiàng)資金制度，能為開展績效審計提供強(qiáng)有力的保證。

（1）細(xì)化制度，加強(qiáng)績效評價。不僅要嚴(yán)抓申請立項(xiàng)，還要注重后期項(xiàng)目建設(shè)過程以及完成結(jié)果的評價，通過完善制度，使得資金的分配環(huán)節(jié)更具有效率性、科學(xué)性、公正性，考察財政及配套資金的到位率、撥付的及時性;在資金的使用環(huán)境，細(xì)化制度，發(fā)揮制度的約束力，是否合理地使用資金;后續(xù)的管理中，建立績效考核制度，判斷資金的使用效果及效率。

（2）落實(shí)問責(zé)制度。根據(jù)單位和部門環(huán)保專項(xiàng)資金監(jiān)管結(jié)果為依據(jù)，審計揭露的問題應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)整改和追究責(zé)任人的責(zé)任，進(jìn)而建立環(huán)保專項(xiàng)資金監(jiān)管的長效問責(zé)機(jī)制，發(fā)揮警示與威懾作用。以相關(guān)監(jiān)管制度為準(zhǔn)繩，對環(huán)保專項(xiàng)資金支出中存在的不真實(shí)、不合規(guī)、不合理以及效率低下等行為，追究直接責(zé)任人的責(zé)任以及部門、單位負(fù)責(zé)人的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，對于企業(yè)作為下次申請環(huán)保專項(xiàng)資金的評價標(biāo)準(zhǔn)，對于行政負(fù)責(zé)人作為考核的重要依據(jù)。

（3）完善審計公告制度。針對目前環(huán)保專項(xiàng)資金審計結(jié)果公開方面存在的問題：公告的內(nèi)容所含信息量有限，缺乏法律的強(qiáng)制約束。完善環(huán)保專項(xiàng)資金審計結(jié)果的公開制度，對環(huán)保專項(xiàng)資金的審計結(jié)果公開作出強(qiáng)制性的規(guī)定，同時以單獨(dú)形式公開環(huán)保專項(xiàng)資金審計

結(jié)果，不僅擴(kuò)大了社會影響力，更重要的是擴(kuò)大社會對審計結(jié)果的知情權(quán)，便于社會和輿論直接參與監(jiān)督，將審計監(jiān)督與社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，形成監(jiān)督的強(qiáng)大合力。

（4）建立健全環(huán)保專項(xiàng)資金的審計制度。受目前環(huán)保專項(xiàng)資金審計獨(dú)立性差的影響，難以保證審計結(jié)果的真實(shí)性和可靠性，在環(huán)保專項(xiàng)資金投入比例日益增長的前提下，有必要建立健全的審計制度，可以采用專項(xiàng)審計、專項(xiàng)審計調(diào)查或者結(jié)合型審計。在國家審計機(jī)關(guān)專項(xiàng)開展環(huán)保專項(xiàng)資金的審計前提下，上級審計機(jī)關(guān)對環(huán)保專項(xiàng)資金的監(jiān)管情況進(jìn)行審計調(diào)查，并在開展財政收支審計、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、自然資源離任審計等其他類型的審計過程中，融入環(huán)保專項(xiàng)資金審計。并在審計報告中專門說明環(huán)保專項(xiàng)資金管理與使用的真實(shí)性、合規(guī)性、效益性。

同時，環(huán)保專項(xiàng)資金的相關(guān)監(jiān)管部門在國家審計、內(nèi)部審計的基礎(chǔ)之上，委托會計事務(wù)所對環(huán)保專項(xiàng)資金監(jiān)管制度和使用情況進(jìn)行獨(dú)立審計，以提高審計的獨(dú)立性。

3.3完善監(jiān)管主體

針對目前環(huán)保專項(xiàng)資金由財政部和環(huán)境保護(hù)部共同監(jiān)管，監(jiān)管主體的獨(dú)立性差的問題，建議以財政部監(jiān)管資金的使用，環(huán)保保護(hù)部對資金使用效果進(jìn)行評價，發(fā)揮各自特長，協(xié)助完成環(huán)保專項(xiàng)資金的監(jiān)管，并向?qū)徲媶挝惶峁徲嫴牧?。紀(jì)檢監(jiān)察部門發(fā)揮第三方監(jiān)管機(jī)關(guān)的作用，會同財政、環(huán)保保護(hù)、審計等部門定期對環(huán)保專項(xiàng)資金項(xiàng)目的執(zhí)行情況、經(jīng)費(fèi)使用情況等進(jìn)行監(jiān)管，以保證監(jiān)管主體的獨(dú)立性和有效性。

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