中國林業(yè)分類經(jīng)營政策發(fā)展及意義

作者簡介：曹媛媛（1989-），女，漢，河北張家口人，碩士研究生，從事林業(yè)資源與環(huán)境經(jīng)濟方面的研究。

摘要：隨著林業(yè)可持續(xù)經(jīng)營理論的產(chǎn)生和發(fā)展，林業(yè)分類思想應(yīng)運而生，本文主要闡述了中國林業(yè)分類政策的大致發(fā)展歷程，并在此基礎(chǔ)上分析了中國實行林業(yè)分類經(jīng)營的意義。

關(guān)鍵詞：林業(yè)；林業(yè)可持續(xù)；林業(yè)分類經(jīng)營

林業(yè)分類經(jīng)營的實質(zhì)是根據(jù)林業(yè)具有的生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益的多功能性，為滿足生態(tài)和經(jīng)濟兩大需求，將森林劃分為公益林和商品林兩大類，分別按各自的特點和經(jīng)營目的提供相應(yīng)的生態(tài)產(chǎn)品和物質(zhì)產(chǎn)品，是一種科學的林業(yè)經(jīng)濟發(fā)展模式。通過這種模式有效地發(fā)揮了森林的生態(tài)和經(jīng)濟兩大功能，并建立起相應(yīng)的經(jīng)營管理體制和制度，實現(xiàn)了資源的最優(yōu)配置，最大限度地發(fā)揮森林的整體效益[1]。

1.中國林業(yè)分類經(jīng)營政策的發(fā)展歷程

1713年德國人卡洛維茨提出了森林永續(xù)利用的思想，對傳統(tǒng)的林業(yè)分類產(chǎn)生深遠的影響，并對林業(yè)未來發(fā)展提供了理論基礎(chǔ)。到上世紀70年代，隨著林業(yè)經(jīng)濟學家對林業(yè)分工研究的不斷深入，克勞森和塞喬博士提出世界森林經(jīng)營將會向功能不同的專用森林方向發(fā)展。經(jīng)營者可根據(jù)社會對森林的不同需求對森林的利用進行劃分，一部分用于生產(chǎn)木材產(chǎn)品，另一部分森林則滿足社會對生態(tài)產(chǎn)品的需求。而在中國林業(yè)分類經(jīng)營政策的發(fā)展相對比較晚，大致經(jīng)歷了初期、理論成長、試點探索和全面推行四個階段。

1.1 初期階段

建國初期，1956和1958年國家先后建立了自然保護區(qū)和國有林場，但是由于長期以來對各地區(qū)天然林的大量采伐，使許多天然林消失殆盡。在此情況下自然保護區(qū)和國有林場的運營也舉步維艱。因此在20世紀60年代初我國提出了“越采越多，越采越好，青山常在，永續(xù)利用”的政策。1984年頒布的《中華人民共和國森林法》中規(guī)定，將我國森林劃分為5個林種，防護林、用材林、薪炭林、經(jīng)濟林和特殊用途林，這為我國森林分類經(jīng)營有法可循。在《森林法》出臺三年后，1987年林業(yè)部在《國營林業(yè)局 國營林場森林經(jīng)營方案編制規(guī)定（討論稿）》文件中提出要對林種組織經(jīng)營類型進行明確劃分，明文規(guī)定各種經(jīng)營類型要有清晰的經(jīng)營目的和可操作性營措施。但是，當時的中國處于百廢待興時期，林業(yè)承擔著為國家工業(yè)提供原材料的重任。我國林業(yè)的發(fā)展道路基本上是以木材生產(chǎn)為中心。經(jīng)濟社會對木材的大量需求導致過分重視木材生產(chǎn)，忽視了營林撫育。盡管如此，在我國林業(yè)分類經(jīng)營的思想就此產(chǎn)生并對林業(yè)有了具體分類。

1.2 理論成長階段

隨著木材過度采伐，我國木材市場出現(xiàn)供需不平衡，木材供給不足，而且森林植被破壞嚴重，生態(tài)環(huán)境惡化問題逐漸凸顯，隨著各種矛盾的激化促使了中國林業(yè)分類經(jīng)營理論逐步形成并與實踐相結(jié)合。1992年中國原林業(yè)部部長雍文濤提出了《林業(yè)分工論》，《林業(yè)分工論》中要求可以把林業(yè)區(qū)分為商品林業(yè)、公益林業(yè)和兼容性林業(yè)三種，以期實現(xiàn)森林的不同用途和經(jīng)營目的。《林業(yè)分工論》的產(chǎn)生為中國林業(yè)分類經(jīng)營的推進起到了重要的積極作用[2]。到1995年我國進一步提出了較為詳細的林業(yè)分類經(jīng)營戰(zhàn)略，其中在原國家體制改革委員會、林業(yè)部聯(lián)合下發(fā)的《林業(yè)經(jīng)濟體制改革總體綱要》文件中規(guī)定商品林類涵蓋用材林、經(jīng)濟林、薪炭林，而公益林類主要包括防護林和特種用途林；其次，規(guī)定商品林發(fā)展建設(shè)要以市場為導向，國家?guī)头鰹檩o助手段；對于公益林要以生態(tài)建設(shè)為中心，進行撫育和更新采伐。1999年我國隨后對林業(yè)用地進行了明確地區(qū)劃，在國家林業(yè)局下發(fā)的《關(guān)于開展全國森林分類區(qū)劃界定工作的通知》中，按照對公益林和商品林的界定，相應(yīng)地把林地就此劃分為公益性林業(yè)用地和商品性林業(yè)用地，并按照區(qū)劃嚴格的對林業(yè)進行分類經(jīng)營，并對生態(tài)公益林杜絕毀林采伐，封山育林，對商品林合理培育利用 [3]。

1.3 試點探索階段

隨著森林區(qū)劃工作不斷開展，2000年國家林業(yè)局召開“全國林業(yè)分類經(jīng)營大會”，會上具體部署了森林區(qū)劃界定操作規(guī)范、重點生態(tài)公益林申報、生態(tài)公益林補償、兩類林資源管理制度等具體工作。次年國家技術(shù)監(jiān)督局發(fā)布《生態(tài)公益林建設(shè)》系列標準，包括《生態(tài)公益林建設(shè)導則》、《生態(tài)公益林建設(shè)規(guī)范設(shè)計通則》、《生態(tài)公益林建設(shè)技術(shù)規(guī)程》、《生態(tài)公益林建設(shè)檢查驗收規(guī)定》、《生態(tài)公益林建設(shè)效益評價方法》。公益林劃定和申請審批工作在全國迅速開展，并在全國11個省區(qū)正式啟動森林生態(tài)效益資金補助試點，中央財政投入啟動資金10億元。

1.4 全面推行階段

2003年是我國林業(yè)分類經(jīng)營政策發(fā)展最為重要的一年，該年6月中共中央頒布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》中要求要深化林業(yè)體制改革，實行林業(yè)分類經(jīng)營管理體制，正式提出公益林業(yè)以政府投資為主，商品林業(yè)以市場手段為主，分別采用不同的管理手段。在我國全面推行林業(yè)分類經(jīng)營階段，該《決定》為未來林業(yè)發(fā)展提供了綱領(lǐng)性的政策指導。此后一年，國家出臺了相關(guān)生態(tài)林效益補償辦法，明確確立了國家森林生態(tài)效益補償制度，并建立了生態(tài)效益補償基金，為林業(yè)分類經(jīng)營發(fā)展提供財政支持[4]。

2.林業(yè)分類經(jīng)營政策的意義

2.1 林業(yè)分類經(jīng)營有利于我國農(nóng)民脫貧致富

我國集體林或私人林由于資金投入不足，技術(shù)落后，經(jīng)營分散，經(jīng)濟效益差。實行林業(yè)分類經(jīng)營有助于實現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營，提高產(chǎn)品市場竟爭能力，增加農(nóng)民收入，同時改善我國生態(tài)環(huán)境。林業(yè)分類經(jīng)營可以幫助農(nóng)民脫貧致富的說法很早就提出來，目前我國生態(tài)環(huán)境問題突出，也有學者逐漸側(cè)重林業(yè)分類經(jīng)營對生態(tài)的積極作用。我認為，使農(nóng)民致富仍然是林業(yè)分類經(jīng)營中的重要一方面，而且只要是對農(nóng)民有利的政策或方針，農(nóng)民都會有很大的積極性去配合政府政策的落實。農(nóng)民致富與生態(tài)保護兩個方面如何平衡，怎樣在實現(xiàn)致富的同時生態(tài)環(huán)境也能改善，是林業(yè)分類經(jīng)營的一個本質(zhì)意義。

2.2 有利于生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置

資本投入、勞動力、資源稟賦是林業(yè)發(fā)展必不可少的生產(chǎn)要素，從經(jīng)濟學角度出發(fā)，林業(yè)經(jīng)濟增長就是要以較少的投入獲得較大的產(chǎn)出，而林業(yè)分類經(jīng)營同樣要使生態(tài)林以封山育林等方式，以較少人力、物力投入，在生態(tài)區(qū)位重要的林地資源上，較大地發(fā)揮林業(yè)生態(tài)效益；對于商品林經(jīng)營以集約化的生產(chǎn)方式，依靠科技進步，產(chǎn)生低能耗、高效益的經(jīng)濟回報。林業(yè)分類經(jīng)營可以有針對性地利用林業(yè)資源，使林業(yè)生產(chǎn)要素得到最優(yōu)配置。

2.3 有利于滿足社會對林業(yè)的雙重需求

自20世紀90年代以來，隨著國內(nèi)經(jīng)濟的增長，我國木材及其制品的國內(nèi)需求也在迅速增長，生產(chǎn)和消費的缺口推動了我國木材進口量激增。而且我國生態(tài)形勢越來越嚴峻，生態(tài)問題一定程度上阻礙這我國經(jīng)濟社會發(fā)展。林業(yè)分類經(jīng)營政策的實施，可以充分依靠市場的自我調(diào)節(jié)手段，擴大森林資源培育，加快商品林建設(shè)以滿足人們對林產(chǎn)品的需求；另外以國家財政支持為主導，科學合理地經(jīng)營生態(tài)公益林業(yè)，當然光靠國家的力量是有限的，現(xiàn)在提倡辦社會林業(yè)，如果能充分發(fā)揮民眾的集體力量推廣公益林建設(shè)事業(yè)，那么對林業(yè)的生態(tài)需求也會得到極大解決[5]。總之，林業(yè)的分類經(jīng)營在滿足社會和經(jīng)濟雙重需求具有突出的作用。

2.4 有利于林業(yè)三大效益的實現(xiàn)

林業(yè)不僅兼具著經(jīng)濟、生態(tài)效益，也同樣會為社會增加就業(yè)機會，改善人們生活條件等。人們經(jīng)常強調(diào)要發(fā)揮林業(yè)三大效益協(xié)同，但是要同時發(fā)揮林業(yè)這三大功能是存在困難或比較為難的。打個比方我們不可能在同一片林中一邊砍樹，一邊還強調(diào)生態(tài)環(huán)境保護。因此為滿足社會對林業(yè)的多種需求，就要在統(tǒng)籌兼顧社會、經(jīng)濟和環(huán)境多方面的因素的基礎(chǔ)上，合理地實施林業(yè)分類經(jīng)營政策，按照各自的特點，采取不同的經(jīng)營措施，促進各自優(yōu)勢功能的發(fā)揮，協(xié)調(diào)森林多功能利用的矛盾，使林業(yè)三大效益得到系統(tǒng)、全面、整體地科學發(fā)展。

3.林業(yè)分類經(jīng)營存在的主要問題

（1）生態(tài)公益林劃定規(guī)模問題。如何對生態(tài)公益林和商品林進行比例分配，比例多大才合理。若生態(tài)公益林的比重嚴重的超過了商品林比重，國家的生態(tài)補償以及財政支持負擔就會過重。反之，若商品林比例偏多國民對社會發(fā)展生態(tài)的需求又會得不到滿足。

（2）森林生態(tài)效益補償問題。2013年生態(tài)公益林補償標準為每畝21元，其中補償性支出17元、管護支出4元。目前，就國家公益林補償金及補償主體等多方面問題仍不完善。比如，在很多偏遠、信息溝通不暢的地區(qū)農(nóng)民對其應(yīng)該得到多少補償金問題不是很了解。

（3）生態(tài)公益林經(jīng)營管理問題。我國存在公益林重數(shù)量，輕質(zhì)量，輕管護，森林防火設(shè)施還不健全等問題。

4.總結(jié)

我國林業(yè)分類經(jīng)營思想的產(chǎn)生和發(fā)展都比較晚，而且在中國關(guān)于林業(yè)分類經(jīng)營的理論教材很少，除雍文濤的《林業(yè)分工論》外，都是一些國家關(guān)于林業(yè)分類經(jīng)營的政策性文件。林業(yè)分類經(jīng)營對國民經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)都具有重要的意義，但也存在一些問題，如論文中所列的幾條問題，就其解決辦法或?qū)Σ撸灿泻芏辔墨I在研究，但筆者認為是否具有實踐意義和可操作性是最主要的。由于筆者學識有限，沒有具體提出。但隨著國家林業(yè)經(jīng)濟政策的不斷完善和國家經(jīng)濟的發(fā)展，有些問題會迎刃而解，例如林業(yè)防火設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的完備。（作者單位：內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學

）

參考文獻：

[1]王柳云，曲建君，王波.林業(yè)分類經(jīng)營的理論探討[J].林業(yè)經(jīng)濟問題，2001，21（6）：367-369.

[2]王福祥.我國林業(yè)分類經(jīng)營中的生態(tài)公益林建設(shè)問題探討[J].國家林業(yè)局管理干部學院學報，2007（1）：10-15.

[3]李媛媛.森林經(jīng)營法律制度研究[D].東北林業(yè)大學，2005.

[4]天明華.我國國有林場分類經(jīng)營改革探索[J].北京林業(yè)大學學報，2009（4）：5-11.

[5]關(guān)宏亮.淺談林業(yè)分類經(jīng)營及其重要意義[J].民營科技，2011（7）：78.