行政干預(yù)與壟斷成電改最大阻力

此次電力體制改革序幕的拉開，頗有一些戲劇性。3月19日前后，一份名為《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕9號(hào)，以下簡(jiǎn)稱9號(hào)文件）的文件開始在網(wǎng)上流傳，引起了輿論的廣泛關(guān)注。此時(shí)，距離2002年的電改5號(hào)文件已經(jīng)過(guò)去了13年。

繞不開的電網(wǎng)

陜地電漢中分公司一位高管表示，新電改9號(hào)文件共16頁(yè)，分為四個(gè)章節(jié)進(jìn)行了闡述，分別為電力體制改革的重要性和緊迫性、深化電力體制改革的總體思路和基本原則、近期推進(jìn)電力體制改革的重點(diǎn)任務(wù)、加強(qiáng)電力體制改革工作的組織實(shí)施。最值得關(guān)注的是第三部分，“近期推進(jìn)電力體制改革的重點(diǎn)任務(wù)”。因?yàn)殡姼暮诵木褪请妰r(jià)改革，其中難點(diǎn)是理順電價(jià)形成機(jī)制，從而推進(jìn)電力交易體制改革，完善市場(chǎng)化交易機(jī)制。

目前在中國(guó)電價(jià)核定主要是以政府指導(dǎo)價(jià)為基準(zhǔn)，從某種意義上這意味著電能不具備商品的屬性。而政府指導(dǎo)價(jià)的存在，是因?yàn)樵谖覈?guó)電網(wǎng)企業(yè)長(zhǎng)期處于自然壟斷，無(wú)法引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，所以需要政府出臺(tái)指導(dǎo)價(jià)格加以約束。

新電改9號(hào)文件出臺(tái)之后，除公共設(shè)施等公益性電價(jià)以外，非公益電價(jià)可以由市場(chǎng)決定，放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)電力價(jià)格，把輸配性電價(jià)與發(fā)售電價(jià)在形成機(jī)制上放開;換句話說(shuō)，就是發(fā)電企業(yè)和用電客戶可以直接達(dá)成協(xié)議進(jìn)行供電，電網(wǎng)企業(yè)只收取“過(guò)網(wǎng)費(fèi)”，而不是以前的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷。

然而，在上述人士看來(lái)，電廠和用電客戶直接對(duì)接完成交易的這種模式在具體實(shí)施過(guò)程中難度較大。首先要解決的問(wèn)題就是這些發(fā)電企業(yè)目前還沒(méi)有拿到售電牌照;其次，依照電能即發(fā)即用的特性，很多發(fā)電企業(yè)還是希望將電能賣給收益穩(wěn)定的電網(wǎng)企業(yè)。

“在陜西漢中有多個(gè)水力發(fā)電企業(yè)，如果按照新電改9號(hào)文件，只要價(jià)格合理，用電客戶可以直接從這些水電企業(yè)購(gòu)電，但事實(shí)上是這些水電企業(yè)的發(fā)電量受限于季節(jié)影響，根本無(wú)法保證用電客戶的需求?！币晃粯I(yè)界人士這樣分析。

甚至電能穩(wěn)定的火電企業(yè)也存在類似問(wèn)題，例如某用電大客戶和某火電企業(yè)直接簽訂購(gòu)電協(xié)議，用電客戶可能因?yàn)槭袌?chǎng)的需求調(diào)整開工率，甚至出現(xiàn)停產(chǎn)或者大幅度增產(chǎn)等現(xiàn)象，這種變量太大也會(huì)影響到發(fā)電企業(yè)的收益。

顯然，在新電改9號(hào)文件沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)細(xì)節(jié)的情況下，不管是發(fā)電企業(yè)還是供電企業(yè)目前都繞不開電網(wǎng)企業(yè)。

對(duì)此，深電能公司江先生表示，我國(guó)電能長(zhǎng)期依靠電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷，這一方面是源于全國(guó)一張網(wǎng)的自然壟斷，另一方面是因?yàn)殡娋W(wǎng)企業(yè)的過(guò)網(wǎng)費(fèi)成本一直不透明。因此，他認(rèn)為新電改9號(hào)文件只有在重新核準(zhǔn)過(guò)網(wǎng)費(fèi)的成本之后，才能逐步放開經(jīng)營(yíng)性電價(jià)、售電業(yè)務(wù)以及增量配電業(yè)務(wù)。

理順電價(jià)成推薦關(guān)鍵

深圳是電力改革試點(diǎn)首個(gè)獲批的地區(qū)。江先生表示，之所以選擇深圳作為電改試點(diǎn)是因?yàn)樯钲谥饕浅鞘杏秒?。所以核算電網(wǎng)企業(yè)的過(guò)網(wǎng)費(fèi)也就比較簡(jiǎn)單。

然而，在我國(guó)其他的用電區(qū)域用電客戶往往構(gòu)成較為復(fù)雜，除了城市用電之外，還有農(nóng)村用電以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等多種形式的用電方式;另外，輸電距離長(zhǎng)短也決定變線損大小不同，因此，用電客戶越復(fù)雜，核算電網(wǎng)企業(yè)的過(guò)網(wǎng)費(fèi)就越困難。

內(nèi)蒙古是繼深圳之后的第二個(gè)電改試點(diǎn)區(qū)域。但是在電力行業(yè)人士看來(lái)也有其特殊的背景，那就是內(nèi)蒙古有一半的電網(wǎng)是由地方政府直接管轄，其改革的阻力較小，因此試點(diǎn)容易成功。

但蒙西電網(wǎng)一位不愿具名的人士表示，“電改雖然已經(jīng)明確用電客戶可以和發(fā)電企業(yè)直接對(duì)接，但是目前除了大用戶直購(gòu)電以外，很少有用電客戶直接向發(fā)電企業(yè)購(gòu)電，其中主要原因就是這些發(fā)電企業(yè)沒(méi)有獲得售電牌照?！绷硗?，在上述蒙西電網(wǎng)人士看來(lái)，根本上還是電價(jià)形成機(jī)制還沒(méi)有理順，很難核定電網(wǎng)企業(yè)過(guò)網(wǎng)費(fèi)用。例如我國(guó)目前所執(zhí)行的電價(jià)除了按照用電類別不同劃分電價(jià)以外，也存在由于電壓等級(jí)不同劃分的不同電價(jià);銷售電價(jià)除了取決于上網(wǎng)電價(jià)高低之外，還要加入三峽建設(shè)基金以及維護(hù)管理費(fèi)用等，諸多因素使得電網(wǎng)企業(yè)已經(jīng)承擔(dān)了買電、輸電、配電、售電等多種職能。

新電改9號(hào)文件明確電網(wǎng)企業(yè)要轉(zhuǎn)變盈利模式，由以前的“差價(jià)盈利”改變?yōu)椤斑^(guò)網(wǎng)收費(fèi)”，但現(xiàn)在的關(guān)鍵是如何核定電網(wǎng)企業(yè)過(guò)網(wǎng)費(fèi)用，因?yàn)殡娋W(wǎng)企業(yè)除了自身的運(yùn)營(yíng)成本之外，還肩負(fù)了公益性很多用電。

與已經(jīng)電改試點(diǎn)的深圳、內(nèi)蒙古一樣，陜西也希望新電改9號(hào)文件能夠有配套細(xì)則落地。上述陜地電漢中分公司表示，漢中市由于經(jīng)濟(jì)比較落后，供電對(duì)象主要為農(nóng)村用電客戶，漢中電力公司每年虧損超過(guò)1億元;然而蒙西電網(wǎng)每年的利潤(rùn)卻在30億元左右。

因此，上述蒙西電網(wǎng)人士建議，在新電改9號(hào)文件的大框架下，希望國(guó)家相關(guān)職能部門能夠根據(jù)不同的用電區(qū)域制定出適合該區(qū)域發(fā)展的電改細(xì)則。

行政干預(yù)與壟斷成最大阻力

在電力體制改革中，面對(duì)最大的阻力，來(lái)自于國(guó)家電網(wǎng)的壟斷與政府過(guò)多的行政干預(yù)。

專家聶日明認(rèn)為，電價(jià)的形成受到兩方面因素的干預(yù)：第一，政府通過(guò)直接定價(jià)或者指導(dǎo)定價(jià)的行政干預(yù);第二，目前的電力市場(chǎng)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致價(jià)格扭曲，輸配環(huán)節(jié)處于絕對(duì)壟斷，賣電與買電繞不開國(guó)家電網(wǎng)。因此，解決行政干預(yù)與破除行業(yè)壟斷，是電改能否成功的關(guān)鍵。

在他看來(lái)，國(guó)家電網(wǎng)2013年全年?duì)I業(yè)收入超過(guò)2萬(wàn)億元，占年GDP的3.6%，作為巨無(wú)霸央企，挾電網(wǎng)安全和社會(huì)穩(wěn)定的名義，拒絕實(shí)質(zhì)性的橫向與豎向的拆分，國(guó)家電網(wǎng)成為過(guò)去十幾年電改最大的阻力。不拆分在橫向絕對(duì)壟斷的電網(wǎng)，僅放開上下游電價(jià)，只可能是放任電網(wǎng)憑借壟斷地位汲取上下游企業(yè)的利潤(rùn)。

“一方面，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行9號(hào)文件要求的豎向拆分國(guó)家電網(wǎng)，剝離電力交易、售電、系統(tǒng)調(diào)度的職能，只保留其必要的輸配職能和普遍服務(wù)的義務(wù)。另一方面，進(jìn)一步消除行政部門的干預(yù)，并將政府的管制（如輸配成本核定、落實(shí)電網(wǎng)無(wú)歧視準(zhǔn)入的監(jiān)管）置于陽(yáng)光之下。唯有如此，9號(hào)文件推出的電力改革才有可能順利地展開?！甭櫲彰髡f(shuō)。

教授曾鳴同時(shí)強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)市場(chǎng)化的同時(shí)，頂層設(shè)計(jì)應(yīng)更加被重視。政府在改革的頂層設(shè)計(jì)階段對(duì)于如何用“看得見的手”設(shè)計(jì)、構(gòu)建一個(gè)與改革目標(biāo)相銜接的現(xiàn)代化法律、政策和監(jiān)管體系，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮主導(dǎo)性甚至決定性作用?！皬倪@個(gè)意義上說(shuō)，政府能否正確地發(fā)揮好上述作用，才是本輪電改成敗的關(guān)鍵。”

電改將影響供需雙方

聶日明分析后認(rèn)為，此次電改如果能順利推進(jìn)，電力行業(yè)的供需兩端都會(huì)受到影響。

一方面，作為供給方的發(fā)電企業(yè)會(huì)受到影響。

第一，發(fā)電企業(yè)的經(jīng)營(yíng)模式會(huì)有變動(dòng)。9號(hào)文件提出，各省應(yīng)全額安排可再生能源發(fā)電、新增用電需求優(yōu)先使用清潔能源、鼓勵(lì)清潔能源與用戶直接交易、跨省輸送新能源由國(guó)家發(fā)改委協(xié)調(diào)等措施，并首次提出充分運(yùn)用利益補(bǔ)償機(jī)制為清潔能源開拓市場(chǎng)空間。在這樣的規(guī)定下，未來(lái)新能源的投資規(guī)模會(huì)加大，新能源電力市場(chǎng)化的步伐也會(huì)因此加快。

第二，發(fā)電企業(yè)的效益會(huì)出現(xiàn)兩極分化。當(dāng)前的供電模式，是由發(fā)電企業(yè)將電賣給電網(wǎng)，然后由電網(wǎng)賣給用戶。電改之后，發(fā)電廠可以直接與用戶進(jìn)行溝通。這樣的情況下，注重效率與成本控制的發(fā)電企業(yè)，將會(huì)擴(kuò)大自己的供電范圍，通過(guò)薄利多銷等方式擴(kuò)大自己的市場(chǎng)份額。而對(duì)于原本不注重生產(chǎn)方式的企業(yè)，績(jī)效會(huì)變得更差的企業(yè)。勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)優(yōu)勝劣汰與兩極分化的現(xiàn)象。

另一方面，作為需求方的用電企業(yè)會(huì)受到影響。

第一，工商企業(yè)的電價(jià)會(huì)降低。一直以來(lái)，工商業(yè)用電占全社會(huì)用電量的八成左右，居民和農(nóng)業(yè)用電量占了剩下的兩成，電網(wǎng)用工商業(yè)電價(jià)利潤(rùn)補(bǔ)貼居民電價(jià)虧損。電改實(shí)現(xiàn)完全市場(chǎng)化和取消交叉補(bǔ)貼之后，工商企業(yè)等經(jīng)營(yíng)性電價(jià)將會(huì)因市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)而獲益，電價(jià)會(huì)因此下降，從而成本降低利潤(rùn)增加，上繳稅收也會(huì)增加。

第二，居民、農(nóng)業(yè)等非經(jīng)營(yíng)性電價(jià)雖然會(huì)有一定浮動(dòng)，但政府可能會(huì)從增加的稅收中拿出一部分費(fèi)用補(bǔ)貼居民電價(jià)，所以影響不大。

（《法治周末》2015.4.1蒲曉磊/文、《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》王金龍/文）