立法的公眾參與

蓋新宇 張曼菲

作者簡介：蓋新宇（1991-），男，滿族，河北承德人，碩士研究生在讀，河北經(jīng)貿(mào)大學法學院。

張曼菲（1993-），女，漢，河北石家莊人，河北經(jīng)貿(mào)大學法學院。

摘要：黨的十八屆四中全會提出，建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持人民主體地位，堅持法律面前人人平等；全會提出，要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，深入推進科學立法、民主立法，完善立法項目征集和論證制度，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。公眾的立法參與在我國現(xiàn)階段的立法活動中的作用還不能及時的有效的得到體現(xiàn)。而造成這種現(xiàn)象的原因不僅僅包括公眾參與的程序沒有得到切實保障，公眾意見得不到應有的尊重和考察等，公眾自身的法律素質(zhì)的高低也是一個制約參與效果的重要原因。

關鍵詞：民主立法；公眾參與；解決途徑

一、公眾參與立法的迫切需求

在依法治國的大背景之下，作為其依據(jù)的法律自然成了最為人們最為關注的焦點所在，惡法非法，沒有正確的法律的指引，依法治國的進程將會收到嚴重的阻礙和影響。而良法的產(chǎn)生是要經(jīng)過不斷的探索和驗證的，在良法的制定過程當中，公眾的立法參與成為其中重要的一環(huán)，只有經(jīng)過公共參與，體現(xiàn)公共利益并且被公共認可的法律才能得到人民的廣泛支持和維護。

民主立法，要求在立法過程中，社會公眾參與并且起到監(jiān)督立法的作用，只有這樣才能讓民意發(fā)揮充分作用，讓公民的意志在法律中得到體現(xiàn)和表達，才能讓法律成為保護人民權利的良法。然而就現(xiàn)在的立法過程來看，公民參與立法的程度還沒有達到民主立法的最基本的要求，雖然民主立法要求民眾直接或間接參與立法過程，但現(xiàn)實在立法的過程當中，民眾的參與得不到應有的體現(xiàn)，立法很大程度上被少數(shù)“立法精英”控制。通過這樣的立法程序而形成的法律并不能體現(xiàn)最為廣大的人民群眾的意志。

二、我國立法過程中公共參與的主要問題

（一）立法信息公開不充分

不理解源于不了解，不了解源于不知曉。只有讓公共及時準確的知曉相關的立法的信息，才能保障公共有效參與立法。在實踐的立法過程當中，立法機關不能及時的對立法草案進行有效的廣泛的宣傳導致公眾所能了解到立法信息嚴重不足，僅僅知曉立法草案本身是不夠的，對于立法草案的必要性、可行性等的了解也是十分必要的，如果公眾獲得的立法信息只能局限于立法草案內(nèi)容便難以對立法草案作出全面、準確的評價。公眾在參與立法的過程中，本身的作用難以得到有效的實現(xiàn)，基于對立法草案不全面的理解如何才能提出有實際意義的建設性意見。

（二）公眾參與的被動性

從公眾參與立法的啟動來說，立法機關的公權力直接決定公眾參與程序的啟動，換句話說，公眾參與立法的決定權還在立法機關的手里，這對于公眾及時有效的參與立法并且發(fā)揮作用是很大的阻礙，也就是說由于立法機關的公權力對于公眾參與立法的制約從不同程度限制公眾參與立法。

從公眾參與立法的形式上來說，形式多樣、程序不一且比較隨意。立法過程需要嚴肅嚴謹?shù)男问絹韺嵤妳⑴c立法是必不可少的程序之一，理應具有相應的正式的嚴謹?shù)男问阶鳛楸Ｕ?，由政府主導而非制度主導的公眾參與的形式、征求意見的時間長短、各種座談會、論證會參與人員的組成、公眾意見的吸收和采納還不能形成真正獨立的、自覺的、自下而上的公眾參與。

（三）公眾參與影響力有限

實行有效的公眾立法參與制度首先要確保公眾參與的自愿性，只有公眾自愿的、自主的參與立法活動才能調(diào)動其積極性，從而順利貫徹實行有效的公眾立法參與制度；其次要保證公眾參與對立法活動的影響真實存在，要求公眾參與可以直接或者間接的影響到立法活動，而不是空洞的沒有影響力的陪襯制度。公眾參與立法的核心就是將立法和公眾的意志緊密的聯(lián)系起來，并且要求公眾的意志可以影響到立法。從公眾的角度來說，參與立法活動就是希望自己的意見和要求能夠影響立法決策，能夠在立法中得到體現(xiàn)，這也是公眾參與立法活動的目的所在。

這就要求公眾的意見在立法機關的考量范圍內(nèi)有相應的地位，能都得到充分尊重和認真對待，但是實際立法過程中立法機關對于公眾的意見還是沒有給予足夠的重視，例如：立法機關對于公眾參與立法過程中所提出的意見和建議可以選擇采納，這不是取決于公眾意志而是取決于立法機關的意志。同時對于意見的采納情況以及理由還不能做到可以及時的公之于眾，導致了公眾對于自己提出的意見是否得到了應有的考量無從知曉，也就是說公眾參與是否可以影響立法取決于立法機關，只立法機關正視尊重公眾意志，才能保證公眾參與立法的有效性。

三、立法過程中公眾參與的完善

（一）轉變公眾參與的立法觀念

觀念是行為的指引，只有公眾有很強的參與立法的觀念之后，才能激發(fā)公眾參與立法的積極性，沒有參與立法的觀念而被動的參與立法只是實現(xiàn)了立法過程當中的公眾參與的過程，并沒有起到影響立法的實質(zhì)性作用，這樣的參與是可有可無沒有意義的。

傳統(tǒng)政治文化當中被管理者的角色將人們主動參與立法的意識消磨的所剩無幾，人們對于參政議政的理解太過狹隘，以至于似乎要忘記了作為主權者的公眾是理所當然享有參與立法的權力的，這也是公眾參與立法積極性不高的根本原因之一。為了提高公眾主動積極參與立法的意識，立法機關應該大力普及法律教育，增強公眾的主體意識，消除傳統(tǒng)政治文化的消極影響，從而轉變公眾消極、被動參與立法的觀念。

（二）健全公眾參與機制

首先要健全立法信息的公開制度，除了法律有特別規(guī)定應予保密的外，立法機關要宣傳立法信息讓公眾對立法的背景、內(nèi)容、擬解決的問題等相關問題得到及時的有效的了解，只有這樣才能保證公眾對于立法信息的了解的真實性、準確性從而保障公眾參與立法的有效性；其次要明確公眾參與立法的實體權利和法定程序，嚴禁立法機關根據(jù)自己的意志私自決定公眾參與立法的形式等，限制立法機關的自由裁量；最后要建設切實有效的反饋系統(tǒng)，讓公眾可以及時的了解到自己的意見有沒有得到考量，如果被采納要標明原因，如果沒有被采納也要給出不予采納的理由，讓人們見到自己的意見得到應有的充分的尊重也可以在提升立法公眾透明度的同時增強公眾參與立法的信心。

（三）提高公眾參與的有效性

要保證公眾立法參與可以切實的體現(xiàn)其自身的意志，要求在公眾參與立法的過程當中可以提出有建設性的實際可行的意見，一味的強調(diào)立法機關對于公眾意見的尊重的同時，也要考慮公眾如何才能提高自身參與立法的有效性問題，公眾參與能力的強弱直接決定了公眾參與效率的高低，面對我國公民參與立法的熱情高但普遍接受法律教育程度還比較低的問題，要求立法機關大力宣傳法律知識，提高公眾的法律素養(yǎng)，也要求公眾自主學習相關法律知識從而更好的參與到立法活動中來。

四、結束語

公眾參與立法雖然還有很多問題亟待解決，但是在我們的立法工作者端正對公眾參與的認識，不追求形式上的全民參與，實事求是地追求公眾參與立法活動的有效性以及在公眾積極建設自身法律知識的共同努力下，公眾參與立法制度將越發(fā)完善以更好地發(fā)揮人民群眾在立法工作中的重要作用。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學法學院）

參考文獻：

[1]魏文玉：《論我國的公眾參與立法機制》，[D]，2008 年 4 月。

[2]楊林：《公眾參與立法問題研究》，[D]，2007 年 5 月。

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