重大行政決策風險評估機制研究

曾佳慧

摘 要：中共十八屆四中全會報告中將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。重大行政決策的影響廣泛而深遠，其風險性也就值得格外關注。本文通過分析重大行政決策的特點及現(xiàn)有相關規(guī)范性文件的共性，對我國重大行政決策風險評估機制提出建議，即進一步細化評估規(guī)范，加強法律保障；加大民主參與力度，拓寬公民參與渠道；建立風險評估結果的反饋和倒逼機制；加強風險評估機制理論研究。

關鍵詞：重大行政決策；風險評估；政策分析

一、重大行政決策風險評估機制

1.重大行政決策

行政決策是決策基本類型中的一種，是指國家行政機關和行政人員，為解決國家行政事務或實現(xiàn)公共利益時，運用科學的理論和方法，對所要解決的問題或處理的事務，依法做出決定的過程。對于“重大決策”的規(guī)定最早出現(xiàn)于1996年第十四屆中央紀委第六次全會公報中的“三重一大”制度，具體表述如下：凡屬重大決策、重要干部任免、重要項目安排和大額度資金的使用，必須經(jīng)集體討論作出決定。

作為重大行政決策應具有以下特點：

首先是決策內容在時空上的長遠性和全局性。長遠性是指決策在較長一段時間內能產(chǎn)生持續(xù)性影響；全局性是指決策在地域上應至少覆蓋制定決策的行政機關所管轄的行政區(qū)域，在政治、經(jīng)濟、文化、社會和環(huán)境等某個領域或者多個領域產(chǎn)生影響。

其次是決策過程的高投入性。重大行政決策從決策問題的出現(xiàn)到?jīng)Q策成型，再到具體的實施過程，都需要大量人員參與討論和論證，同時需要諸多部門配合。因此高成本也是重大行政決策的一大特點。

最后是決策后果的不可逆性。錯誤的決策會導致未達到預定目標卻消耗大量資源，可以將其表述為目標性實效。這一特點要求決策者在決策前科學論證，依法決策，盡可能減少決策的不良影響與失敗風險。

重大行政決策在類別上可分為三種：一是涉及經(jīng)濟社會發(fā)展全局的宏觀決策；二是專業(yè)性、技術性較強的涉及某領域范圍的專業(yè)決策；三是與群眾利益密切相關的民生決策。

第一，涉及經(jīng)濟社會發(fā)展全局的宏觀決策。這類決策是指決策者站在整個行政區(qū)域的視角，把握社會、經(jīng)濟、文化等趨勢，根據(jù)現(xiàn)有條件和能力，對該區(qū)域一定時期內發(fā)展目標、定位、策略和資源配置等方面進行的戰(zhàn)略性決策。例如我國的五年規(guī)劃、土地政策、國企改革等事項。

第二，專業(yè)性、技術性較強的涉及某領域范圍的專業(yè)決策。這類決策是指決策者立足于社會某一具體領域，以專業(yè)性、技術性視角，對該領域發(fā)展方向、運行規(guī)范等方面所做的規(guī)范性決策。這類決策并非站在某一宏觀視角，而是立足于某一行業(yè)或專業(yè)領域所進行的。因此與宏觀性決策相比，這類決策更具有技術性，對某一行業(yè)或領域更具有具體而明確的要求與指導作用。例如食品藥品領域的行業(yè)規(guī)范，生態(tài)環(huán)境保護性政策與公民信息安全保護政策等。當然，專業(yè)性決策也可以看作是宏觀決策的具體衍化與實現(xiàn)。

第三，與群眾利益密切相關的民生決策。這類決策是指惠民生，給予公民發(fā)展機會，解決公民生活問題，保護公民基本權益的，影響或直接決定所在行政區(qū)域內人民群眾切身利益的決策。例如社會保障政策，居民住房政策，醫(yī)療改革政策等。

2.風險評估

小阿瑟·威廉姆斯在《風險管理與保險》一書中將“風險”解釋為在給定的條件下和特定時間內，那些可能發(fā)生的結果間的差異。所謂決策風險，就是指在決策者在決策活動中，由于條件與時間限制以及多種不確定因素的存在，而導致決策活動的結果具有與預期目的不同、并產(chǎn)生消極后果的可能性。

行政決策的風險具有以下幾方面特點：

首先，行政決策結果的不確定性。決策者的數(shù)量相對于決策影響面來說是很小的，越是重大決策，其影響受眾就越廣泛。決策能否符合多數(shù)受眾的需求、與該行政區(qū)域內的問題保持匹配，都涉及決策的不確定問題。

其次，行政決策負面影響應對的滯后性。應對行政決策可能造成的負面影響，通常是事后再由相關部門進行干預與解決。這種滯后性會造成一些不可逆的后果，這就要求在事前預知風險而加以防范。

最后，行政決策次生風險的易生性。重大行政決策的適用時間越長，其所在環(huán)境下的客觀與主觀條件變化就越復雜，其結果不確定性越大。同時，其間接影響也越復雜和不可預期。例如，三峽大壩工程的直接結果是發(fā)電和航運效益的實現(xiàn)，然而隨著時間推移，工程建設引起的生態(tài)問題、地質問題、附近居民的衛(wèi)生疾病等次生問題越來越凸顯。因此，形成決策的次生風險是其風險的重要特性之一。

由此可見，重大行政決策若發(fā)生負面結果，將產(chǎn)生不可估量的損失，甚至會對該地區(qū)未來發(fā)展產(chǎn)生巨大阻礙。這要求決策之前，決策者要認知風險并將其量化，通過風險評估對風險進行理性考量。

綜上，重大行政決策的風險評估是指在重大行政決策實行之前，由多樣化主體針對決策的實施過程及結果可能造成的消極影響依法進行科學評價與考量的過程。

二、現(xiàn)有政策及分析

20世紀世界范圍內針對經(jīng)濟安全所進行的評估預警思潮，是重大行政決策風險評估機制這一想法的來源。

我國目前可查到最早涉及重大行政決策規(guī)范的文件是2002年5月1日施行的《汕頭市人民政府重大決策基本程序的規(guī)定》。此后，國家、省市及以下各部門都開始關注到重大行政決策的程序規(guī)范問題。

在中央層面，2004年《國務院關于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知》提及“涉及全國或者地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的重大決策事項以及專業(yè)性較強的決策事項，應當事先組織專家進行必要性和可行性論證。”可行性論證這一程序中已經(jīng)涉及風險評估的內容。2008年5月，國務院發(fā)布《關于加強市縣政府依法行政的決定》，將重大行政決策制度完善工作向基層政府推進。2010年，《國務院關于加強法治政府建設的意見》中，特別指出“凡是有關經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策事項，都要進行合法性、合理性、可行性和可控性評估，重點是進行社會穩(wěn)定、環(huán)境、經(jīng)濟等方面的風險評估”，并且“未經(jīng)風險評估的， 一律不得作出決策”。這標志著重大行政決策風險評估作為行政決策程序的重要環(huán)節(jié)被提出。2014年10月，中共十八屆四中全會再次指出“健全依法決策機制，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”。至此，風險評估正式成為重大行政決策的法定程序中重要步驟之一。

在國家行政決策規(guī)范不斷健全的同時，地方政府也陸續(xù)出臺了規(guī)范性文件。2002年4月，汕頭市出臺《汕頭市人民政府重大決策基本程序的規(guī)定》。2009年12月，安徽省黃山市發(fā)布《關于印發(fā)黃山市政府重大行政決策程序規(guī)定的通知》，其中規(guī)定“決策擬制部門應當進行決策風險評估……并提出防范、減緩或化解措施” 。2010年，河南、北京分別發(fā)布《關于深入推進社會穩(wěn)定風險評估工作的意見》《北京市建立重大事項社會穩(wěn)定風險評估機制的意見》。2011年，江陰市、合肥市分別推出《江陰市人民政府重大行政決策社會風險評估辦法》《合肥市人民政府重大行政決策程序規(guī)定》。此后，江蘇省、廣西壯族自治區(qū)、河北省等地相關規(guī)定紛紛出臺。

將中央和地方政府現(xiàn)已出臺的相關政策進行比較，可以得出以下三個比較顯著的特點：

第一，各地在風險評估機制的程序規(guī)范方面尚不夠具體。目前多數(shù)規(guī)范仍是以規(guī)定重大行政決策程序為主要目的，而風險評估只作為其中一個步驟，并未進行詳細規(guī)定。這就容易導致風險評估機制不夠完善，在實行過程中出現(xiàn)形式化現(xiàn)象，造成評估機制的不健全。

第二，風險評估的內容多只重視社會穩(wěn)定方面的事項，缺少廣泛性。重大決策的影響涉及政治、經(jīng)濟、社會等各個方面，而社會穩(wěn)定只是其中的一部分?，F(xiàn)有規(guī)范及研究，多只涉及社會穩(wěn)定方面，而忽略了對環(huán)境、經(jīng)濟等其他方面的評估。這樣的規(guī)范不能完整預測決策的影響，無法起到科學決策的助力作用。

三、重大行政決策風險評估機制發(fā)展建議

1.風險評估規(guī)范具體化，為其評估程序提供制度保障

（1）制定相應的程序規(guī)范。對于重大行政決策程序應予細化，制定風險評估機制的具體運行程序。各省、市都應有統(tǒng)一標準，并在標準下根據(jù)自身情況，因地制宜制定本地、本單位的工作程序。規(guī)范中應明確評估各階段主體，明確“誰主管、誰負責、誰評估、誰反饋”， 保證評估過程的客觀性；明確評估范圍，避免漏掉重大項目，導致決策失誤，也要避免不必要的評估，造成人力財力等資源浪費；明確評估過程，使評估工作更嚴密；明確評估結果上報要求，應將評估結果分級以區(qū)分其風險度，并在評估結果中提出每項風險可能造成的不良影響及其應對措施。

（2）完善相關立法，加快風險評估機制法制化。目前雖然風險評估已經(jīng)作為重大行政決策法定程序之一，但該機制本身尚無法可依。法制是保證風險評估機制實施的重要保證，應加快相關法制建設，完善該領域的法律缺失，約束評估主體及過程參與人的行為，避免評估的隨意性，杜絕相關人員的“擦邊球”行為，這也便于責任明晰和事后的責任追究。

（3）建立風險評估過程及結果的監(jiān)督機制。在有些決策評估中，評估主體與決策主體過度重合，導致評估結果傾向化嚴重。為此建議建立專門的監(jiān)督機制，加快評估過程公開化進程；設立明確的指標，對評估結果進行考核，如風險類別是否全面，評估主體是否科學等；決策者、評估者、監(jiān)督者、項目實施者四體保證獨立性，避免利益傾向；對評估結果引入同行評議機制。

2.加大民主參與力度，拓寬公民參與渠道

加快實現(xiàn)評估過程及結果公開化、評估主體多元化。在評估過程中，應定期對外發(fā)布評估進程和結果。盡量拓寬公民參與渠道，堅持通過召開聽證會、走訪相關群體，利用政府微博、微信公共賬號等新媒體渠道給予公民更多的參與方式，以此提升公民的信任度。

重大行政決策所涉及利益群體較多，為平衡各群體需求，應納入多元化評估主體。建議加強與媒體合作，有利于評估過程透明化，了解不同群體訴求。應利用好媒體的宣傳和輿論功能，使其成為政府和公民之間的中介和橋梁。同時，發(fā)揮專家團體和非政府測評組織的作用。

3.建立反饋和倒逼機制

（1）跟蹤關注評估項目進程。重大行政決策的影響是長遠的，同時其風險又帶有次生性特點。風險評估并不結束于報告形成，而是一個持續(xù)的過程。應當跟蹤關注受評估項目，關注其在實施過程中是否出現(xiàn)了預測的結果，以此來反饋評估結果是否準確；關注評估中對不良結果的應對方案是否有效，以此來反饋評估機制是否起到應盡的作用。在后續(xù)跟蹤中關注這兩方面問題，有助于總結風險評估機制在運行過程中存在的問題，在日后加以反思、修改，通過這樣的方式不斷完善該機制。

（2）引入倒逼機制。作為順向施行的方式，風險本身的不確定性容易使風險評估的實施者在過程中降低難度，簡化步驟。對此可以引入倒逼機制，在評估前對評估實施者進行責任明晰，明確其對結果的責任和一旦出現(xiàn)預測偏差實施者所需承擔的后果。事前的權責明晰作為以結果為基點的倒逼，有利于評估實施者在過程中的準確和投入。

4.加強風險評估機制理論研究

理論研究是指導實踐的有效手段。加強對風險評估機制的理論研究分為三個方面。一是加強對評估機制本身的研究，在運行的同時還需要不斷探究更為科學、完善的評估程序、模型，不斷增強風險評估意識。二是對相關立法的研究，有法可依是風險評估機制順利進行的保障，如何法定評估行為中各主體的權利與責任，如何將評估過程以法律形式規(guī)范化，都是今后立法研究的關鍵問題。風險評估機制只有擁有法律規(guī)范與保障，才能真正順暢地運行起來。三是可以在基層地區(qū)進行試點，也可以同時將風險評估工作較為完善或有特別之處的地區(qū)作為典型案例進行研究，例如四川“遂寧模式”等。這樣有利于在短時間內探索出最為穩(wěn)妥和高效的風險評估手段，加以推廣可以有效加快全國各地的風險評估機制完善進程。

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（作者單位：南開大學周恩來政府管理學院行政管理系）