新預(yù)算法實施后完善地方稅系建設(shè)對貴州省的影響

胡瀟等

作者簡介：胡瀟（1991-），重慶人，貴州財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)專業(yè)碩士研究生，研究方向：財稅理論與實踐。

劉斌（1993-），貴州銅仁人，貴州財經(jīng)大學(xué)行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：公共行政與地方政府管理。

杜攀（1988-），湖北洪湖人，貴州財經(jīng)大學(xué)保險專業(yè)碩士研究生，研究方向：健康保險。

摘要：2015年1月1日起我國開始施行的新預(yù)算法無疑將使地方舉債規(guī)模大幅度下降。同時，近年來，隨著對非稅收入的監(jiān)管尤其是對土地財政的約束力越來越強，地方政府非稅收入這一塊的規(guī)模也在萎縮，但是財政支出卻是剛性的。過去的地方稅系已不足以支持地方政府的正常運行。因此在新形勢下完善地方稅系的建設(shè)已是迫在眉睫。本文即是從貴州省情實際出發(fā)，以期在新預(yù)算法實施后對于完善貴州地方稅系的建設(shè)提出行之有效的建議。

關(guān)鍵詞：新預(yù)算法；地方稅系；建議

一、新預(yù)算法概述

2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》，并重新頒布修訂后的預(yù)算法，新預(yù)算法自2015年1月1日起開始施行。

新預(yù)算法對于地方財政的意義主要有以下幾點：第一，化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。新的預(yù)算法規(guī)定：“經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措?！毙碌念A(yù)算法賦予地方政府適度的舉債權(quán)限，進一步規(guī)范地方政府性債務(wù)管理，有助于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。第二，有助于推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。新預(yù)算法通過 PPP（政府與社會資本合作）模式吸引社會資本進入公共服務(wù)領(lǐng)域，建立地方政府多元化可持續(xù)的投融資機制是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然選擇。第三，有助于“量價并重”的貨幣政策調(diào)控。將地方政府債務(wù)納入預(yù)算，硬化地方政府的預(yù)算約束有助于我國貨幣政策框架轉(zhuǎn)向“量價并重”。在貨幣總量調(diào)控的同時，更加重視價格調(diào)控，即將央行的政策利率列入中介目標，從而有助于貨幣政策框架的轉(zhuǎn)型。

二、新預(yù)算法下完善地方稅系對貴州省財源影響分析

目前，貴州省政府財力來源主要有三大支撐，分別是地方稅為主的稅收、土地出讓金為主的非稅收入及地方舉債。新預(yù)算法實施后，對貴州省這三大財源支撐都有著重大影響。

（一）新預(yù)算法施行后對貴州省稅收的影響

新預(yù)算法下，非稅收入及地方債的規(guī)范化，將導(dǎo)致非稅收入預(yù)算外部分和地方政府舉債的減少，這將在相當程度上影響地方政府的財力。故而，作為地方政府三大財力來源最重要的部分，稅收尤其是地方稅在新預(yù)算法下需要進一步完善。

“征管難度大，稅源流失嚴重”是當前貴州省地方稅征管存在的最大問題。面臨新預(yù)算法下的稅收減少困境，加強征管無疑是十分必要的。稅收流失按其成因不同分為政策型稅收流失和實施型稅收流失。所謂政策型稅收流失，是由于稅收收入規(guī)范形成方面的原因?qū)е碌亩愂帐杖肓魇?，貴州省稅種配套和稅收優(yōu)惠政策選擇中的稅收流失就屬于此。所謂實施型稅收流失是發(fā)生于稅收征納過程中，因?qū)嵤┒惙ǘ斐傻亩愂帐杖肓魇?，如偷稅、騙稅就屬于典型的實施型稅收流失。貴州省當前亟需解決的就是實施型稅收流失，需要建立起一套全面嚴格的監(jiān)管系統(tǒng)。

在我國現(xiàn)行稅權(quán)相對集中的分稅制體制下，貴州省地方稅收入過度集中于少數(shù)稅種：增值稅（地方分享部分）、營業(yè)稅和企業(yè)所得稅，其中又以增值稅、營業(yè)稅兩種流轉(zhuǎn)稅為主。稅源過于集中目前面臨兩個問題，其一是營業(yè)稅改增值稅。作為地方稅的主體稅種，營業(yè)稅將于2015年完全消失。而替代的增值稅則是中央地方共享稅，這意味著稅收的大幅減少。其二是流轉(zhuǎn)稅的稅基與經(jīng)濟景氣指數(shù)和GDP的規(guī)模直接相關(guān)。在新常態(tài)下，經(jīng)濟發(fā)展趨于平緩，稅收也將部分減少。新預(yù)算法下，隨著房產(chǎn)稅的大力推行，財產(chǎn)稅取代營業(yè)稅成為地方主體稅種的可能呼之欲出。財產(chǎn)稅在世界許多國家施用多年，主要有社會保險稅、遺產(chǎn)與贈與稅、環(huán)境保護稅等，這些稅種在維護社會穩(wěn)定、調(diào)節(jié)財富分配、保護環(huán)境等方面發(fā)揮著重要的作用。就貴州省而言，財產(chǎn)稅雖然存在，但很不健全，其收入額很少，有的稅種甚至到了微不足道的地步。新預(yù)算法下，加強財產(chǎn)稅的征收管理力度勢在必行。

（二）新預(yù)算法下施行后對貴州省非稅收入的影響

新預(yù)算法全口徑預(yù)算的要求對地方政府非稅收入的影響無疑是巨大的。非稅收入（Non-tax income）是指除稅收以外，由各級政府、國家機關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準公共服務(wù)取得的財政性資金，是政府財政收入的重要組成部分①。

就預(yù)算內(nèi)非稅收入而言，自1994年分稅制施行至今，貴州省非稅收入規(guī)模逐年不斷擴大，至2013年，貴州省政府財政收入為1305.72億元，其中非稅收入為366.73億元，占比28%。主要收入來源包括：政府性基金收入、行政事業(yè)性收費收入以及專項收入等。相比較而言，行政事業(yè)性收費收入由于內(nèi)容復(fù)雜、名目繁多，許多收費項目在性質(zhì)上屬于對準公共產(chǎn)品的成本補償，介于可收費與不可收費之間，從征收方看，容易造成亂收費。從繳納方看，容易形成抵觸情緒。而這一部分在貴州省非稅收入中占有相當大的比重，故而，新預(yù)算法下，需要重點規(guī)范行政事業(yè)性收費。當前非稅收入的最大問題并不在預(yù)算內(nèi)這一塊，而是非稅收入管理上的“雙軌制”導(dǎo)致的預(yù)算外非稅收入沒有實現(xiàn)綜合預(yù)算管理。尤其是貴州省部分市縣政府將非稅收入分為兩塊，一塊納入政府預(yù)算管理，一塊不納入預(yù)算管理。對不納入預(yù)算的非稅收入歸入財政專戶管理，仍然由部門或單位支配使用，客觀上就形成了不納入預(yù)算的非稅收入就是部門或單位的錢，從而致使相當一部分政府非稅收入有利于預(yù)算體制管理之外。這樣，既不符合收支兩條線的要求，也制約了政府分配職能的發(fā)展。而作為非稅收入最大組成部分的土地出讓金，就有很大一部分并沒有編入預(yù)算。過去，有種說法叫做土地財政，指的是地方政府的財政收入很大一塊都是靠著土地出讓金支撐的，貴州省也不例外。新預(yù)算法及房地產(chǎn)市場低迷的雙重影響下，土地出讓金在可以預(yù)見的將來會逐步減少。

（三）新預(yù)算法施行后對貴州省地方債的影響

新預(yù)算法的出臺，如果從加法的角度看，那么最大的內(nèi)容無疑是地方債。地方債（municipals）是指有財政收入的地方政府及地方公共機構(gòu)發(fā)行的債券，是地方政府根據(jù)信用原則、以承擔還本付息責(zé)任為前提而籌集資金的債務(wù)憑證。改革開放以來，我國一直堅守地方政府無權(quán)發(fā)行公債的防線。但實際上，迄今為止，我國各級地方政府都自覺不自覺、明里暗里、直接間接截取了大量的債務(wù)。此次新預(yù)算法在法理上允許地方政府舉債，是為明確“一級政府一級預(yù)算”，完善地方政府的獨立性與完整性。

過去十數(shù)年，我國地方債問題是一個不合法但卻普遍存在的事實。由于缺乏國家統(tǒng)一的規(guī)范，各級地方政府的舉債決策分散，缺乏長遠規(guī)劃和年度計劃，舉債規(guī)模不受限制，債務(wù)決策更多體現(xiàn)的是行政長官的意志。舉債主體更多地考慮如何更方便快捷地籌集資金，在總體上缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃和嚴格的舉債項目可行性論證，較少考慮償債能力和財政承受能力，致使地方債務(wù)風(fēng)險激增。貴州省地處西南部、地形復(fù)雜、少數(shù)民族眾多、發(fā)展壓力巨大，地方政府剛性需求不斷增加，地方舉債彌補財源缺口也就屢見不鮮了。徐占東、王雪標（2014）對中國省級政府債務(wù)風(fēng)險進行測度分析，研究表明，地方債務(wù)違約風(fēng)險最高的3個省份為貴州、甘肅和青海。貴州違約風(fēng)險如此之高的原因主要有三：一是貴州省地方債務(wù)經(jīng)久累計、規(guī)模過大，只能貸新債還舊債，規(guī)模遲遲無法縮減。二是貴州省融資平臺匱乏，過度依賴BT項目，致使多建快建、邊拆邊建的現(xiàn)象屢有發(fā)生。三是過度依賴土地財政，一旦房地產(chǎn)市場崩潰，容易造成財政困難。新預(yù)算法對地方債問題借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗教訓(xùn)，順應(yīng)現(xiàn)實需要和公債防控的規(guī)律，增加了允許地方政府舉債的正面表述和五個方面的限制性規(guī)定，新舊預(yù)算法地方債對比情況如表2-1。這對于貴州省而言，即是風(fēng)險也是機遇。風(fēng)險在于新預(yù)算法下地方政府舉債勢必比過去更為困難，可能造成短期內(nèi)的財政缺口，一些工程勢必下馬。機遇在于貴州省各級政府能夠減少對中央財政的依賴性，具有更大的自由度來發(fā)展自身的經(jīng)濟。

名稱1994年預(yù)算法新預(yù)算法

法理性不合法合法

主體各級地方政府經(jīng)國務(wù)院批準的省級政府

用途無限制，經(jīng)常用于彌補財政缺口只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出

規(guī)模無限制，經(jīng)常超過自身承受能力舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人大或者全國人大常委會批準，省級政府在國務(wù)院下達的限額內(nèi)舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準

方式各種融資平臺、BT模式、BOT模式等舉借債務(wù)只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措

風(fēng)險管控定期巡查，無明確規(guī)定國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責(zé)任追究制度

資料來源：根據(jù)相關(guān)文獻資料整理所得。

三、新預(yù)算法下完善地方稅系建設(shè)對貴州省的建議

本文立足于貴州省實際情況，并結(jié)合新預(yù)算法立法精神，嘗試性提出以下三點完善貴州省地方稅體系建設(shè)的可行性建議

（1）建立以財產(chǎn)稅為貴州省主體稅種的地方稅系

自2015年1月1日起新預(yù)算法實施后，可以預(yù)見到的是將對未來地方政府的稅收體系產(chǎn)生較大的影響，尤其是對西部欠發(fā)達地區(qū)的貴州省而言，財政收入的缺口將進一步增大，影響到地方政府的正常經(jīng)濟發(fā)展。因此，結(jié)合新預(yù)算法立法的精神，并要給貴州省帶來足夠而穩(wěn)固的財政收入，支持經(jīng)濟發(fā)展的正常運轉(zhuǎn)，建立以財產(chǎn)稅為貴州省主體稅種的地方稅系就顯得迫切而必要了。

顧名思義，財產(chǎn)稅是對財產(chǎn)所有人、占用人或使用人所擁有或支配的應(yīng)稅財產(chǎn)，就其價值或數(shù)量所課征的一類稅收的總稱，是我國大多數(shù)地方政府主要的財政收入來源②。開征財產(chǎn)稅不僅可以發(fā)揮籌集穩(wěn)定財政來源的職能，而且對提高財產(chǎn)的使用效率、限制財產(chǎn)不必要的占有量等具有重要作用。因此，培育財產(chǎn)稅使其成為貴州地方稅制體系中的主體稅種是完全行得通的。結(jié)合貴州地方經(jīng)濟發(fā)展的特色，具體政策建議可以從以下幾個方面著手：第一，加強對車（船）稅的征管；貴州地處內(nèi)陸，距離海洋遙遠，船舶稅收收入微乎其微，但是貴州山區(qū)面積大，道路狹窄，交通十分擁堵，是全國僅有的幾個需要車牌搖號的城市之一?？梢韵胍姡F州的車輛已經(jīng)嚴重超出了城市的承受范圍。因此，加強對車（船）稅的征管不僅可以提高征收績效，減少稅源流失，保障穩(wěn)定的財政收入，而且對治理城市交通擁堵現(xiàn)象也能起到明顯的效果。第二，推進房地產(chǎn)稅和土地增值稅的改革；貴州地處云貴高原地帶，喀斯特地貌廣泛分布，土地使用面積十分有限。而且隨著城鎮(zhèn)化進程的進一步加快，城市的土地資源越來越難以滿足經(jīng)濟發(fā)展的需求，比如住房的建設(shè)、商業(yè)用地的建設(shè)等。如果對房地產(chǎn)按照市值征稅一方面能發(fā)揮稅收組織收入的職能，另一方面更能抑制當前房屋的投機行為，促進房價的合理回歸。而土地增值稅又是調(diào)節(jié)我國房地產(chǎn)市場的重要稅種，可以使房地產(chǎn)經(jīng)營者的合法利益得到保障，促進房地產(chǎn)行業(yè)的健康發(fā)展。第三，完善契稅和印花稅的征收機制；契稅是對我國境內(nèi)房屋、土地權(quán)轉(zhuǎn)移行為征收的一種財產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅。而印花稅是一種財產(chǎn)行為稅，其征稅對象是經(jīng)濟活動中應(yīng)稅憑證的書立、領(lǐng)受行為。兩者在土地使用權(quán)和商品房的轉(zhuǎn)移過程中出現(xiàn)了交叉征稅的現(xiàn)象，可以考慮契稅與印花稅進行優(yōu)化整合，從而精簡稅收征管程序，使稅制得到優(yōu)化。第四，選擇資源稅作為財產(chǎn)稅的配套；地方政府應(yīng)根據(jù)自身實際情況因地制宜地選育其他的稅源，將區(qū)位優(yōu)勢發(fā)揮出來，以保證地方財政收入功能的實現(xiàn)③。

（二） 加快貴州省稅費體制改革步伐，構(gòu)建科學(xué)的財稅體制

黨的十八大報告指出：“加快改革財稅體制，健全中央和地方財力與事權(quán)相匹配的體制，完善促進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)的公共財政體系，構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度。”貴州省在貫徹落實十八大提出的改革要求，推進稅費體制改革過程中應(yīng)從解決現(xiàn)實問題出發(fā)，健全以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體稅種，財產(chǎn)稅、環(huán)境資源稅及其他特定目的稅為輔助，多稅種、多環(huán)節(jié)、多層次調(diào)節(jié)的稅收體系，鞏固聚財功能，優(yōu)化調(diào)控功能，突出調(diào)節(jié)收入分配職能，促進結(jié)構(gòu)優(yōu)化和社會公平，助推2020年與全國同步達到全面建成小康社會宏偉目標的實現(xiàn)。

具體來說，構(gòu)建符合貴州省實際情況的科學(xué)財稅體制可從以下幾個方面入手：一是優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)；要調(diào)整稅種設(shè)置，合并、調(diào)整性質(zhì)相同、征收交叉的稅種。要努力減輕稅負，加快營業(yè)稅改增值稅的推廣普及。二是要調(diào)整中央稅、地方稅與共享稅的比例，做到財力與事權(quán)相匹配；三是加快地方稅體系建設(shè)，努力提高地方稅收占稅收總收入的比重；四是改革完善轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付法制化、規(guī)范化、監(jiān)督強化；五是充分發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)收入分配的作用；

（三） 減少新債，積極償還舊債，明確債務(wù)權(quán)責(zé)

我國地方政府財力來源有三大支撐，分別是地方稅為主的稅收、土地出讓金為主的非稅收入及地方舉債。實際上，地方政府為了履行本級政府的職能而利用政府信用作擔保，采取多種方式融資，已經(jīng)形成較大規(guī)模的地方政府債務(wù)和債務(wù)風(fēng)險。根據(jù)國家審計署2013年第20號審計結(jié)果公告顯示，截至2013年6月30號，全國地方政府性債務(wù)余額178908.70億元，其中政府負有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，政府負有擔保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，政府可能承擔一定救助責(zé)任的其他類型債務(wù)43393.72億元。然而，新預(yù)算法的出臺無疑將使地方政府舉債規(guī)模大幅度下降。因此，立足于貴州省實際情況，并結(jié)合新預(yù)算法立法精神，貴州省各級政府應(yīng)該減少舉借新債，并通過包括構(gòu)建以財產(chǎn)稅為主體稅種的稅收體系和其他渠道積極償還以前欠下的舊債，明確各級政府的債務(wù)權(quán)責(zé)。（作者單位：貴州財經(jīng)大學(xué)）

基金項目：2014年度貴州財經(jīng)大學(xué)在校學(xué)生科學(xué)研究項目

參考文獻：

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[4]彭艷，張林森.構(gòu)建以財產(chǎn)稅為地方稅主體稅種的政策分析[J].科技和產(chǎn)業(yè)，2014（11）.

[5]Shanna Rose，Daniel L.Smith.Budget Slack， Institutions， and Transparency[J].Public Administration Review， 2012， 72（2）：187-195.

注解：

①數(shù)據(jù)來源：http：//baike.baidu.com/link259876.

②王蘊，田建利.構(gòu)建以財產(chǎn)稅為主體稅種的地方稅體系[J].稅收經(jīng)濟研究，2012（05）：59.

③彭艷，張林森.構(gòu)建以財產(chǎn)稅為地方稅主體稅種的政策分析[J].科技和產(chǎn)業(yè)，2014（11）：184.