法治環(huán)境建設(shè)對提升開發(fā)區(qū)競爭力的作用研究

胡藝馨　董新偉

摘要：開發(fā)區(qū)競爭力的本質(zhì)是開發(fā)區(qū)對投資的吸引力。面對日趨激烈的競爭和逐漸弱化的資源性、政策性優(yōu)勢，開發(fā)區(qū)急需發(fā)掘提升自身競爭力的新途徑。良好的法治環(huán)境對提升開發(fā)區(qū)競爭力具有重要作用。法治環(huán)境是確保開發(fā)區(qū)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟良性發(fā)展的基礎(chǔ)；是規(guī)范區(qū)域內(nèi)政府行為的重要途徑。同時也應(yīng)認識到，法治環(huán)境建設(shè)并不是一蹴而就的，而是一個持續(xù)性地法治文化積淀的過程。

關(guān)鍵詞：法治環(huán)境；開發(fā)區(qū)；競爭力

一、問題的提出

我國自最初設(shè)立開發(fā)區(qū)至今已有近30年，經(jīng)過這段時間發(fā)展與演進，開發(fā)區(qū)的發(fā)展逐步走向穩(wěn)定、成熟，其對引領(lǐng)國家和地方經(jīng)濟發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。然而，從另一個角度審視，當前開發(fā)區(qū)的發(fā)展似乎進入了瓶頸期。一方面，早期拉動開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的自然資源、自然環(huán)境、政策等要素均已經(jīng)充分得到應(yīng)用，很難找到一種要素能夠刺激開發(fā)區(qū)經(jīng)濟再次飛速增長；另一方面，隨著開發(fā)區(qū)數(shù)量的不斷增加，據(jù)目前數(shù)據(jù)顯示，僅國家經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)全國就有200個，而且，范圍幾乎覆蓋了全國所有直轄市、省、自治區(qū)。與此同時，較之開發(fā)區(qū)，政策性優(yōu)勢更強的高新區(qū)、保稅區(qū)以及2014年新批準設(shè)立的自貿(mào)區(qū)地不斷設(shè)立，使得各地開發(fā)區(qū)之間的競爭越來越激烈。

開發(fā)區(qū)競爭力的本質(zhì)是吸引投資的能力。而投資者需要的是良好的投資環(huán)境和能夠兌現(xiàn)的收益預(yù)期。如何建立較之其他區(qū)域更好的投資環(huán)境，是本地開發(fā)區(qū)所要解決的根本問題。面對有限的自然資源和自然環(huán)境等“硬件”要素優(yōu)勢的減弱和逐漸同質(zhì)化的稅收、土地等政策性要素，開發(fā)區(qū)在改善自身投資環(huán)境方面的思路應(yīng)當由早期的開發(fā)“硬件” 要素來吸引外資，轉(zhuǎn)向重視通過挖掘自身“軟件”要素來提升自身對外資的吸引力。例如，轉(zhuǎn)變開發(fā)區(qū)政府管理模式、提升開發(fā)區(qū)文化軟實力、加強開發(fā)區(qū)法治環(huán)境建設(shè)等，其中重視法治環(huán)境建設(shè)在當前國家全面推進依法治國，加強法治建設(shè)的大背景下，對提升開發(fā)區(qū)競爭力和推動開發(fā)區(qū)長遠發(fā)展有著不可忽視的作用。

二、法治環(huán)境是確保開發(fā)區(qū)經(jīng)濟良性發(fā)展的基礎(chǔ)

（一）法治環(huán)境為投資者提供平等、自由的交易平臺

市場經(jīng)濟環(huán)境下的商品交易以經(jīng)濟主體地位平等、意志自由為前提。只有經(jīng)濟主體通過平等、自由的協(xié)商談判，才能形成互利互惠、互相制約的契約關(guān)系，才能完成經(jīng)濟合作和產(chǎn)品交易。那么，對于投資者、經(jīng)營者而言，哪里能提供這樣的交易環(huán)境，哪里就具備投資的前提，甚至是吸引力。因為在當前我國地區(qū)市場經(jīng)濟發(fā)展還不均衡的現(xiàn)狀下，一些區(qū)域還存在著超越市場經(jīng)濟規(guī)律的權(quán)力，嚴重影響了經(jīng)濟主體之間的自由意志。而在一個法治健全的市場經(jīng)濟環(huán)境中，經(jīng)濟主體的地位和意志自由是受法律保護的，沒有行政權(quán)力或者其他勢力可以超越法律來干預(yù)經(jīng)濟主體的經(jīng)濟行為。

（二）法治環(huán)境為投資者提供安全、有序的投資經(jīng)營環(huán)境

對于外來的投資者和經(jīng)營者來說，都希望自己的投資項目和產(chǎn)品交易能夠安全、有序、公平、高效地進行，最終預(yù)期收益能夠?qū)崿F(xiàn)并且安全不被侵犯。因為，市場經(jīng)濟條件下，大量的交易是在陌生的當事人之間進行，而且交易的時間和空間也很可能不是同時進行的，在這種經(jīng)濟環(huán)境下，需要有一個可供共同遵守的經(jīng)濟規(guī)則和保障體系。而能夠提供這些的不是某個個人和機構(gòu)，而是預(yù)先制定的，富有科學性和權(quán)威性的法律法規(guī)。由法律來制定和維護市場交易的規(guī)則，規(guī)范各個經(jīng)濟主體的行為，建立有序的交易環(huán)境，保障公平交易的效力等等。

（三）法治環(huán)境為投資者提供明確、有效的權(quán)利救濟途徑

有權(quán)利必有救濟。市場經(jīng)濟環(huán)境下，眾多投資者、經(jīng)營者們在追求經(jīng)濟利益最大化的過程中，必然會出現(xiàn)競爭、甚至產(chǎn)生經(jīng)濟糾紛。面對經(jīng)濟糾紛，除了當事人雙方的友好協(xié)商和相關(guān)政府部門的調(diào)解，還可以通過司法途徑，即用明確具體的法律規(guī)則和程序來確認和維護正當利益，保護權(quán)益人不受非法侵犯?？梢哉f，法律是投資者合法權(quán)益得到保護的最重要的武器，也是最終的救濟途徑。當然，良好的法治環(huán)境并不單純的意味著“有法可依”，還意味著“公正司法”。在同一個法律制度體系下，法治環(huán)境更強調(diào)的是一個地區(qū)的司法狀況，司法機關(guān)能夠不受其他組織、機構(gòu)和個人影響地公正司法。否則，雖然有法律，卻得不到客觀公正地執(zhí)行，投資者的合法權(quán)益一樣得不到保護，甚至還會因此付出更多更大的經(jīng)濟成本。所以，一個法治意識濃厚的環(huán)境更能給投資者提供明確、有效的權(quán)利救濟途徑，自然會受到投資者的青睞。

三、法治環(huán)境是規(guī)范開發(fā)區(qū)政府行為的重要途徑

（一）法治環(huán)境要求政府部門及其工作人員具備法治信仰和法治思維

在全面推行依法治國的今天，“依法而治”已經(jīng)成為全社會的共識。政府部門及其工作人員正是落實依法治國的主體，每一個政府行為也正是依法治國的具體體現(xiàn)。而只有在思想上具備了法治信仰和法治思維，政府部門及其工作人員才能在行動上體現(xiàn)法治。法治環(huán)境本身就蘊含著政府部門及其工作人員信仰憲法和法律，并且習慣于運用法治思維和法治方式處理行政事務(wù)的深意。黨的十八大報告提出“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和法治方式深化改革、化解矛盾、推動發(fā)展、維護穩(wěn)定的能力”正是國家對政府部門及其工作人員尊重法律、運用法律的具體要求。開發(fā)區(qū)作為國家和地區(qū)經(jīng)濟的“領(lǐng)頭羊”，在政府行為上同樣應(yīng)成為落實國家依法治國方略的先行者。在全國上下全面推行依法治國的今天，哪個地區(qū)能夠先將政策落地，先讓廣大投資者享受到改革的紅利，法治的紅利，哪個地區(qū)就是投資者、資金、人才的聚集地。

（二）法治環(huán)境要求政府部門及其工作人員在法律授權(quán)的范圍內(nèi)履職

在法治環(huán)境中，法律不在是政府公共權(quán)力的工具，相反，法律至上。法律在公共權(quán)力面前取得了獨立的和最高的權(quán)威地位，一切公共權(quán)力機構(gòu)都必須在法律允許的范圍內(nèi)活動，一切公共權(quán)力的行使都必須具有合法性。正所謂“法無授權(quán)不可為”，政府行為必須在法律限定的范圍內(nèi)行使，不能干涉、侵害公民、組織的合法權(quán)利和自由。無論是具體的政府官員，還是政府本身，違法行使公共權(quán)力都會引起法律責任。法治環(huán)境強調(diào)的是限制政府權(quán)力，把政府權(quán)力關(guān)進法律和制度的籠子里，從法律和制度上對各級國家權(quán)力的運行加以有效地制約和控制。開發(fā)區(qū)管委會及相關(guān)政府管理部門，如果能夠及時轉(zhuǎn)變理念，在法律授權(quán)的范圍內(nèi)，簡政放權(quán)，并變“以管理為目的的行政”為“以服務(wù)為目的的行政”，那么開發(fā)區(qū)區(qū)域內(nèi)的市場經(jīng)濟將會被激活，創(chuàng)新性的經(jīng)濟增長點也會更多更好。

（三）法治環(huán)境要求政府部門及其工作人員廉潔高效

長期以來，政府部門及其工作人員的一些不良行為嚴重影響了投資者和經(jīng)營者正常的經(jīng)濟活動，增加了投資者和經(jīng)營者的經(jīng)濟成本。例如，部分政府部門規(guī)避責任、消極行政，“一站式”審批服務(wù)落實不到位，應(yīng)當作為的卻不作為、慢作為、甚至亂作為，增加了投資者的時間成本，降低了投資熱情；一些政府部門將權(quán)力部門化，利用手中的權(quán)力刁難企業(yè)，甚至存在利用權(quán)力尋租等腐敗問題，大大增加了投資者和經(jīng)營者的經(jīng)濟負擔；部分執(zhí)法人員存在自由裁量權(quán)過大，選擇性執(zhí)法，執(zhí)法程序不合法等問題。這些做法損害了投資者和經(jīng)營者的合法權(quán)益，破壞了地方經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境。而法治環(huán)境下，由法律規(guī)范權(quán)力的運行，要求政府部門及其工作人員依法行政，對違反法律的行為嚴格依法處理，嚴懲利用手中權(quán)力侵害投資者、經(jīng)營者合法權(quán)益的腐敗行為，營造出一種敬畏法律、崇尚法治的良好氛圍，進而促進地區(qū)政府和人員依法、高效、廉潔行政。

四、結(jié)論

加強開發(fā)區(qū)區(qū)域內(nèi)法治環(huán)境建設(shè)，是從長遠角度提升開發(fā)區(qū)的內(nèi)在競爭力，是開發(fā)區(qū)“軟實力”建設(shè)的重要組成部分，對于提高開發(fā)區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和規(guī)范開發(fā)區(qū)政府行為方面起著關(guān)鍵性的作用，是其他方式無法替代的。當然，法治環(huán)境建設(shè)并不是一蹴而就的，而是一個持續(xù)性地法治文化積淀的過程。真正意義上的法治環(huán)境地建成，還需要克服很多困難，例如，在法律的制定層面，上位法應(yīng)順應(yīng)社會經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律，及時地更新和完善，只有國家層面上的立法不斷更新完善，才能正確、及時地指引和規(guī)范地方層面的立法行為，才能起到促進經(jīng)濟科學發(fā)展的作用；在法律的施行層面，良好的法律只有得到落實，才能發(fā)揮法律對促進經(jīng)濟發(fā)展的積極作用。總之，法治環(huán)境的形成需要開發(fā)區(qū)區(qū)域內(nèi)包括政府、司法機關(guān)、企業(yè)和廣大消費者在內(nèi)的各方力量地共同努力。

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[3]陳林，馬海倩，江健全.上海開發(fā)區(qū)改善軟環(huán)境提升文化軟實力的思路[J].科學發(fā)展，2009（07）.

*本文系2014年河北省社會科學基金項目“河北省開發(fā)區(qū)類型與管理模式對開發(fā)區(qū)競爭力的影響研究”（HB14GL011） 的階段性成果。

（作者單位：胡藝馨，燕山大學政策法制辦公室；董新偉，燕山大學校長辦公室）