論征地房屋拆遷補(bǔ)償制度的完善和規(guī)范

劉松

摘要：城市化和工業(yè)化的推進(jìn)，致使大量集體土地被征收，房屋拆遷不斷增加。實(shí)施拆遷的公共利益之爭、上位法的缺失、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一以及救濟(jì)程序不完善，致使征地房屋拆遷過程中矛盾不斷，成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)。通過完善頂層制度設(shè)計(jì)，建立公共利益論證機(jī)制，界定合理的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)以及完善責(zé)任追究和救濟(jì)程序，以期完善和規(guī)范征地房屋拆遷行為。

關(guān)鍵詞：征地房屋拆遷，制度，公共利益，頂層設(shè)計(jì)

一、問題的提出

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，集體建設(shè)用地特定用途除外。城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推進(jìn)，集體土地大量被征收，由此產(chǎn)生了大量的集體土地上房屋被拆遷，也引發(fā)了大量矛盾。由于現(xiàn)行法律規(guī)定將集體土地房屋作為地上附屬物，納入征地補(bǔ)償安置范疇，全國范圍內(nèi)至今尚無專門的法律對集體土地上房屋拆遷予以規(guī)范。各地補(bǔ)償安置政策各不相同，引發(fā)較多的質(zhì)疑和矛盾，已成為各方關(guān)注的熱點(diǎn)。

二、存在的主要問題及原因分析

（一）實(shí)施拆遷的公共利益之爭

集體土地上房屋作為地上附屬物，其拆遷的公共利益性也應(yīng)與土地征收的公共利益性一致。目前，公共利益之爭主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是集體土地征收的公共利益性。按照法律規(guī)定，征收集體土地應(yīng)當(dāng)滿足公共利益的要求，然而我國實(shí)行土地利用年度計(jì)劃管理制度，對“農(nóng)轉(zhuǎn)用”指標(biāo)的考量往往更為關(guān)注。二是實(shí)施拆遷時(shí)公共利益性。眾所周知，集體土地征收和其地上房屋的拆遷往往是分離的，實(shí)施拆遷時(shí)，土地的用途往往已發(fā)生改變，不再滿足公共利益要求。

（二）上位法的缺失

現(xiàn)行法規(guī)政策，對集體土地上房屋拆遷補(bǔ)償安置沒有統(tǒng)一的規(guī)定，而實(shí)踐操作迫切需要能夠得到各方當(dāng)事人的認(rèn)可的制度。各個(gè)城市在拆遷補(bǔ)償安置政策的效力等級以及制度設(shè)計(jì)上，差別巨大。同樣是集體土地上房屋拆遷，在不同的城市，甚至同一城市不同的區(qū)、縣，其補(bǔ)償安置程序、標(biāo)準(zhǔn)及糾紛處理往往大相徑庭。比如，補(bǔ)償安置政策，有的城市頒布出臺地方法規(guī)，有的城市頒布政府規(guī)章，更多的城市通過規(guī)范性文件規(guī)范予以規(guī)定；對達(dá)不成補(bǔ)償安置協(xié)議的處理，就存在多種制度設(shè)計(jì)，有的城市設(shè)置成裁決制度，有的城市通過責(zé)令交地方式解決，有的城市參照國有土地上補(bǔ)償制度，由相關(guān)部門做出補(bǔ)償決定。由于缺乏頂層設(shè)計(jì)，實(shí)踐中各種制度的存在，也引起被拆遷人的質(zhì)疑，也使得一提起集體土地上房屋補(bǔ)償安置，往往呈現(xiàn)一邊倒的輿論傾向。

（三）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，地上附著物和青苗費(fèi)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。實(shí)踐中，往往是市、縣人民政府制定補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，且各地差距較大?，F(xiàn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要有三種：一是補(bǔ)償與安置相分離。對被拆遷房屋予以成本價(jià)補(bǔ)償，即按照重置價(jià)格結(jié)合成新的原則確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，根據(jù)人口情況確定安置房屋面積；二是參照國有土地上房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，對集體土地上房屋進(jìn)行市場評估并給予補(bǔ)償；三是設(shè)計(jì)一套補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)向被拆遷人提供拆遷安置房予以申購，在制度設(shè)計(jì)上將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與拆遷安置房相掛鉤，確保“拆一還一”的目標(biāo)。

（四）救濟(jì)程序不完善

一是責(zé)任追究的缺失。近年來，引發(fā)輿論焦點(diǎn)的征地房屋拆遷事件，主要集中在“未征先拆”、“邊征邊拆”以及程序不到位上，而拆遷往往又涉及整個(gè)城市的發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致對這些明顯違法行為缺乏有效的責(zé)任追究。沒有高壓線的拆遷，往往問題頻生，不僅嚴(yán)重侵害了被拆遷人的合法權(quán)益，同時(shí)也損害了政府公信力。二是矛盾糾紛處置機(jī)制的缺失?，F(xiàn)實(shí)中，我們往往也看到，僅僅極少數(shù)人因?yàn)楦哳~的補(bǔ)償要求，導(dǎo)致整個(gè)拆遷項(xiàng)目無法推進(jìn)，實(shí)踐中對合法的、具有可操作性的糾紛解決機(jī)制及強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)施機(jī)制是迫切需要的，這不僅是依法實(shí)施拆遷的保障，也是維護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的保障。

三、對策和建議

（一）建立健全征地房屋拆遷的頂層制度設(shè)計(jì)

頂層設(shè)計(jì)是核心，建立和完善征地房屋拆遷法律法規(guī)，是依法實(shí)施拆遷的關(guān)鍵和核心?！锻恋毓芾矸ā返男薷募凹w土地征收條例出臺的呼聲已經(jīng)很多年了，該項(xiàng)工作也早已啟動，但是需要進(jìn)一步加快進(jìn)程。正是由于沒有統(tǒng)一的法律法規(guī)，導(dǎo)致各地政府在集體土地上房屋拆遷政策制定上隨意性過大，拆遷程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)十分混亂。筆者認(rèn)為，至少四個(gè)方面的內(nèi)容需要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。一是應(yīng)當(dāng)明確征地房屋拆遷補(bǔ)償安置工作的職責(zé)分工，包括主管部門、實(shí)施部門及相關(guān)部門的職責(zé)。各方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)。二是應(yīng)當(dāng)明確實(shí)施拆遷的程序，包括拆遷啟動的程序、實(shí)施程序以及矛盾糾紛處置程序等。三是應(yīng)當(dāng)合理確定補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，鑒于各地實(shí)際情況以及現(xiàn)行補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)差距較大，對于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不宜一刀切，應(yīng)以被拆遷人“居住條件”是否得到保障作為評判標(biāo)準(zhǔn)。四是完善農(nóng)村宅基地相關(guān)制度，明晰農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)。眾所周知，實(shí)施拆遷時(shí)，農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)如何確認(rèn)直接關(guān)系到補(bǔ)償安置能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵，尤其是經(jīng)由買賣、繼承后，農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)歸屬往往十分復(fù)雜，這一系列問題，需要通過有關(guān)部門出臺相應(yīng)法律予以明確。

（二）完善 “公共利益”論證機(jī)制

“從來沒有哪個(gè)制度否認(rèn)過憲法的征收權(quán)，重要的是對征收的法律限制?！蔽覈稇椃ā泛汀段餀?quán)法》都有明確的規(guī)定，國家可因公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動產(chǎn)。但是如何保障實(shí)施征收及拆遷時(shí)符合公共利益的要求，相關(guān)法律法規(guī)沒有明確的程序和標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)行制度中，不論是公益性建設(shè)用地還是經(jīng)營性用地都通過征收制度取得，其中商業(yè)開發(fā)以公共利益名義進(jìn)行征收損害了廣大群眾的利益，而且通過行政權(quán)力的方式來推動，這樣嚴(yán)重?fù)p害了政府的公信力。

公共利益的定義至今仍存在爭議，而且從立法技術(shù)上看，公共利益難以詳盡列舉，但是從集體土地房屋拆遷實(shí)踐看，應(yīng)當(dāng)做到以下兩個(gè)方面：一是需要有明確的公共利益論證程序，落實(shí)中央“進(jìn)一步縮小征地范圍”的要求。一個(gè)項(xiàng)目是否屬于公共利益需要進(jìn)行論證，沒有這一機(jī)制，對于被拆遷人而言，等于剝奪了其救濟(jì)的權(quán)利。二是公共利益的界定可以通過明確列舉和具體問題具體分析的方法實(shí)現(xiàn)。除明確為公共利益的之外，對于其他項(xiàng)目，可以通過使用的主體、公共用途的效果、征收財(cái)產(chǎn)直接目的等因素進(jìn)行衡量。

（三）制定合理的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)

補(bǔ)償是征收的核心要件。根據(jù)征收的經(jīng)典理論，通常認(rèn)為，依據(jù)公平的市場價(jià)值對財(cái)產(chǎn)所有者的損失進(jìn)行評估被認(rèn)為是確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最佳選擇。公平市場價(jià)值是指雙方在無任何強(qiáng)迫下，經(jīng)驗(yàn)豐富、信息靈通的買方愿意付給自愿出售其不動產(chǎn)（包括土地和建筑物等被認(rèn)為是不動產(chǎn)一部分的其他附屬物）的賣方的價(jià)格。目前，從我國相關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的情況來看，一般堅(jiān)持的是“適當(dāng)補(bǔ)償”、“相應(yīng)補(bǔ)償”或“合理補(bǔ)償”的原則。綜合考量集體土地房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)城市基本上通過制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，并按照相應(yīng)的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，而透過各個(gè)城市差異較大的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)背后，基本上都是以保障被拆遷人居住條件為中心的。目前，筆者認(rèn)為，首先應(yīng)當(dāng)區(qū)別公益拆遷補(bǔ)償和商業(yè)拆遷補(bǔ)償。對于因公益拆遷補(bǔ)償，筆者認(rèn)為，盲目的進(jìn)行“一刀切”并不合適，應(yīng)當(dāng)以安置為主，提供拆遷安置房供其申購，以保障不降低被拆遷人原有居住水平。一是集體土地上房屋的取得與宅基地分配制度密切相關(guān)的。宅基地使用權(quán)具有福利性質(zhì)，其功能就是保障被拆遷人居住條件。二是要考慮補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)的合理性。應(yīng)當(dāng)結(jié)合各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能否保障被拆遷人居住條件，在此基礎(chǔ)上加以完善。三是要充分考慮到政策的延續(xù)性。各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不同，其實(shí)施的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)并不相同，強(qiáng)行統(tǒng)一會引發(fā)前后政策難以銜接。

（四）健全和完善救濟(jì)制度

征地房屋拆遷中，被拆遷人利益保護(hù)問題直接關(guān)系到社會穩(wěn)定大局，多渠道多形式的救濟(jì)制度有利于將群眾利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化軌道。首先，應(yīng)進(jìn)一步完善責(zé)任追究制度。對于違法拆遷、違反法定程序以及違反強(qiáng)制實(shí)施拆遷的行為，強(qiáng)化責(zé)任追究機(jī)制。要有明確的責(zé)任追究機(jī)制的啟動、調(diào)查及結(jié)果通報(bào)機(jī)制，確保責(zé)任追究落到實(shí)處。其次，建立多種形式的協(xié)調(diào)溝通平臺。拓寬被拆遷人意見表達(dá)渠道，引導(dǎo)群眾通過法定程序表達(dá)自己的利益訴求。再次，完善司法救濟(jì)制度，加大司法救濟(jì)的力度。司法部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步放寬涉及征地房屋拆遷案件的準(zhǔn)入門檻，不能簡單的先行政后司法，應(yīng)當(dāng)允許有關(guān)權(quán)利人尋求司法救濟(jì)，并通過公正的司法權(quán)制約政府的土地征收行為，維護(hù)被拆遷人合法權(quán)益。

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（作者單位：南京市集體土地房屋拆遷管理中心）