從農(nóng)村安全飲水工程保險看農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理新思路

王典文 徐鑫 陳渝

摘要：農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施一直存在著建成之后忽視管理的問題，文章在湖北省宜都市農(nóng)村安全飲水工程保險的實(shí)踐基礎(chǔ)上分析了用保險的方式對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行風(fēng)險管理的可行性，同時提出了相應(yīng)的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施;風(fēng)險管理;保險

一、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理現(xiàn)狀及存在的問題

當(dāng)今許多地方政府為了實(shí)施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，興建了大量的水利工程、飲水工程、村級道路等農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建立節(jié)約了農(nóng)村的生產(chǎn)成本，提高了農(nóng)村的生產(chǎn)效率，推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，在基礎(chǔ)設(shè)施興建之后，對于基礎(chǔ)設(shè)施的管理維護(hù)工作經(jīng)常被忽視，存在著“重建設(shè)，輕管理”的問題。

對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理，大部分都采用明確責(zé)任，建立數(shù)量與質(zhì)量并重的績效評價標(biāo)準(zhǔn)或者提高農(nóng)民積極性，加強(qiáng)監(jiān)管等方法。然而這些只能在理論上起到一定的指導(dǎo)作用，在真正的實(shí)踐中仍然缺少有效的管理方法。2013年12月31日印發(fā)的《農(nóng)村飲水安全工程建設(shè)管理辦法》中對于農(nóng)村飲水安全工程的建成管理中提到要通過加快建立縣級農(nóng)村飲水安全工程維修養(yǎng)護(hù)基金，專戶存儲，統(tǒng)一用于縣域內(nèi)工程日常維護(hù)和更新改造。《辦法》只解決了維修養(yǎng)護(hù)資金的問題，在具體的方面仍然沒有涉及。

二、 農(nóng)村安全飲水工程保險的實(shí)踐

2009年湖北省宜都市農(nóng)村首推農(nóng)村公益事業(yè)公共設(shè)施管護(hù)方式。該市自2005年啟動飲水安全工程建設(shè)以來，投資規(guī)模達(dá)到了1.08億元，且供水方式主要是以新建獨(dú)立供水及自來水公司管網(wǎng)延伸兩種，盡管有村、聯(lián)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三種供水區(qū)域管理模式，但終因資產(chǎn)分散、毀壞頻繁、恢復(fù)資金跟不上而受到困擾。

為此，該市財政部門著力推行以財政補(bǔ)助為主、業(yè)主（各水利服務(wù)中心）負(fù)擔(dān)為輔的保險繳費(fèi)方式。凡自愿參加農(nóng)村飲水安全工程設(shè)施保險的參保人，先由業(yè)主提出書面申請、工程驗(yàn)收合格證明、資產(chǎn)清單、管網(wǎng)分布圖等相關(guān)資料，報保險公司受理，簽訂保險合同。市財政部門憑保險合同支付市級財政80%的補(bǔ)助獎金。保險標(biāo)的為供水源頭到連接農(nóng)戶閘閥間的主（支）管網(wǎng)及其附著物。主要保險責(zé)任是因冰凍、泥石流、山體滑坡等自然災(zāi)害或機(jī)動車、非機(jī)動車碾壓造成的損失，免賠額為200元，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位每年最高可獲取保費(fèi)5倍的理賠限額。

2011年陜西省寶雞市在宜都市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上推出了試點(diǎn)的飲水工程保險，與宜都市主要的區(qū)別是投保人為水利局，保費(fèi)由水利局支付然后通過水費(fèi)的方式向用戶收取。

三、關(guān)于農(nóng)村安全飲水工程保險的險種分析

在實(shí)踐的案例中，從保險類型來看，農(nóng)村安全飲水工程保險屬于一般的財產(chǎn)綜合保險，與農(nóng)業(yè)保險以及工程保險既有聯(lián)系又有區(qū)別。在保險標(biāo)的的性質(zhì)上與工程保險類似，都具有范圍廣的特點(diǎn);在保費(fèi)的確定上是按照工程項(xiàng)目合同價或者中標(biāo)價來計(jì)算保費(fèi)。從投保人來看是負(fù)有管理責(zé)任的部門，在繳費(fèi)上分為以財政補(bǔ)貼和用戶為主;從保險責(zé)任來看主要是自然災(zāi)害及意外事故，與普通財產(chǎn)保險類似。同時，保單中規(guī)定了免賠額，一方面能夠減少保險公司的工作，另一方面能夠減輕道德風(fēng)險所帶來的損失。

總的來看保單的設(shè)計(jì)適合飲水工程的特點(diǎn)，在具體的實(shí)踐中具有很大的可行性。

四、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施保險的可行性分析

（一） 能夠?qū)r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施損失風(fēng)險進(jìn)行分散

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施在建成之后存在著很多由于人為損壞、自然災(zāi)害、意外事故及施工質(zhì)量而產(chǎn)生的風(fēng)險。通過保險的方式能夠?qū)ζ渲蟹侨藶榈娘L(fēng)險進(jìn)行分散，從而將本該由農(nóng)村居民及政府所承擔(dān)的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給保險公司。這使得農(nóng)村居民的生產(chǎn)生活有了更加切實(shí)的保障，同時也分擔(dān)了政府在基礎(chǔ)設(shè)施建成之后的管理責(zé)任，對于風(fēng)險的防范也更加專業(yè)。

（二）能夠提高災(zāi)害發(fā)生之后恢復(fù)生活生產(chǎn)的效率

當(dāng)下的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施管理存在著損失發(fā)生之后需要較長時間才能恢復(fù)生產(chǎn)的情況，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。采用保險的手段在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建成之后進(jìn)行風(fēng)險管理，可以分散由自然災(zāi)害、意外事件所帶來的風(fēng)險，如滑坡、泥石流、冰凍等，不僅在保險事故發(fā)生之后能夠有所保障，而且使基礎(chǔ)設(shè)施重建資金能夠得到盡快落實(shí)，既有利于農(nóng)村生產(chǎn)的恢復(fù)與發(fā)展，又能便利農(nóng)村居民的日常生活。

（三）能夠更有效地進(jìn)行損失發(fā)生前的防災(zāi)防損

保險公司不僅能夠在損失發(fā)生之后進(jìn)行及時的理賠，還能夠在損失發(fā)生前實(shí)現(xiàn)防災(zāi)防損。在進(jìn)行承保的過程中，保險公司需要進(jìn)行現(xiàn)場的勘察，對存在較高風(fēng)險的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施或者其中的一部分進(jìn)行整改之后再承保。因此，通過保險的方式可以減少損失發(fā)生的可能性。同時，保險公司通過免賠額、免責(zé)條款可以較為有效地避免道德風(fēng)險的發(fā)生，監(jiān)督公共基礎(chǔ)設(shè)施建成之后的管理行為。

（四）能夠減輕政府負(fù)擔(dān)，發(fā)揮市場的作用

在農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)生損失之后，政府往往需要承擔(dān)很大一部分，并且需要經(jīng)過很多的審批程序;同時，資金的運(yùn)用受監(jiān)管的程度較弱，政府的任務(wù)較重。而通過保險的方式，政府只需要定期繳納保費(fèi)，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)保險責(zé)任內(nèi)的理賠，還能夠保證專款專用，對發(fā)生的損失進(jìn)行及時的補(bǔ)償，減輕了政府的負(fù)擔(dān)，也讓廣大的農(nóng)村居民受益，一舉兩得。

五、對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施保險發(fā)展的建議

（一）保險公司應(yīng)該加強(qiáng)對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施保險險種的開發(fā)

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施保險目前仍然處在實(shí)驗(yàn)的階段，和農(nóng)業(yè)保險類似，不同區(qū)域農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的狀況也具有不同的特點(diǎn)。在當(dāng)下，相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的收集及必要的風(fēng)險管理技術(shù)尚不成熟，保險公司在設(shè)計(jì)保單方面存在一定的困難。例如，在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施保險的適用性方面，基礎(chǔ)設(shè)施范圍的界定、免賠額、自付比例的確定、免賠條款的設(shè)定，都需要在實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷進(jìn)行調(diào)整。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施保險未來的發(fā)展空間很大，保險公司需要做好相關(guān)的精算工作，保證責(zé)任準(zhǔn)備金的充足及保險的費(fèi)率合理，使農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施保險能夠真正讓農(nóng)村居民受益。

（二）應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)農(nóng)村農(nóng)民風(fēng)險意識及保險知識的宣傳

在農(nóng)村，農(nóng)民的風(fēng)險意識比較淡薄，對于保險的理解也比較片面，因此有必要對農(nóng)村居民進(jìn)行保險及風(fēng)險管理知識的普及。在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施保險中保險責(zé)任是包括自然災(zāi)害及意外事故等在內(nèi)的風(fēng)險事件。因此，需要讓農(nóng)村居民明白保險只賠償保險責(zé)任范圍內(nèi)的損失;對于故意為之的損失，保險公司不負(fù)有賠償責(zé)任。這樣，既能避免道德風(fēng)險又能起到維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施安全的目的。

（三）政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施保險繳費(fèi)的大部分

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施本身具有公共性的特點(diǎn)，它使農(nóng)村居民普遍受益，是農(nóng)村居民生產(chǎn)及生活中不可或缺的，維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施是每一位農(nóng)村居民的責(zé)任。同時，政府作為公共基礎(chǔ)設(shè)施的提供者對于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)負(fù)有主要責(zé)任。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施保險保費(fèi)較高，對于農(nóng)村居民無疑是一個負(fù)擔(dān)。因此，政府在繳費(fèi)上應(yīng)當(dāng)在財政上給予支持，認(rèn)繳的保費(fèi)應(yīng)當(dāng)占大部分。通過這種方法農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施保險才能在更大范圍內(nèi)被接受，才能讓政府、居民、保險公司三方都能夠受益。

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（作者單位：對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)）